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La trágica guerra de Yemen
La trágica guerra de Yemen
Houthi militants stand in the house of Houthi leader Yahya Aiydh, after Saudi-led air strikes destroyed it in Yemen's capital Sanaa, 8 September 2015. REUTERS/Khaled Abdullah
Report 167 / Middle East & North Africa

Yemen: Is Peace Possible?

Yemen's outlook is bleak. It is crucial that the opposing blocs and their regional allies commit to a political process to resolve the conflict, but there is no end in sight. The immediate priority should be an agreement on humanitarian aid and commercial goods for areas where civilians are under siege.

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Executive Summary

Nearly a year on, there is no end in sight to Yemen’s war. The conflict pits Ansar Allah (Huthi) rebels and military units allied with ex-President Ali Abdullah Saleh against a diverse mix of opponents, including what remains of the government of President Abed-Rabbo Mansour Hadi, backed by a Saudi-led coalition supported by the U.S., the UK and France. Ending the war requires negotiations leading to an interim settlement that must include security arrangements providing for militia withdrawal from cities, a return to the political process pursuant to UN Security Council Resolution 2216 and agreement on a transitional leadership. While these are matters for Yemeni parties to decide during UN-sponsored negotiations, Saudi Arabia’s buy-in will be essential, spooked as the kingdom is by what it perceives as an Iranian hand behind the Huthis and their attacks on Saudi territory. Reaching agreement will take time, a luxury Yemenis do not have. The immediate priority thus should be to secure agreement on delivering humanitarian aid and commercial goods to war-torn, besieged areas.

The descent into civil war has its roots in a post-2011 political transition that was overtaken by old-regime elite infighting, high-level corruption and inability of the National Dialogue Conference (a cornerstone of the 2011 transition roadmap) to produce consensus on power sharing and state structure, especially the status of south Yemen, where desire for independence is strong. The Huthis, a Zaydi (Shia) revivalist movement turned militia, thrived by framing itself as an uncorrupted outsider. They struck an opportunistic alliance with their old enemy, Saleh, against common domestic foes, including the Sunni Islamist party, Islah, the powerful Ahmar family and General Ali Mohsen al-Ahmar (no relation to the family), all of whom had turned against Saleh during the 2011 uprising. When the Huthis captured Sanaa, on a wave of popular resentment against the Hadi government in September 2014, a majority of Yemenis were already disillusioned with the transition. Yet, the Huthis overstretched: trying to forcibly expand their writ over the entire country, they alienated new supporters and confirmed critics’ worst fears.

In March 2015, the internal power struggle was eclipsed and reshaped by a Saudi-led military intervention. Saudi Arabia views the Huthis as part of an expanding Iranian threat in the region. Under the leadership of King Salman and his son Mohammed bin Salman, the defence minister and deputy crown prince, it decided to attempt to reverse Iran’s perceived gains by pushing back the Huthis and reinstating the Hadi government. It rallied a coalition of nine mostly Sunni Arab states, the United Arab Emirates (UAE) prime among these. The U.S., UK and France have lent support to the war effort, even as they harbour reservations regarding the conflict’s necessity and are concerned about its possible duration and unintended consequences, particularly the near-catastrophic humanitarian crisis (bordering on famine) and uncontrolled spread of violent jihadi groups such as the Yemeni franchises of al-Qaeda and the Islamic State (IS).

The intervention has layered a multidimensional, thus more intractable, regional conflict between Saudi Arabia and Iran onto an already complex civil war, significantly complicating prospects for peace. It has also solidified opposing domestic fronts that have little in common save for their position on the Saudi-led military campaign. On one side, the Huthis and Saleh have wrought a tactical alliance, despite their mutual distrust, against what they view as an existential threat. On the other, the anti-Huthi bloc is even more diverse, bringing together a range of Sunni Islamists, (mostly secular) southern separatists and tribally/regionally based fighters who reject Huthi/Saleh dominance but have radically different visions for the future of Yemen.

After nearly a year of combat, no side is close to a decisive military victory. Huthi/Saleh fighters are ensconced in the Zaydi northern highlands, while the Saudi-led coalition and its Yemeni allies are strongest in Shafei (Sunni) areas in the south and east. As the latter have pushed the Huthi/Saleh front out of southern territories, where they were largely viewed as northern invaders, a range of armed groups, including al-Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP) and southern separatists, have moved in to take their place. If the Saudi-led coalition succeeds in capturing additional territory in the north, which it appears determined to do, the result is likely to be a protracted, bloody battle producing additional chaos and fragmentation. For its part, the Huthi/Saleh bloc is significantly complicating peace prospects by increasing cross-border attacks into Saudi Arabia, a move that makes it more difficult for the kingdom to halt the conflict when it cannot boast a clear military victory.

Each side’s commitment to UN-led peace talks is lukewarm. Neither is defeated or exhausted; both believe they can make additional military gains; and neither has been willing to make the compromises required to end the violence. The structure of talks, too, is problematic, with Saudi Arabia, a core belligerent, conspicuously absent. Prospects for a ceasefire and productive Yemeni talks would be helped by direct high-level consultations between the Huthi/Saleh bloc and Saudi Arabia over sensitive issues such as the border and the Huthis’ relationship with Iran. Moreover, to succeed, UN-led negotiations must be made more inclusive, expanding as soon as possible beyond the Yemeni government and Huthi/Saleh delegations to incorporate other Yemeni stakeholders.

The immediate future looks bleak. The war has devastated an already weak infrastructure, opened vast opportunities for AQAP and IS to expand and widened intra-Yemeni political, regional and confessional divides. The UN estimates that at least 6,000 people have been killed, including over 2,800 civilians, the majority by Saudi-led airstrikes. Even if the UN can broker an agreement to end major combat, the road to lasting peace will be long and difficult. The country is broken to a degree that requires significant time, resources and new political agreements to overcome. Without a breakthrough, it will continue descent into state disintegration, territorial fragmentation and sectarian violence. That trajectory would have calamitous consequences for Yemen’s population and severely undermine Gulf security, particularly Saudi Arabia’s, by fomenting a new refugee crisis and feeding radicalisation in the region to the benefit of violent jihadi groups.

Recommendations

To achieve a general ceasefire and return to a Yemeni political process

To all belligerents: 

  1. Abide by the law of war, refrain from media campaigns that label opponents in sectarian terms or as agents of foreign states and express support for and actively work toward a ceasefire and negotiations leading to a durable settlement. 

To Saudi Arabia, the Huthis and former President Ali Abdullah Saleh’s General People’s Congress Party (GPC):

  1. Open immediate high-level consultations on priority issues, such as de-escalating tensions on the border and the Huthis’ relationship with Iran, that could facilitate a UN-brokered ceasefire and meaningful intra-Yemeni talks. 

To the government of Yemen, the Huthis and Saleh’s GPC:

  1. Participate without delay or preconditions in the next round of UN-brokered negotiations on an agenda specified by the UN special envoy.

To the Saudi-led coalition, particularly Saudi Arabia and the United Arab Emirates (UAE):

  1. Encourage government support for the UN special envoy’s negotiating agenda, including implementation of UN Security Council Resolution 2216 and compromises needed to implement it and revive the Yemeni political process.

To the UN Security Council permanent members, especially the U.S., UK and France:

  1. Back the UN special envoy, including by supporting a follow-up Council resolution calling for an immediate ceasefire by all sides and an inclusive political compromise. 
     
  2. Condition the supply of weapon systems and ammunition to Saudi-led coalition members on their support for an immediate ceasefire and inclusive political negotiations. 
     
  3. Encourage high-level, direct consultations between Saudi Arabia and the Huthi/Saleh bloc.

To improve the chances of a durable political settlement

To the UN special envoy:

  1. Improve the negotiating framework by:
     
    1. Integrating regional security concerns and economic reconstruction into negotiations by supporting high-level official consultations and unofficial Track II discussions between Saudi Arabia and Yemeni stakeholders, particularly the Huthis and Saleh’s GPC, that are separate from but inform the intra-Yemeni negotiations. 
       
    2. Expanding negotiations to include, as soon as possible, additional Yemeni stakeholders, among them the Sunni Islamist party Islah, Salafi groups and the Southern Resistance, so as to ensure a durable ceasefire; to be followed by inclusion of civil-society groups, political parties and women’s organisations, to help resolve outstanding political challenges; and
       
    3. Prioritising three political challenges: i) agreement on a broadly acceptable executive leadership and more inclusive government until elections; ii) a mechanism for resolving the future status of the south and other regions seeking greater devolution; and iii) accountability and national reconciliation.

To Ansar Allah (the Huthis): 

  1. De-escalate the conflict and build confidence by: releasing political prisoners; allowing unhindered humanitarian and commercial access to civilians in Taiz; and suspending hostilities on the Saudi border for a specified period to show capacity to do so and goodwill ahead of UN talks. 

To Saleh and the GPC: 

  1. Work with Saudi Arabia, the UAE and Yemeni stakeholders to agree on the former president’s departure from Yemen for a set period of time as part of the larger political settlement, ideally along with General Ali Mohsen and President Abed-Rabbo Mansour Hadi. 

To President Hadi and the Yemeni government:

  1. De-escalate the conflict and support compromise by: refraining from calling for the military “liberation” of Sanaa and other cities; facilitating unhindered humanitarian and commercial access to all parts of Yemen, including Huthi-controlled areas; and recognising publicly the need for political reconciliation and a revived Yemeni political process. 

To Yemeni parties and organisations currently left out of the UN negotiating framework, except groups that reject politics:

  1. Lobby for inclusion in the negotiations and accept an invitation, if offered, to participate in them, as well as in Track II discussions, without preconditions.
     
  2. Select representatives for negotiations and prepare proposals for elements of a political settlement, especially on sensitive issues such as state structure, national power sharing and militia disarmament, demobilisation and reintegration (DDR). 

To the kingdom of Saudi Arabia:

  1. Communicate specific security requirements and political concerns, especially regarding the border, disarmament issues, and the Huthis’ relationship with Iran, directly to all Yemeni stakeholders involved in negotiations and the UN special envoy.
     
  2. Participate, if requested by the UN special envoy, in official consultations and unofficial Track II discussions supporting Yemeni negotiations; make specific proposals for reconstruction, including in the north, and work toward incorporating Yemen into the Gulf Cooperation Council.
     
  3. Suspend military action in the capital, Sanaa, for a specified period of time to show goodwill ahead of UN negotiations.

To the UAE:

  1. Assist in political resolution of the southern issue by helping the Southern Resistance select its representation for future talks.

To the Islamic Republic of Iran:

  1. Approach the Yemen crisis as a low-cost, high-value opportunity to reduce tensions with Saudi Arabia by: 
     
    1. Ending inflammatory rhetoric that stokes fears of Iranian intent to use Yemen to threaten the security of Saudi Arabia;
       
    2. Encouraging the Huthis to participate constructively in both UN negotiations and direct discussions with Saudi Arabia on resolving the conflict; and
       
    3. Discussing directly with Saudi Arabia ways of de-escalating tensions in the region, including through actions in Yemen that could start with ending any existing military support to the Huthis.

Brussels, 9 February 2016

La trágica guerra de Yemen

Lo que empezó como lucha de poder interna en un Estado frágil se ha convertido en enfrentamiento entre Arabia Saudí e Irán y amenaza con desintegrar Yemen y extender la violencia sectaria.

Lo verdaderamente trágico de Yemen es que, en un primer momento, el país logró evitar la guerra civil. A diferencia de Siria o de Libia, el levantamiento de su Primavera Árabe no presagió una violencia inmediata. Durante un tiempo hubo esperanzas de que el país pudiese ser testigo de una transferencia de poder pacífica. Un mecanismo de aplicación negociado por las Naciones Unidas diseñó una transición de dos años que debía ser la piedra angular de la retirada del presidente Ali Abdalá Saleh en noviembre de 2011, su sustitución por un líder provisional, el vicepresidente Abd Mansur al Hadi en febrero de 2012, y una Conferencia de Diálogo Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) concebida para guiar la reforma constitucional antes de las nuevas elecciones al cabo de dos años.

Sin embargo, pronto surgieron los problemas. El principal punto del acuerdo de la ONU –la protección de los centros de poder tradicionales para evitar la guerra– demostró ser también su talón de Aquiles. Los grandes ganadores fueron el nuevo presidente Hadi y un pequeño círculo de leales, por un lado, y el veterano partido Al Islah, así como algunos personajes del régimen anterior críticos con Saleh, por otro, incluida la influyente familia Ahmar y el general Alí Mohsen, durante mucho tiempo aliado del expresidente. Todos ellos utilizaron el proceso de la ONU para incrementar su participación en el gobierno y el ejército a costa de Saleh.

Sectores importantes de la población, entre ellos los huzíes –un movimiento de resurgimiento chií zaydí del norte– y muchos de los manifestantes jóvenes del principio, rechazaron la iniciativa de la ONU porque consideraron que protegía los intereses de los partidos políticos del régimen y a las élites que los apoyaban. Los activistas del movimiento del sur (Al Hirak), algunos de los cuales también habían exigido la destitución de Saleh, lo desecharon afirmando que era un acuerdo exclusivamente del norte que ignoraba sus demandas de mayor autonomía o hasta de independencia.

En 2014, Saleh había forjado una alianza táctica con sus viejos enemigos, los huzíes, como una manera de seguir vivo políticamente, vengarse de sus rivales y, tal vez, intentar volver. La transición estaba pendiente de un hilo. La competencia desenfrenada por los recursos del Estado entre Hadi, Saleh y el grupo Al Islah-Ahmar-Mohsen paralizó el sistema político. La gran perdedora fue la gente, que vio como se hundía su nivel de vida, aumentaba la corrupción y se deterioraba la seguridad.

Derrumbamiento de una frágil paz

En enero de 2014 terminó la NDC y el débil compromiso de Yemen estaba hecho trizas. El equilibrio de poder en el norte ya se había invertido cuando los huzíes, apoyados por miembros descontentos del partido de Saleh, derrotaron a los combatientes de la coalición Islah-Ahmar-Mohsen, a los que se habían unido milicianos salafistas, en una serie de duras batallas en 2013 y 2014. En septiembre de de ese año, los huzíes consiguieron entrar al asalto en Saná, la capital, aprovechando el resentimiento popular generalizado contra el gobierno de Hadi y con ayuda de los partidarios de Saleh. Los posteriores intentos de pacificación fracasaron. Los huzíes forzaron un Acuerdo de Paz y Asociación Nacional (PNPA, por sus siglas en inglés), pero ni ellos ni el gobierno respetaron del todo sus compromisos. Los huzíes siguieron ampliando su control territorial, alegando que tenían que combatir la creciente amenaza de Al Qaeda en la Península Arábiga (AQPA) y el Estado Islámico (EI). Hadi intentó imponer la aceptación de un borrador de Constitución que incluía un esquema federalista, pero los huzíes lo rechazaron afirmando que la propuesta violaba el espíritu del PNPA. De este modo, volvieron a la violencia, detuvieron a un asesor del presidente y rodearon su residencia, provocando la dimisión de Hadi y sus ministros el 22 de enero de 2015.

Los huzíes sustituyeron el gobierno por un consejo revolucionario a través de una “proclamación constitucional”, y a continuación se dirigieron al sur con el apoyo de unidades aliadas del ejército. Su supuesto objetivo era evitar que Adén se convirtiese en el refugio de AQPA. Hadi, que había huido a esa ciudad, retiró su dimisión y declaró que todas las medidas tomadas por los huzíes eran “nulas e ilegítimas”. Desde entonces, Yemen tiene dos gobiernos rivales: uno en Saná, dominado por los huzíes, y otro con el presidente Hadi, reconocido internacionalmente, que ha oscilado entre Riad y Adén.

Arabia Saudí lanza un ataque

Aunque los huzíes iniciaron el conflicto, Arabia Saudí lo intensificó. Movido por una combinación de cálculos regionales y nacionales, el 26 de marzo de 2015 Riad lanzó una campaña aérea respaldada por otros nueve países árabes, en su mayoría suníes, con el objetivo declarado de hacer retroceder a los huzíes y reinstaurar plenamente el gobierno de Hadi. Arabia Saudí intervino en parte en respuesta a su percepción de que Irán estaba intentando cumplir sus ambiciones hegemónicas en el Golfo mientras Washington hacía la vista gorda o incluso cortejaba a Teherán en las negociaciones nucleares. Al verse cada vez más rodeado, el gobierno saudí trazó una línea en Yemen para evitar que lo que consideraba una entidad proiraní amenazase su flanco meridional.

El ataque aéreo se produjo inmediatamente después de la sustitución del rey Abdalá por el rey Salman, que trajo consigo importantes cambios en la política saudí. Mohamed bin Salman, hijo del nuevo monarca, al que se designó príncipe heredero y ministro de Defensa, se convirtió en la cara visible de la guerra. Mucha gente piensa que su suerte política, si no la estabilidad del reino, está ligada al éxito o al fracaso militar en Yemen.

La campaña aérea de castigo y el bloqueo naval y aéreo liderados por Arabia Saudí lograron frenar el avance territorial de los huzíes, pero causaron más terror a los civiles que daño a los rebeldes. El bloqueo, que pretendía evitar que estos se rearmasen, se convirtió en un castigo colectivo a la población civil e hizo que aumentasen significativamente las probabilidades de una hambruna. Además, el hecho de que la coalición encabezada por Riad se centrase exclusivamente en los huzíes y en su avance en zonas predominantemente suníes, proporcionó espacio y apoyo a AQPA y el EI para ampliar su presencia y su influencia en el sur de Yemen.

El papel de Emiratos Árabes Unidos

En julio de 2015, el conflicto entró en una nueva fase cuando Emiratos Árabes Unidos (EAU) capitaneó una invasión terrestre para recuperar Adén. Parece que la decisión de participar en el esfuerzo bélico estuvo motivada por el deseo de secundar a Arabia Saudí, así como por una necesidad urgente. Los diplomáticos y los analistas que conocen bien la política exterior de EAU sostienen que, en buena medida, la intervención obedeció a un diagnóstico compartido sobre la influencia de Irán en la región y al deseo de enviar un mensaje enérgico a los nuevos gobernantes saudíes, recordándoles que tienen que ser conscientes de que la seguridad de ambos países está interconectada.

Al principio, la intervención emiratí en el sur de Yemen fue un éxito militar. Con el apoyo de combatientes yemeníes más o menos aliados con Hadi, recuperaron varias zonas de la región en tan solo unas semanas. Sus esfuerzos recibieron una ayuda local significativa, ya que para una parte importante de la población del sur, los huzíes y el ejército yemení fiel a Saleh son invasores del norte. Pero el bloque huzíes-Saleh consiguió rechazarlos, en particular en Taiz, la tercera ciudad de Yemen, que aunque está situada en el sur, políticamente forma parte del norte. Los reveses de la coalición en la gobernación de Taiz manifestaron las limitaciones de la asociación entre EAU y Arabia Saudí en todo su alcance.

Efectivamente, la apreciación emiratí de la amenaza en Yemen y sus prioridades en el país difieren en cierta medida de las saudíes. La diferencia más notable se refiere a Al Islah, filial de los Hermanos Musulmanes. Mientras que el rey Salman simpatiza con Al Islah, para EAU sigue siendo un peligro político nacional y regional. En la batalla de Taiz, la mayoría de los soldados emiratíes permanecieron lejos de la ciudad debido a la destacada participación de Al Islah en el combate junto a los saudíes. Las tensiones entre los aliados se hicieron obvias cuando Anwar Gargash, ministro de Asuntos Exteriores de EAU, tuiteó en noviembre que “si no hubiese sido por la incapacidad para actuar de Al Islah y los Hermanos Musulmanes”, Taiz ya se habría “liberado”.

Empeoramiento de una mala situación

A lo que empezó siendo una lucha de poder interna de Yemen se le ha superpuesto un enfrentamiento regional más espinoso entre Arabia Saudí e Irán. Si bien la rivalidad entre ambos países no ha sido la principal inductora del conflicto, proporciona el contexto geoestratégico en el que se están desarrollando las disputas internas yemeníes, con el resultado de polarizar y radicalizar una situación ya de por sí difícil. El aumento de las tensiones podría hacer que se endureciesen las acciones de los saudíes contra los huzíes, lo cual complicaría las posibilidades de un acuerdo político.

Más preocupantes son los problemas políticos internos. Yemen, que nunca fue un Estado fuerte, se ha convertido en un mosaico de regiones semiautónomas en guerra al que será difícil devolver a una estructura coherente. Los problemas que, en primer término, llevaron a la guerra –el reparto de poder a escala nacional y la estructura del Estado– no se han resuelto, y el conflicto bélico y la fragmentación resultante los han exacerbado. El reparto de poder nacional también se ha complicado desde que hay dos gobiernos rivales. Ninguno es eficaz o representativo, pero ambos intentarán conservar el máximo de autoridad en cualquier pacto de transición.

En el sur, mucha gente está más involucrada en la independencia que nunca, dispone de abundantes armas y cree que, con el tiempo, puede obtener el apoyo de los países del Golfo para la secesión. La presencia cada vez mayor del AQPA y el EI en la zona agrava la frágil situación.

Actores occidentales

Estados Unidos, Reino Unido y Francia han prestado apoyo a la guerra, a pesar de que mantienen reservas acerca del conflicto y de que les preocupa su posible duración y las consecuencias indeseadas, sobre todo la crisis humanitaria próxima a la catástrofe y la multiplicación incontrolada de los grupos yihadistas, como las filiales yemeníes de Al Qaeda y el EI. A pesar de estas preocupaciones, todos han vendido armas a los Estados del Golfo, especialmente a Arabia Saudí. Desde que empezó la guerra, EEUU ha aprobado nuevas ventas de armamento a los saudíes por valor de casi 21.000 millones de dólares, armas que van destinadas en gran parte a reponer los misiles y la munición gastados en la guerra. Además, han llegado más lejos al facilitar apoyo logístico (incluido el repostaje en vuelo) y en materia de servicios secretos.

En lo que respecta a la resolución del conflicto, todos difieren de la posición de Riad sobre cuál es la mejor manera de abordarla. Los países occidentales han sido reacios a presionar públicamente a los saudíes dada la susceptibilidad de su aliado con lo que sucede en Yemen. Cuando se les pregunta en privado, altos cargos estadounidenses y británicos aseguran que su influencia sobre la toma de decisiones en Arabia Saudí es limitada, y que resulta más efectiva cuando los intentos son discretos.

Sus acciones, sobre todo la ayuda militar, aparentemente contradicen todos los consejos encaminados a poner fin al conflicto. Para EEUU, en particular, el apoyo a la coalición liderada por Arabia Saudí parece ser parte del precio por su consentimiento al acuerdo nuclear del grupo G5+1 con Irán, que suscitó la oposición de los aliados de Washington en el Golfo y que ha exigido numerosas garantías. Yemen y su población han tenido que pagar el precio de este cálculo.

En muchos sentidos, los aliados occidentales de Arabia Saudí están en una situación en la que todos pierden. Retirar el apoyo militar confirmaría el temor de Riad a ser abandonada por Teherán. Seguir con él, contribuye al desastre humanitario, agudiza las tensiones entre saudíes e iraníes, hace que crezca la amenaza de Al Qaeda y el EI y, seguramente, convierte a Occidente en cómplice de crímenes de guerra. Toda la influencia sobre la política saudí conseguida a través de la participación en el esfuerzo bélico ha sido un fracaso a la hora de dar frutos apreciables, si es que ha dado alguno.

Una diplomacia defectuosa

Los acuerdos actuales y los marcos de negociación no bastarán. La NDC ha reunido a un amplio abanico de actores políticos, entre ellos los jóvenes, las mujeres y otros activistas de la sociedad civil, los partidos políticos, los huzíes y parte del movimiento del sur. Ha generado una larga lista de principios generales –inclusión política, Estado de Derecho, justicia social y transferencia de poder a través de un sistema federal– que podrían constituir un punto de partida para la reforma del sistema político. Sin embargo, no ha dado respuesta a las dos dificultades más apremiantes: las particularidades de la estructura del Estado y el reparto nacional de poder antes de las elecciones.

La resolución 2216 de las Naciones Unidas, aprobada en abril de 2015, solo trataba en parte las cuestiones de seguridad del país, y no reflejaba el equilibrio de poder sobre el terreno. Hacía hincapié en la necesidad de una retirada de los huzíes y la restitución del gobierno de Hadi, si bien los huzíes ya no son los únicos en imponer su voluntad por la fuerza. La resolución ignoraba la necesidad de una autoridad ejecutiva y un gobierno inclusivos con amplia aceptación y capaces de aplicar los acuerdos provisionales en materia de seguridad y de completar la transición del país.

Bajo una intensa presión diplomática por parte de la ONU, EEUU, Reino Unido y la Unión Europea, las delegaciones yemeníes se desplazaron a Suiza en dos ocasiones para asistir a las conversaciones auspiciadas por la organización. En junio de 2015, ambas partes acudieron con el único fin de hacer peticiones y evitar que las tachasen de no querer reunirse. En ese momento, el bloque huzíes-Saleh ocupaba una posición dominante y no estaba dispuesto a comprometerse. La otra parte insistía en que la base para las negociaciones era sencillamente la plena aplicación de la resolución 2216. La ronda de diciembre apenas fue mejor. Las partes se encontraron cara a cara e iniciaron conversaciones sustanciales sobre diversos asuntos, entre ellos el acceso humanitario, la generación de confianza y un alto el fuego duradero, pero el único acuerdo firme fue volver a reunirse a principios de 2016.

Perspectivas de paz

El futuro inmediato es sombrío. Incluso si los combates principales acaban, Yemen no volverá al estado anterior. Los combatientes están echando leña al fuego de un enfrentamiento que probablemente alimentará una pujante economía de guerra, las múltiples luchas de poder internas y la inestabilidad regional durante años. El sectarismo, que históricamente no ha sido un motivo de conflicto o un marco inductor de la violencia en Yemen, actualmente está generalizado. Los asuntos relacionados con la venganza se han incrementado exponencialmente. Las revanchas tribales harán que el conflicto se prolongue.

Además, ninguno de los bandos ha sido derrotado ni está agotado. Ambos creen que pueden lograr una posición más ventajosa en las negociaciones por medios militares. También tienen puntos de vista muy diferentes acerca de en qué consiste un compromiso razonable: para el bloque huzíes-Saleh, significa cambiar de gobierno, desarmar paulatinamente a todas las milicias (con la excepción de las suyas), y luego avanzar hacia las elecciones; para el gobierno de Hadi significa acelerar la aplicación de la resolución 2216; es decir, la rendición de su rival. Costará encontrar un punto medio. El bloque huzíes-Saleh tiene un número significativo de seguidores militarmente fuertes, pero no representa la diversidad política del norte de Yemen. Por su parte, Hadi es sureño, pero su gobierno no es representativo del sur o del este, y ni siquiera de toda la alianza contra los huzíes.

Arabia Saudí encabeza la acción bélica en el bando contrario a los huzíes, pero hasta ahora sus preferencias y preocupaciones no se han puesto sobre la mesa en las conversaciones. En consecuencia, se ha mostrado reacia a involucrarse en debates de alto nivel sobre medidas para rebajar la tensión y llevar a un alto el fuego y negociaciones guiadas por la ONU.

Prioridades inmediatas

Es probable que los enfrentamientos continúen en el futuro inmediato. La prioridad de los mediadores de la ONU tiene que ser un acuerdo sobre los mecanismos para mejorar las condiciones humanitarias, sobre todo en ciudades como Taiz, que incluya el acceso sin trabas a la ayuda humanitaria en todo el país. Para conseguir un alto el fuego general y volver a un proceso político yemení serán necesarios determinados pasos. En primer lugar, para acabar con el punto muerto actual sería de ayuda que se celebrasen consultas a alto nivel entre Arabia Saudí y el bloque huzíes-Saleh, acerca de asuntos como la disminución de las hostilidades en la frontera saudí y la relación de los huzíes con Irán. También es esencial que el gobierno de Hadi, los huzíes y Saleh y sus aliados políticos participen sin condiciones previas en la próxima ronda de negociaciones. La coalición liderada por Arabia Saudí debería fomentar el apoyo del gobierno al orden del día fijado para esa reunión, incluida la aplicación de la resolución 2216 del Consejo de Seguridad, pero también los compromisos políticos necesarios que permitan aplicarla.

Para contribuir a posibilitarlo, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, especialmente EEUU, Reino Unido y Francia, deberían poner condiciones al suministro de armas y munición a los miembros de la coalición encabezada por Riad, concretamente el apoyo a un alto el fuego inmediato y unas negociaciones políticas inclusivas. De hecho, las futuras conversaciones en el marco de la ONU tendrán que ser más abiertas; es decir, habría que incorporar a otros beligerantes, en particular a Al Islah, los grupos salafistas y la resistencia del sur, para garantizar un cese de las hostilidades.

El camino hacia la paz duradera

Una vez que las conversaciones estén en marcha, habrá que incluir a las organizaciones de mujeres, así como a otros grupos de la sociedad civil y a todo el espectro de partidos para resolver cuestiones como el calendario de las futuras elecciones, la estructura del Estado y un proceso de desarme, desmovilización y reinserción. La cuestión del regionalismo se debería abordar frontalmente, sobre todo el deseo de más autonomía, o incluso de independencia, de la población del sur.

Para facilitar la reactivación del proceso de paz sería preferible que determinadas personalidades polémicas, concretamente Saleh, Mohsen y Hadi, se retirasen de la política. En 2011, un grupo representativo de ciudadanos presionó para que una serie de individuos políticamente conflictivos se marchasen durante un tiempo con el fin de dar margen a la reconciliación.

En lo que respecta a la responsabilidad, todos los bandos han infringido las leyes de la guerra y deberían permitir una investigación dirigida internacionalmente sobre crímenes de guerra y contra la humanidad. Para la reconciliación nacional será clave celebrar elecciones en el momento oportuno, pero no de inmediato. Un problema central del anterior periodo de transición fue que se prolongó mucho más allá de su mandato original de dos años.

Después de casi un año de combates, ninguno de los bandos está cerca de una victoria militar decisiva. En algún momento, los actores tendrán que ir más allá de la tibia participación en las conversaciones de paz promovidas por la ONU y reconocer que son necesarios determinados compromisos. Si no lo hacen, Yemen seguirá en su espiral descendente hacia la desintegración del Estado y la violencia sectaria. Esta trayectoria no solo tendrá consecuencias devastadoras para el pueblo yemení, sino también para el golfo Pérsico y, sobre todo, para la seguridad saudí, al fomentar una nueva crisis de refugiados, exacerbar las tensiones regionales con Irán y alimentar la radicalización de la región en provecho de los grupos yihadistas.

This article first appeared in Política Exterior.