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Intervention ist keine Lösung
Intervention ist keine Lösung
Members of the Libyan army stand after a fire broke out at a car tyre disposal plant during clashes against Islamist gunmen in the eastern Libyan city of Benghazi on 23 December 2014. AFP/Abdullah Doma
Report 157 / Middle East & North Africa

Libya: Getting Geneva Right

After six months of worsening clashes, Libya is on the brink of all-out civil war and catastrophic state collapse. All parties must press the two rival authorities to join a national unity government, resolutely uphold the UN arms embargo, and persuade regional actors to stop fuelling the conflict.

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Executive Summary

Libya’s deteriorating internal conflict may be nearing a dramatic turning point. Over six months of fighting between two parliaments, their respective governments and allied militias have led to the brink of all-out war. On the current trajectory, the most likely medium-term prospect is not one side’s triumph, but that rival local warlords and radical groups will proliferate, what remains of state institutions will collapse, financial reserves (based on oil and gas revenues and spent on food and refined fuel imports) will be depleted, and hardship for ordinary Libyans will increase exponentially. Radical groups, already on the rise as the beheading of 21 Egyptians and deadly bombings by the Libyan franchise of the Islamic State (IS) attest, will find fertile ground, while regional involvement – evidenced by retaliatory Egyptian airstrikes – will increase. Actors with a stake in Libya’s future should seize on the UN’s January diplomatic breakthrough in Geneva that points to a possible peaceful way out; but to get a deal between Libyan factions – the best base from which to counter jihadis – they must take more decisive and focused supportive action than they yet have.

Since mid-2014, fighting has spread and intensified. Aerial bombardment and attacks on civilian infrastructure have increased; at least 1,000 Libyans have died (some estimates are as high as 2,500), many of them non-combatants; and internally displaced persons (IDPs) and refugees have increased from 100,000 to 400,000. The fledging post-Qadhafi state is beginning to buckle: basic goods and fuel are in short supply; in some urban areas people no longer have reliable access to communications or electricity and are using firewood for cooking. The likelihood of major militia offensives in cities like Benghazi raises the spectre of humanitarian disaster. Moreover, Libya faces the prospect of insolvency within the next few years as a result of falling oil revenue and faltering economic governance, as militias battle for the ultimate prize: its oil infrastructure and financial institutions.

As the crisis has deepened, the positions of the rival camps have hardened, and their rhetoric has become more incendiary. Libyans, who united to overthrow Qadhafi in 2011, now vie for support from regional patrons by casting their dispute in terms of Islamism and anti-Islamism or revolution and counter-revolution. The conflict’s reality, however, is a much more complex, multilayered struggle over the nation’s political and economic structure that has no military solution. A negotiated resolution is the only way forward, but the window is closing fast.

The two rounds of talks the UN hosted in Geneva on 14-15 and 26-27 January 2015 mark a minor breakthrough: for the first time since September 2014, representatives of some of the factions comprising the two main rival blocs met and tentatively agreed to a new framework that will at least extend the talks. This is testimony to the tenacity and relentless shuttle diplomacy of Bernardino León, the UN Secretary-General’s Special Representative. The road is long, and there will be setbacks, for example if parties refuse to participate or pull out; the General National Council (GNC) in Tripoli only belatedly agreed to participate in the talks, while the Tobruk-based House of Representative (HoR) announced it was suspending its participation in them on 23 February. Yet, this is the only political game in town and the only hope that a breakdown into open warfare can be avoided. To build on León’s initiative and ensure that ongoing discussion produces an agreement with nationwide support, however, members of the international community supporting a negotiated outcome must reframe their approach and do more to support him.

The way in which they have tended to frame the conflict should be modified first. The dominant approach to the parties has been to assess their legitimacy. The question, however, should no longer be which parliament, the HoR or the GNC, is more legitimate or what legal argument can be deployed to buttress that legitimacy. Chaos on the ground and the exclusionary behaviour of both camps have made that moot. An international approach that is premised on the notion the HoR is more legitimate because elected but does not take into account how representative it really is encourages it to pursue a military solution. Conversely, it feeds GNC suspicion that the international community seeks to marginalise or even eradicate the forces that see themselves as “revolutionary” (among them, notably, Islamists), as has happened elsewhere in the region.

Libya needs a negotiated political bargain and an international effort that channels efforts toward that goal. Outside actors will have to offer both sides incentives for participation and make clear that there will be consequences for those who escalate the conflict. Immediate steps should be taken to reduce the arms flow into the country and prevent either camp from taking over its wealth. The alternative would only lead to catastrophe and should not be an option.

In sum, the UN Security Council and others supportive of a negotiated political solution should:

  • de-emphasise “legitimacy” in public statements and instead put the onus on participation in the UN-led negotiations and on behaviour on the ground, notably adherence to ceasefires and calls to de-escalate. Rather than interpreting the legal and constitutional consequences of the Supreme Court’s ambiguous ruling on this question, they should indicate that those consequences are best negotiated as part of a wider roadmap toward a new constitution and permanent representative institutions;
  • be more forthright in confronting regional actors who contribute to the conflict by providing arms or other military or political support – notably Chad, Egypt, Qatar, Sudan, Turkey and the United Arab Emirates (UAE) – and encourage them to press their Libyan allies to negotiate in good faith in pursuit of a political settlement. Military intervention on counter-terrorism grounds, as requested by Egypt, would torpedo the political process, and for now should be opposed. Regional actors who attempt to support negotiations, notably Algeria and Tunisia, should be encouraged and helped;
  • devise, without prejudice to the UN’s efforts to achieve reconciliation, political and military strategies to fight terrorism in coordination with Libyan political forces from both camps but refrain from supporting outside military intervention to combat the IS. The GNC and its supporters should unambiguously condemn IS actions, and the HoR should refrain from politicising them.
  • keep in place the UN arms embargo, expressly reject its full or partial lifting and strengthen its implementation to the extent possible;
  • consider UN sanctions against individuals only if so advised by the Secretary-General and his representative. If enacted, they should be linked to the political process and applied or lifted according to transparent criteria for individuals on all sides, focusing on incitement to or participation in violence; and
  • protect the neutrality and independence of financial and petroleum institutions: the Central Bank of Libya (CBL), the National Oil Company (NOC) and the Libyan Investment Authority (LIA); and ensure that these manage the national wealth to address the basic needs of the people and contribute to a negotiated political solution.

Tripoli/Brussels, 26 February 2015

Intervention ist keine Lösung

Die aktuelle Debatte über eine internationale Militärintervention in Libyen gegen den so genannten Islamischen Staat beruht sowohl auf dem Bedürfnis des Westens, nach den Anschlägen von Paris am 13. November den IS sichtbar zu bekämpfen, als auch auf der Enttäuschung über das von den Vereinten Nationen vermittelte Friedensabkommen für Libyen vom 17. Dezember 2015.

Doch diese beiden Gründe rechtfertigen kein großangelegtes militärisches Abenteuer in Libyen. Ein solcher Einsatz hätte unabsehbare Folgen, durch die sich die Situation im Land wahrscheinlich noch verschlechtern und die Konfliktlösung weiter erschwert würde. Für einen differenzierteren Ansatz ist es daher wichtig, die Rolle des IS in Libyen – seine Verbreitung, Stärke und Strategien – zu analysieren.

Welche Teile von Libyen kontrolliert der IS? Oder besser gesagt: Welche Teile kontrollieren die bereits bestehenden bewaffneten Gruppen, die dem IS die Treue geschworen haben und zu denen erst kürzlich Kämpfer aus Syrien und dem Irak, dem Hauptoperationsgebiet des IS, gestoßen sind? Es kommt darauf an, wie man „kontrollieren“ definiert. Der IS beherrscht einen 200 Kilometer langen Küstenstreifen um die Stadt Sirte, den er 2015 fast vollständig erobert hat. Das Gebiet dient als relativ sichere Basis, in der neue Rekruten ankommen und von der aus Angriffe und Offensiven geplant werden.   

Der IS zeigt auch in Bengasi, der zweitgrößten Stadt Libyens, Präsenz – jedoch ohne größere Gebiete zu kontrollieren. Hier verübte der IS Guerillaangriffe und hat Berichten zufolge andere bewaffnete Gruppen absorbiert, darunter Teile von Ansar al-Scharia, einer islamistischen Gruppe, die 2011 der losen Allianz von Rebellengruppen angehörte, die sich gegen das Gaddafi-Regime aufgelehnt hatte. Bis Juni 2015 war der IS außerdem besonders stark in Derna vertreten, einem östlichen Knotenpunkt ­islamistischer Aktivitäten. Allerdings wurde er dort von rivalisierenden islamistischen Kräften vertrieben, die der Ideologie Al-Kaidas nahestehen.

Der IS hat bewiesen, dass er so genannte „Hit and run“-Operationen im Osten und Westen Libyens durchführen kann. Dabei setzt er auch in der Hauptstadt Tripolis, auf ein Netzwerk von Terrorzellen. Diese ermöglichen es den Dschihadisten, auch außerhalb ihres eigenen Herrschaftsgebiets spektakuläre Anschläge zu ver­üben – wie am 7. Januar den Selbstmordanschlag auf eine militärische Trainingseinrichtung im westlibyschen Zliten, bei dem mindestens 60 Menschen starben.

Wie viele Anhänger hat der IS in Libyen? Die Schätzungen sind sehr unterschiedlich: Die Vereinten Nationen gehen von 2000 bis 3000 Kämpfern aus, die US-Geheimdienste schätzen die Zahl auf 5000 bis 6000; andere Quellen sprechen gar von über 10 000 IS-Anhängern. Das untere Ende dieser Skala dürfte realistisch sein, denn der IS trägt in seiner Propaganda selbst dazu bei, die Zahlen zu übertreiben. 

Längst hat die Terrororganisation ihre Ausweitung in Libyen zu einem wichtigen Teil ihrer Propa­ganda gemacht: Seit Oktober 2015 beschwört sie das Land als vermeintliches Sprungbrett in den Maghreb, in die Sahel-Zone und weitere Teile Subsahara-Afrikas – sowie auch nach Europa. Besorgnis­erregend ist vor allem die Geschwindigkeit, mit der der Islamische Staat in Libyen Zulauf findet: Noch vor 18 Monaten hatte er vermutlich weniger als 1000 Anhänger, seitdem steigt die Zahl stetig, obwohl gemäßigtere Gruppen in dem Gebiet größer und besser ausgerüstet sind.

Der „Erfolg“ des IS in Libyen hängt also mit der steigenden Zahl seiner Anhänger sowie der räumlichen Ausdehnung seines Machtbereichs zusammen. Anfangs, in den Jahren 2014/15, schien der IS vor allem durch die Erfolge in der Levante sowie durch die Eroberungen der syrischen Stadt Raqqa und der irakischen Stadt Mossul angetrieben zu werden. Diese bescherten der aufkommenden Schwesterbewegung in Libyen neue Anhänger aus den vielen bewaffneten Gruppierungen im Land. Das Chaos in dem nach 2011 militärisch fragmentierten Land und vor allem nach Ausbruch des Bürgerkriegs im Sommer 2014, der Libyen in zwei rivalisierende Lager teilte, bereitete dem aufkeimenden IS einen fruchtbaren Boden. In den vergangenen Monaten wurde Libyen zu einem immer attraktiveren Ziel für Islamisten, weil der IS in Syrien und im Irak mit Bombardierungen und Rückschlägen zu kämpfen hat.

Fehlender Widerstand

Um den bisher größten Erfolg des IS in Libyen – die Kontrolle über Sirte und die umliegenden Städte – zu verstehen, muss man den Kontext betrachten. Diese Gegend wird von Stämmen beherrscht, die dem alten Regime treu geblieben sind (Gaddafi wurde in Sirte geboren); die neuen Machthaber haben dieses Gebiet weitgehend vernachlässigt, obwohl es während der Aufstände stark zerstört wurde. Abgesehen von Ansar al-Scharia, die auch nach der Eroberung Sirtes durch die Rebellen im Jahr 2011 dort ihre Stellungen behalten hatten, gab es in der Region keine konkurrierende ­Miliz. Folglich übernahm der IS im Februar 2015 die Stadt nicht aufgrund seiner Kampfesstärke, sondern weil er auf keinen echten Widerstand traf. 

Ähnliches gilt für benachbarte Kleinstädte wie Harawa, das eine blutige Eroberung verhinderte, indem man ein Kapitulationsabkommen unterzeichnete. Die IS-Verbündeten waren daher in der Lage, mehrere Orte am Golf von Sirte mit nur wenigen 100 Kämpfern einzunehmen. Erst später wuchs die Gruppe auch zahlenmäßig, als erfahrene Kämpfer und Anführer aus Syrien hinzustießen. Diese brachten die Schreckensherrschaft mit sich, für die der IS gefürchtet ist und der er mit öffentlichen Enthauptungen Nachdruck verleiht.

Bislang hat sich niemand aufgemacht, diese Orte zurückzuerobern. Das könnte sich nun ändern, da der IS immer aggressiver gegenüber seinen direkten Nachbarn auftritt und zugleich die libysche Ölindustrie bedroht. Im Januar 2016 rückten die Terroristen nach Westen vor, in Richtung des Ölverladehafens Sidra und der Raffinerie von Ras Lanuf. Zudem näherten sie sich den Produktionsstätten in der südlichen Wüste, wo sie die für den Schutz des als „Öl-Halbmond“ bekannten Gebiets zuständigen Milizen angriffen. Damit bedroht der IS die militärischen Hauptgegner sowie die wirtschaftliche Lebensader Libyens. Allerdings trägt dieses Vorgehen auch dazu bei, frühere Rivalen wieder zusammenzubringen.

Ein gemeinsamer Kampf libyscher Kräfte gegen den IS, auf den der Westen hofft, ist aber nicht in Sicht. Das liegt unter anderem daran, dass die wichtigsten Milizenführer zwar große Reden schwingen, vor einer offenen Konfrontation aber zurückschrecken, vor allem dann, wenn die Gefahr einer Eskalation zwischen den Stämmen droht. Die Milizen sind hauptsächlich daran interessiert, ihre eigenen Hoheitsgebiete zu sichern, in anderen Landesteilen agieren sie nur zögerlich.

Mangelhafter Friedensplan

Als der Friedensplan unterzeichnet wurde, hoffte die internationale Gemeinschaft auf eine Einheitsregierung, die den Kampf gegen den IS (und gegen die Menschenhändler) führen würde. Doch die Implementierung des Abkommens zieht sich hin, genau wie sich die Verhandlungen hingezogen hatten, bis westliche und regionale Mächte sie den vielen aufmüpfigen Beteiligten aufzwangen. Diese Situation war jedoch vorhersehbar, solange die diplomatischen Bemühungen jene Milizenführer nicht einbeziehen, die vor Ort das Sagen haben. Die aktuellen Bemühungen um eine Einheitsregierung werden kaum erfolgreich sein, wenn Fortschritte in der umstrittensten Frage ausbleiben: Wie werden sich die rivalisierenden, nicht radikalen bewaffneten Gruppen unter einer Einheitsregierung verhalten?

Um eine Antwort auf diese Frage zu bekommen, sollten Milizenführer, Militärkommandeure und lokale Machthaber selbst einen Dialog über ihre politischen Interessen beginnen; Politiker können das nicht für sie tun. Gespräche über Fragen der Sicherheit könnten den politischen Prozess sinnvoll ergänzen und unter anderem thematisieren, welche Rolle umstrittene Personen wie General Khalifa Haftar spielen sollen oder wie Sicherheitsvereinbarungen für Tripolis aussehen sollen, ohne die die Einsetzung einer Einheitsregierung nicht möglich wäre. Außenstehende könnten den Verhandlungen Leitlinien und Struktur geben und für eine Annäherung an die Positionen Ägyptens, der Vereinigten Arabischen Emirate, des Sudan, Katars, der Türkei und anderer regionaler Akteure sorgen. Die Regionalmächte müssten allerdings dazu gebracht werden, ihre finanzielle und militärische Unterstützung für lokale Gruppierungen einzustellen und sich an das UN-Waffen­embargo für Libyen zu halten.

Darüber hinaus müssten Gespräche über die wirtschaftliche Lage, den alarmierenden Einbruch der Staatsfinanzen und die humanitäre Krise geführt werden. Kurzum: Libyen braucht Fortschritte in vielen Bereichen. Ein mehrschichtiger Friedensprozess muss auf der Erkenntnis basieren, dass eine schnelle Konfliktlösung in einem Land, in dem der Staat praktisch nicht mehr existiert, illusorisch ist.

Auf kurze Sicht wird es keine Regierung geben, die die Unterstützung der lokalen Gruppen hätte. Es könnte verlockend sein, dennoch eine Regierung anzuerkennen und diese zu drängen, um ausländische Hilfe nachzusuchen. Doch die Idee ist töricht: Diese Regierung wäre in den Augen vieler Libyer sofort diskreditiert, was vermutlich noch mehr Probleme verursachen würde. Eine militärische Intervention könnte vielleicht einzelne Erfolge gegen den IS bringen; aber zugleich würden sich der Terrorgruppe in dem dann noch chaotischeren Libyen neue Chancen eröffnen. Somit würden nur die Umstände wieder geschaffen, die den bisherigen Erfolg des Islamischen Staates in Libyen überhaupt erst ermöglicht haben.

Geheime Operationen

Welche Optionen bleiben also, um die weitere Ausbreitung des IS in Libyen zu verhindern? Da eine großangelegte Intervention schon immer eine Illusion war (welche westliche Regierung hätte den entsprechenden politischen Willen?), bleiben nur Geheimoperationen wie Ausbildung, Überwachung, die Einnahme wichtiger strategischer Ziele, Drohnenangriffe gegen Kämpfer und Waffenlager – wie sie bereits seit 2011 ohne die Einwilligung einer libyschen Regierung stattfinden – sowie die Koordinierung ­eines militärischen Angriffs lokaler Milizen auf die IS-Hochburg Sirte.

Es ist der vernünftigste Weg für den Westen, solche Pläne so diskret wie möglich zu verfolgen und gleichzeitig die diplomatischen Bemühungen auszuweiten. Nichts zu tun, ist weder moralisch, politisch noch strategisch empfehlenswert; das würde an unterlassene Hilfeleistung grenzen. Noch törichter wäre lediglich eine militärische Überreaktion, die einen umfassenden Friedensplan für Libyen dem globalen Kampf gegen den Islamischen Staat opfern würde. Im anschließenden Chaos würde der IS nur noch stärker werden.

This article first appeared in Internationale Politik.