Briefing / Asia 5 minutes

नेपालको लागछोड शान्ति प्रक्रिया

  • Share
  • बचत गर्नुहोस्
  • Print
  • Download PDF Full Report

सिंहावलोकन

नेपाल लागछोड शान्ति प्रक्रियाको एउटा यस्तो चरणमा प्रवेश गरिरहेको छ जसमा देशले कथित “तार्किक निष्कर्ष” फेला पार्ने छाँट देखा परेको छ। त्यो तार्किक निष्कर्ष भनेको माओवादी लडाकूहरूको पुन:स्थापना र समायोजन गर्नु तथा नयाँ संविधान तयार पार्नु हो। संसदमा सबभन्दा ठूलो पार्टी रहेको माओवादी पार्टी एमालेद्वारा नेतृत्व गरिएको गठबन्धनमा बस्न राजी भएर सरकारमा फेरि फर्केको छ। दोस्रो ठूलो पार्टी नेकालाई सरकारमा ल्याउने प्रयास निष्कर्षहीन भए पनि त्यो चलिरहेको छ। संवैधानिक विषयहरूमा सहमतिमा पुग्ने काम भइरहेको छ र समायोजनबारे छलफलहरू पनि भइरहेका छन्। कुनै पनि पार्टी गम्भीर मुठभेड गराउने पक्षमा छैनन् संविधानसभामा चलिरहेको संविधान लेखनको प्रक्रियालाई धराशायी पारेको दोष लिन कुनै पार्टी चाहँदैनन्। तर यस प्रक्रियाको सफलता संविधानसभा विघटन गर्ने धम्की दिइरहेका प्रतिपक्षी पार्टीहरूमा त्यत्तिकै भर पर्दछ जतिको सरकारले उनीहरूसित गर्ने व्यवहारमा र त्यसरी नै सरकारमा रहेका पार्टीहरूले आफ्नै घरझगडा कसरी मिलाउँछन् भन्नेमा पर्दछ। यसमा माओवादीहरूले पनि
आफ्ना सेनालाई भङ्ग गर्ने दिशामा पनि निकै ठूलो कदम उठाउनु त्यत्तिकै जरुरी छ।

हातहतियार र सेना सम्बन्धमा भएका सम्झौताहरू मूलत: राजनीतिक प्रकृतिका थिए भन्ने कुरा जनवरी २०११ मा नेपालस्थित संयुक्त राष्ट्रसङ्घीय मिसन (अनमिन) फर्केर गएकाले प्रस्ट भएको छ। त्यसैगरी शान्ति प्रक्रियाको लचकता र माओवादीहरूको तत्परता पनि यसबाट प्रस्टिएको छ। यस कुराका साथसाथै शान्ति प्रक्रियाले अहिले लिएको ताजा गति उत्साहप्रद छ। तर प्रमुख चुनौतीहरू यथावत् छन्। समायोजन वा सङ्घीयताबारे पार्टीहरू छिटै सहमतिमा आउन नसके २८ मे २०११ मा म्याद सकिन लागेको संविधानसभाको म्याद छोटो समयका लागि भए पनि थप्न आवश्यक हुनेछ। तर मधेसी पार्टीहरू र नेका तथा एमालेभित्रका केही वर्ग म्याद थप्न नहुने कुरा गर्दैछन्। यस तर्कका पछाडि राजनीतिक सौदाबाजी गर्ने र सहमतिमा विलम्ब गरेर संविधानसभा पङ्गु भएको दर्साउने मनसाय देखिन्छ। सरकारमा रहेका सबै पार्टीहरू गुटबन्दीको तानातानमा अल्झिएका छन्। उनीहरूको आन्तरिक कलह र पार्टी फुट्नसमेत सक्ने सम्भावनाले परिस्थितिलाई केही जटिल तुल्याएको छ। दौड पूरा गर्ने हतारोमा सबै पार्टीहरूले प्रक्रिया “सम्पन्न” गरेको विधि मात्रै पुर्‍याउने छाँट छ। सत्ताका लागि २१ महिना लामो लुछाचुँडी चल्यो। प्रधानमन्त्री चुन्नका लागि सोह्र-सोह्र पटकसम्म त निष्फल चुनाव भयो। त्यसभन्दा अघिल्लो वर्षमा पनि खासै केही प्रगति हुन सकेन, जसका कारण बृहत् शान्ति सम्झौता कागतको खोस्टा भएका छन्।

भूमिउपरको स्वामित्वको कस्तो अवस्था छ भन्नेबारे आजसम्म कुनै वस्तुनिष्ठ सर्वेक्षण भएकै छैन र भूमि सुधारसम्बन्धी कुनै पनि नीतिहरू पूर्णत: लागू गरिएका छैनन्। बेपत्ता भएकाबारे सत्य निरूपण तथा मेलमिलाप आयोग अझै गठन गरिएका छैनन्। बृहत् शान्ति सम्झौतामा उल्लेखित नेपाली सेनाको “प्रजातान्त्रिकरण” अहिलेसम्म तजबिजको विषय बनेको छ र सेनालाई घेरेर बसेका कर्मचारीतन्त्रलाई चिरिच्याट्ट पारेर राख्ने काममा मात्र सीमित रहेको छ, सैन्य सङ्गठनलाई जवाफदेही र सानो आकारको बनाउने कुरामा ध्यानै दिइएको छैन। यस्ता दीर्घकालीन आयोजनाहरूलाई थाँती राक्नु सजिलो छ। तर त्यसो गर्नाले नयाँ बन्ने संविधानको कार्यान्वयन तथा बृहत् शान्ति सम्झौतामा परिकल्पना गरिएका गम्भीर राजनीतिक सुधारका विषय ओझेलमा पर्न जानेछन् र शान्तिलाई टिकाउ बनाइराख्ने कुरामा पनि त्यसको छाया पर्नेछ। राज्य पुनर्संरचना आवश्यक र टार्न नसकिने विषय भएकोमा मोटामोटी रूपमा सहमति भइसकेको भए तापनि सार्वजनिक तवरमा यो माओवादीहरूले अघि सारेका सङ्घीयताको विवादास्पद परिभाषाउपर वादविवाद गर्ने विषय बन्न पुगेको छ, नेपालीहरू यसबाट कस्तो खालको परिवर्तन चाहन्छन् र कसरी त्यसलाई प्राप्त गर्न सकिन्छ भन्ने होइन।

समायोजन र नयाँ संविधान जस्ता तत्कालै गरिहाल्नुपर्ने कार्यहरूको प्रभाव उपर्युक्त विषयहरूको दीर्घकालीन समाधानमा पर्न जानेछ। अहिले सरकारसित दुईतिहाइ बहुमत छ जसका आधारमा नयाँ संविधान पारित गर्न सकिन्छ वा संविधानसभाको म्याद थप्न सकिन्छ। तर भारतको धापमा नेकाभित्रका एउटा पक्षको र मधेसी पार्टीहरूको प्रतिरोधका कारण अन्तिम क्षणमा हतपतको निर्णय हुन सक्नेछ जसले गर्दा सत्ता साझेदारीलाई टिकाउन मूलभूत विषयहरू सम्झौतामा टुङ्गिन सक्नेछन्। त्यसबाहेक कुनै पनि ठूला पार्टीले सही नगरेको संविधान आएमा वा संविधान ल्याउने कामलाई पर सार्ने योजना आएमा त्यसको विरोध सुरुबाटै हुन थाल्नेछ। राज्यको रूपान्तरण गर्ने जिम्मेवारीलाई तिलाञ्जलि दिइएको छैन भनेर जनता र खण्डित राजनीतिक व्यवस्थालाई आश्वस्त पार्नका लागि र २८ मेको तिथि नजिकिंदै जाँदा स्थानीय तवरमा उठ्न सक्ने हिंसाको प्रतिकार गर्नाका लागि केही काम गरेरै देखाउनुपर्ने हुन्छ। त्यसका लागि सङ्घीयताको विषयलाई किनारा लगाउन फेरि म्याद थप्न नसकिने गरी संविधानसभाको म्याद छोटो अवधिका लागि बढाउन सकिन्छ र आंशिक भए पनि संविधानको मस्यौदालाई सार्वजनिक गरिनुपर्छ।

यस विषयमा लिइने निर्णयहरूलाई यथार्थमा सहमतिपूर्ण बनाउन र त्यसको सफलताको राजनीतिक लाभ समान रूपमा प्राप्त गर्नाका लागि नेका र मधेसी पार्टीहरू सरकारमा जानुपर्छ। त्यसो नहुँदासम्म एमाले-माओवादी गठबन्धनले ती पार्टीहरूसित समय खेर नफाली छलफल गरिरहनुपर्छ। माओवादीहरूले अरूलाई विश्वास दिलाउन जनमुक्ति सेनाको विघटन गर्नेतर्फ पत्यारिलो कदम चाल्नुपर्छ। नेकाले पनि माओवादीले राज्य कब्जा गर्छन् र प्रजातन्त्रको रक्षा गर्नुपर्छ भन्ने एकोहोरो रटानभन्दा पर्तिर गएर मिलनबिन्दु फेला पार्न सकारात्मक योगदान गर्न सक्नुपर्छ।

माओवादीहरू रूपान्तरणको दौरबाट गुज्रिरहेछन्। उनीहरूका नेताहरूबीच सार्वजनिक रूपमा चलिरहेको विभाजनकारी दोहोरीबाट पनि यो कुरा प्रस्ट हुन्छ। एकातिर उनीहरूले प्रजातान्त्रिक अभ्यासको सीमालाई हदैसम्म बढाएर लैजाने क्रान्तिकारी पार्टीका रूपमा आफूलाई प्रस्तुत गर्नुपरेको छ भने अर्कातिर फैलिँदै गएको वित्तीय स्वार्थ र संरक्षणवादको कारोबार पनि चलाइरहनु परेको छ। सरकारमा रहँदारहँदै “स्वयंसेवी”हरूको नौलो दस्ता गठन गर्नु, पार्टीका विभिन्न सङ्गठनहरूले जबर्जस्ती चन्दा असुल्ने काम जारी राख्नु, केही जिल्लाहरूमा अरूलाई पेलेर एकलौटी निर्णय लिने र थर्काउने काम गर्नु अनि बारम्बार “विद्रोह” गर्ने चेतावनी दिइरहनु, यी यस्ता कार्य हुन् जसका कारण माओवादीलाई साझेदारका रूपमा विश्वास गर्न गाह्रो हुन्छ। हतियारको बलमा राज्य शक्ति कब्जा गर्ने नीति आफूले छाडिसकेको स्वीकार गर्ने र आफ्नो नेतृत्वभित्रको बेमेललाई सुल्झाउने बेला माओवादीहरूका लागि अहिले नै हो।

नेका र एमालेले सन् २००८ को संविधानसभा निर्वाचनपछि आफ्ना सङ्गठनको पुनर्निर्माण र गुमेको राजनीतिक साखलाई पुन: प्राप्त गर्न खासै प्रयास गरेका छैनन्। ती दुवै पार्टीले शान्ति प्रक्रियाका तात्कालिक र मध्यवर्ती लक्ष्यहरू पाउन सकारात्मक योगदान गर्न सकेमा उनीहरूकै राजनीतिक आधार बलिया हुनेछन्। नत्र कमजोर साङ्गठनिक अवस्था, आन्तरिक कलह, शान्ति प्रक्रियाले ल्याउने सुधारबारेको धुकचुक र आफ्ना पार्टीका नीतिहरूलाई प्रस्टतासाथ राख्न नसकेका कारणबाट उनीहरू अझ पर्तिर घचेटिँदै जानेछन्।

विगत दुई वर्षमा धेरैजसो मधेसी पार्टीहरूले राष्ट्रिय राजनीतिमा देखाएका सहभागिता भनेको मूलत: भिन्न-भिन्न गठबन्धनमा सङ्ख्या पुर्‍याउनु रहेको छ र उनीहरू अझै सहयोगका लागि दिल्लीको मुख ताक्ने गर्छन्। राजनीतिक गठबन्धन निम्ति उनीहरूद्वारा प्रदर्शित अवसरवादी व्यवहारले गर्दा उनीहरूका राजनीतिक एजेन्डाको अवमूल्यन हुन पुगेको छ। तर उनीहरूले केही बल पाउने हो भने सरकारलाई आछ्यु आछ्यु पार्न सक्ने क्षमता उनीहरूमा अझै बाँकी छ र आफूले खोजेका कुरा पूरा गराउन सक्ने निर्णयकारी भूमिका खेल्न सक्छन् ।

अनमिनको बहिर्गमनपछि नेपालसितको अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्धको हकमा नयाँ दिल्लीले नेतृत्वकारी भूमिका लिन पुगेको छ। नयाँ बनेको गठबन्धनले माओवादीहरूलाई अलग्याउने नीति नलिने प्रस्ट पारिसकेकोले अब भारतले त्यही नीति कायम राख्ने कि नराख्ने सोच्नुपर्ने भएको छ। साथै संविधानसभा विघटन गर्ने उसको जुन प्राथमिक चाहना हो त्यसलाई पूरा गर्दा उत्पन्न हुन सक्ने परिणामहरूलाई झेल्न सकिने नसकिने पनि उसले विचार गर्नुपर्छ। माओवादीहरूसित फेरि व्यवहार चलाउन अहिलेसम्म माओवादीका सम्बन्धमा भारतीय संस्थापनाका विभिन्न निकायहरूले कस्दै आएका मोर्चाबाट आफूलाई निकाल्नुपर्छ। यसो गर्दा उनीहरूले आफ्नो बाटो फेर्नुपर्ने हुन्छ। नेपाली राजनीतिका खेलाडीहरूलाई माओवादी विरोधी चरम नीति अँगाल्न उक्स्याएर अब बाटो फेर्दा त्यसको राजनीतिक मूल्य काठमाडौंका उसका सहयोगीहरूले चुकाउनुपर्ने हुन्छ। बाँकी अन्तर्राष्ट्रिय समुदायले भने शान्ति प्रक्रियाका दीर्घकालीन प्रतिबद्धताहरूलाई पूरा गराउन परामर्शका साथै निरन्तर र पारदर्शी सहयोग दिन सक्छन्।

काठमाडौं/ब्रसेल्स, 7 अप्रिल 2011

I. Overview

Nepal is entering a new phase in its fitful peace process, in which its so-called “logical conclusion” is in sight: the integration and rehabilitation of Maoist combatants and the introduction of a new constitution. The Maoists, the largest party, are back in government in a coalition led by the Communist Party of Nepal (United Marxist-Leninist), UML party. Negotiations, although fraught, are on with the second-largest party, the Nepali Congress (NC), to join. Agreement is being reached on constitutional issues and discussions continue on integration. None of the actors are ramping up for serious confrontation and few want to be seen as responsible for the collapse of the constitution-writing process underway in the Constituent Assembly (CA). But success depends on parties in opposition keeping tactical threats to dissolve the CA to a minimum, the government keeping them engaged, and the parties in government stabilising their own precariously divided houses. It will also require the Maoists to take major steps to dismantle their army.

The fundamentally political nature of the transitional arms and armies arrangements became clear when the United Nations Mission in Nepal (UNMIN) departed in January 2011, as did the resilience of the peace process and the Maoists’ continued buy-in. That is encouraging, as is the fresh momentum. But major challenges remain. The CA may need a short extension when its term expires on 28 May 2011 if the parties cannot quickly agree on integration or federalism. But the Madhesi parties and sections of the NC and UML are willing to argue against extension, largely as a bargaining posture, and to slow down negotiations to suggest that the CA is ineffective. All parties in government are in the throes of factional struggles; internal disagreements and threatened splits complicate the outlook. In their rush to get to the finish line, all parties risk doing the bare minimum to “complete” the process. After 21 months of fighting over access to power, including sixteen unsuccessful votes to select a prime minister, and limited progress in the year before that, the Comprehensive Peace Agreement (CPA) has become a ragged document.

There has been no empirical survey on the state of landholdings and no land reform measures implemented yet. The Disappearance and Truth and Reconciliation Commissions have not yet been formed. Plans for what the CPA calls the “democratisation” of the Nepal Army are so far largely self-directed and more concerned with beautifying the bureaucracy surrounding the army, rather than making the institution more accountable and smaller. These long-term projects would be easy to push on to the back burner. But to do so would undermine implementation of the new constitution and the deep political reform envisaged in the CPA, and consolidation of lasting peace. State restructuring, though broadly agreed to be essential or unavoidable, plays out in public as a binary debate on the Maoists’ contested definition of federalism, rather than on what it is Nepalis want out of this change and how best to deliver that.

The immediate tasks, integration and getting the new constitution right, are critical to addressing these issues in the long term. This government has close to the two-thirds majority needed to pass the constitution or extend the CA. But the resistance of some in the NC and the Madhesi parties, encouraged by India, could make for another messy, last-minute action, in which substantive issues are compromised to defend power-sharing arrangements. Further, a constitution, or a plan for its deferral, that any of the larger parties does not sign off on would be contested from the start. Visible progress is needed to reassure the fractured polity and public that the task of transforming the state has not been abandoned and to counter the threat of localised violence in the lead up to the 28 May deadline. Ideally, extension of the CA would be short and accompanied by a non-negotiable timeline for resolution of the federalism question, and public disclosure of even a partial draft.

The NC and Madhesi parties from the country’s southern Tarai region should join the government to make decisions truly consensual and share the political gains of success. Until then, the ruling UML-Maoist coalition needs urgently to engage with these parties. The Maoists must finally make a good faith gesture on dismantling its People’s Liberation Army (PLA). The NC must go beyond its rhetorical dichotomy of democracy versus Maoist state capture and contribute constructively to negotiations.

The Maoists are undergoing a transformation, dramatically visible in divisive public spats between the leaders, as the party simultaneously acts as a revolutionary movement, a political party aggressively pushing the limits of democratic practice, and an expanding enterprise of financial interests and patronage. With the Maoists announcing, while in government, the creation of a new “volunteer” outfit, continuing extortion by the party’s various wings, monopoly over decision-making and intimidation in some districts, and ideological reiteration of “revolt”, they are a difficult partner to trust. This is their moment to acknowledge that capturing state power through armed force is no longer on their agenda, and to address the deep discontent within the leadership.

For the NC and UML, which have done little to rebuild their political organisations and regain political space after the 2008 CA elections, contributing positively to immediate and medium-term peace process goals could revitalise their bases. Their greatest challenges come from divisions within, rigidity towards the new political order, and the social changes at the grassroots. Their weak organisations and internal disputes, reservations about the extent of reform proposed by the peace process and poorly articulated party policies may further marginalise them.

Most Madhesi parties, whose participation in national politics in the last two years has been largely limited to making up the numbers for a variety of alliances, still look to New Delhi for assistance. Their political agenda is devalued by their opportunistic political alliances, but they retain the ability, with some assistance, to mobilise in order to give the government a hard time and push for a role in decision-making so their concerns are addressed.

With the departure of UNMIN, New Delhi again finds itself in a leadership role in international engagement with Nepal. The new coalition demonstrates the limits of its policy of isolating the Maoists and India must now re-assess whether it can continue to hold this position and whether dissolution of the CA, its preferred option, will have controllable consequences. Re-engagement with the Maoists will require the various sections of the Indian establishment to manoeuvre themselves out of the corner they have painted themselves into; having supported and encouraged Nepali actors in taking extreme anti-Maoist stances, they will have to backtrack, potentially leaving allies in Kathmandu to pay the political price. The rest of the international community needs to offer consultative, unstinting and transparent support to implementing long-term peace process commitments.

Kathmandu/Brussels, 7 April 2011

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.