Македонскиот пат кон одржливоста: Нов безбедносен приод за НАТО и за ЕУ
Македонскиот пат кон одржливоста: Нов безбедносен приод за НАТО и за ЕУ
Table of Contents
  1. Executive Summary
Внимавајте на македонската криза..може да прерасне во нова балканска трагедија
Внимавајте на македонската криза..може да прерасне во нова балканска трагедија
Report 135 / Europe & Central Asia

Македонскиот пат кон одржливоста: Нов безбедносен приод за НАТО и за ЕУ

Изборите во Македонија, што се одржаа на 15 септември 2002 година, сугерираат дека земјата можеби го помина аголот на патот кон стабилноста.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

ИЗВРШНО РЕЗИМЕ

Изборите во Македонија, што се одржаа на 15 септември 2002 година, сугерираат дека земјата можеби го помина аголот на патот кон стабилноста. Измамата и насилството што нашироко се очекуваа не се материјализираа. За разлика од изборите во соседно Косово, што се одржаа по неколку недели, овде излегоа да гласаат гласачите од сите етнички групи. Тие избраа влада која го прифаќа Рамковниот договор, склучен под покровителство на Европската унија (EU), САД и НАТО, во Охрид во август 2001 година, за да се стави крај на зачнатата граѓанска војна. Рамковниот договор предвидува решавање на меѓуетничките прашања по пат на консензус, а не едноставно со поделба на пленот, потоа преструктуирање на скандалозната безбедносна единица “Лавови“ и борба против масовната ендемска корупција.

Иако треба да бидеме претпазливи со еуфоријата по кампањата, сепак извесниот оптимизам се чини оправдан. Али Ахмети, поранешниот лидер на бунтовниците стана лидер на албанска партија и покажува подготвеност за соработка. Премиерот Црвенковски одамна ги прифати политичките ризици што произлегуваат од поддржувањето на контроверзниот пакет конценсии за Албанците во Рамковниот договор. Во изненадувачки непречени преговори, македонската коалција на чело со социјалдемократите склучи аранжман за поделба на власта со припадниците на албанската партија, кои порано беа етикетирани како терористи, а контактот со кои нив беше забранет.

Сепак, се уште има причини за загриженост. Големи делови од територијата каде што е доминантно албанското население се уште се надвор од контролата на спроведувањето на законот. Населението, воопшто, е ранливо, а полицијата се плаши за сопствената безбедност. Организираниот криминал и купиштата оружје, особено во слабо контролираните гранични области, доведоа до тоа значителен дел од земјата да биде под ризик. Недовербата меѓу етничките заедници останува реална. Убиствата во Тетово што се случија во октомври, ја драматизираа надвиснатата опасност од спиралното етничко насилство.

Македонските внатрешни безбедносни институции – Полицијата и Армијата – се слаби, во основа нереформирани и се потпираат врз застарени тактики што поттикнуваат недоверба и ја ослабнуваат ефективноста. Меѓународните организации веројатно ќе имаат широка соработка со новата Влада, но за многу од безбедносните програми што ги имаат воведено ќе бидат потребни месеци (во некои случаи и години) за да се заокружат. Во меѓувреме, демнее опасноста од дестабилизација на Македонија, особено од организираниот криминал, од албанските екстремисти базирани во Косово или од оние кои ги изгубија изборите.

Вистинскиот напредок кон политичката стабилност и внатрешната безбедност главно се должеше на исклучителната соработка остварена меѓу НАТО, САД и ЕУ, уште од првите денови на кризата во 2001 година. Таа соработка останува да биде суштинска за транзициониот период во којшто влезе Македонија. Конкретно, военото присуство на Лисиците на НАТО е се уште неопходно. Лисиците, водени и составени од војници од Европа, сочинуваат помалку од една триесетина од големината на НАТО силите во Косово. Тие имаат значаен придонес кон воспоставувањето “безбедна атмосфера”, благодарение на која 90 проценти од внатрешно раселените лица можеа да се вратат дома, и за зголемувањето на ефективноста на меѓународните актери во Македонија, вклучувајќи ја и самата ЕУ со својата мониторинг мисија (ЕУММ), САД и Организацијата за безбедност и соработка на Европа (ОБСЕ). Лисиците интервенираа најмалку трипати во текот на изминатата година во критични ситуации, за да се спречи ескалацијата на меѓуетничките инциденти, за тие да не излезат надвор од контрола.

Лидерите на Македонија се свесни за придонесот на НАТО, но и за сопствените безбедносни ограничувања. Тие јасно кажуваат дека не сакаат ниту постојана зависност, ниту притаен протекторат, туку продолжена времена помош се до воспоставувањето целосна контрола и владеење на законот и редот низ целата земја. САД покажаа волја за продолжување на мисијата на НАТО, иако малкумина претставници од силите на САД се наоѓаат на теренот. Пообемен ангажман на САД би бил потребен само во најекстремен случај.

ЕУ сака да се задржи меѓународното безбедносно присуство и да ја преземе таа одговорност што е можно поскоро. Ова би било важно и би било повик за натамошен развој на Европската безбедносна и одбранбена политика (ЕБОП) – убедувачки показател дека Брисел е сериозен во намерата да одигра поголема безбедносна улога во врска со интегрирањето нa Македонија, но и на Западен Балкан, во европските институции. Одредена цел е 15 декември, кога истекува тековниот мандат на Лисиците. Сепак, иако е постигнато многу со надминувањето на пречките (главно спорот меѓу Грција и Турција, што резултираше со одложување на неопходниот договор за пристап на ЕУ кон средствата на НАТО), 15 декември е веројатно премногу кус рок.

Меѓународната заедница треба да продолжи да и помага на Македонија во периодот на транзиција, независно дали тоа ќе го стори преку НАТО или преку ЕУ. Оттука, НАТО треба да остане уште шест месеци или додека ЕУ не се подготви да ги преземе безбедносните функции. Ова би му дало на НАТО утврден датум за заминување и би овозможило услови за соодветно предавање на работите. Додека НАТО се повлекува, а ЕУ се подготвува за преземање, ЕУ треба - исто така - да се концентрира на комплементарните задачи, за да ја покаже својата зголемена заложба за Македонија. Особено сега, ЕУ и НАТО треба да дејствуваат во тандем за да ја пополнат празнината кај контролата на границите – веројатно највиталното безбедносно прашање – со тоа што ќе распоредат и ќе штитат поголем контингент на ЕУММ по должината на ранливите граници со Косово, Србија и со Албанија.

Скопје/Брисел, 15 ноември 2002 год.

Executive Summary

Macedonia’s 15 September 2002 election suggests the country may have turned a corner on the road to stability. Widely anticipated fraud and violence mostly did not materialise. Unlike in neighbouring Kosovo a few weeks later, a cross section of voters from all ethnicities streamed to the polls. They elected a government that has embraced the Framework Agreement brokered by the European Union (EU), the U.S. and NATO at Ohrid in August 2001 to end the incipient civil war and that has pledged to manage inter-ethnic issues through consensus, not simply division of spoils, to overhaul the scandal-plagued “Lions” security unit, and fight massive, endemic corruption.

While one should be wary of post-campaign euphoria, a certain optimism seems justified. Ali Ahmeti, the ex- rebel leader turned Albanian party leader, has shown cooperation. Prime Minister Crvenkovski has long accepted the political risks of backing the controversial package of concessions to Albanians in the Framework Agreement. In an astonishingly smooth negotiation, the Social Democrat-led Macedonian coalition concluded a power-sharing arrangement with an Albanian party previously labelled terrorists and with whom contact had been forbidden.

However, causes for serious concern remain. Large swathes of territory in ethnic Albanian dominated areas remain beyond the control of law enforcement. Not only are the population as a whole vulnerable, but police also fear for their own safety. Organised crime and a profusion of weapons, especially in weakly controlled border areas, have left significant parts of the country at risk. Mistrust between ethnic communities remains palpable. Killings in Tetovo in October dramatised the lingering danger of spiralling ethnic violence.

Macedonia’s indigenous security institutions – both police and army – are weak and largely unreformed, relying on outmoded tactics that reinforce mistrust while undercutting effectiveness. International organisations are likely to have broad cooperation from the new government but many of the security programs they have introduced will take months (in some cases years) to complete. Meanwhile, the threat lingers that Macedonia could be destabilised by organised crime, Kosovo-based Albanian extremists, or election losers.

The real progress toward political stability and internal security that has been made has largely been possible because of unprecedented cooperation between NATO, the U.S. and the EU from the early days of the crisis in 2001. That cooperation remains essential for the transition period that Macedonia has now entered. Specifically, a military presence such as NATO’s Task Force Fox currently provides is still indispensable. Largely manned and led by Europeans, Fox is less than one-thirtieth the size of the NATO force in Kosovo. It has contributed mightily toward establishing a “secure atmosphere” that has seen more than 90 per cent of those displaced by the conflict return home while enhancing the effectiveness of other international actors in Macedonia, including the EU itself and its Monitoring Mission (EUMM), the U.S., and the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE). It intervened critically at least three times over the past year to prevent inter-ethnic incidents from escalating out of control.

Macedonia’s leaders have recognised both NATO’s contribution and their own security limitations. They say clearly that they seek neither permanent dependence nor creeping protectorate but rather continued interim assistance until full control and law and order can be established throughout the country. The U.S. has been cool to extending the NATO mission, though only a handful of U.S. forces are on the ground and heavy U.S. engagement would only be necessary in the most extreme case.

The EU wishes to maintain the international security presence and to assume that responsibility at the earliest possible time. This would represent important and welcome further development of the European Security and Defence Policy (ESDP) – a convincing demonstration that Brussels is serious about playing a larger security role while integrating not only Macedonia but also all the Western Balkans into European institutions. The target has been 15 December, when the present Fox mandate expires. However, while much progress has been made in overcoming the obstacles (mainly a Greece-Turkey dispute that has delayed necessary agreement on an EU force’s access to NATO assets), the 15 December deadline is probably too close.

Whether through NATO or the EU, the international community needs to continue to help Macedonia during the transition period. NATO should, therefore, remain for six months or until such time as the EU is ready to assume the security functions, whichever period is shorter. This would give NATO a set departure date while ensuring a proper hand-over. As NATO draws down and the EU prepares to take over, the latter should also focus on complementary tasks to demonstrate its increased commitment to Macedonia. In particular, the EU and NATO should act now in tandem to address the gap in border control – probably the most vital remaining security issue – by deploying and protecting a sizeable EUMM contingent along the vulnerable Kosovo, Serbia and Albania borders.

Skopje/Brussels, 15 November 2002

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.