नेपालको भविष्य कसको हातमा?
नेपालको भविष्य कसको हातमा?
Table of Contents
  1. Executive Summary
Nepal Conflict Alert
Nepal Conflict Alert
Report 173 / Asia

नेपालको भविष्य कसको हातमा?

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

सारसङ्क्षेप र

नेपालको शान्ति प्रक्रिया धरापमा छ। माओवादीले नेतृत्व गरेको सरकारको पतन मूलतः उसको आफ्नै कारणले भएको थियो तर त्यसले राजनीतिक समस्या समाधानको बाटामा रहेको गहिरो सङ्कटलाई इङ्गित गरेको छ। सहमतिको राजनीतिले क्रमशः धुव्रीकरणको बाटो समाउँदै गएको छ जसले गर्दा दुवै पक्षका अति सैन्यवादी तत्त्वहरूले ठाउँ पाउँदै गएका छन्। मध्यमार्गी राजनीतिज्ञहरूले शान्ति प्रक्रियालाई पछ्याउनुबाहेक अर्को विकल्प नरहेको कुरा सार्वजनिक रूपमा जोड दिँदै आएका छन्, तर अर्कातिर मुलुक युद्धतिर फर्कन सक्छ भन्ने कोठेगफ चर्कोसित सुनिन थालेको छ। त्यस्ता गफचाहिँ नेपाली सेनाका जर्नेलहरूले हाँकिरहेछन् जसले शान्ति प्रक्रियालाई कहिल्यै आत्मसात् गरेनन्। तुरुन्तै मुठभेड सुरु हुने सम्भावना कम छ तर कम्तीमा पनि सहमतिमा काम गर्ने वातावरण निर्माण गर्दै माओवादीहरूसहितको राष्ट्रिय एकताको सरकार बनाउने सङ्गठित प्रयत्नले मात्र आपसी विश्वासलाई अझ भत्किनबाट रोक्न सकिनेछ। यसका लागि बलियो अन्तर्राष्ट्रिय सहयोग आवश्यक छ, खासगरी भारतले अल्पकालीन हस्तक्षेप गर्नुको सट्टा शान्ति प्रक्रियालाई दीर्घकालीन संरक्षकत्व प्रदान गर्नुपर्छ, जुन प्रक्रियाको सुरुआत उसकै अगुवाइमा भएको थियो।

४ मे २००९ मा सरकारबाट माओवादीहरू बाहिरिने तात्कालिक कारण सेनाप्रमुखलाई पदबाट बर्खास्त गर्न उनीहरूबाट गरिएको असफल प्रयास थियो। सरकारमा संलग्न साझेदारहरूबाट उनीहरूले पहिले प्राप्त गरेको सहमति बाह्य दबाबका कारण टुटेपछि माओवादीहरूले सेनाप्रमुखलाई हटाउने निर्णय एकलौटी रूपमा गरे। सेनाप्रमुखलाई हटाउने कानुनतः संदिग्ध उनीहरूको निर्णयले आलङ्कारिक राष्ट्रपतिलाई झनै विवादास्पद हस्तक्षेप गर्न उक्सायो र उनले त्यो निर्णय खारेज गरे। माओवादी नेता प्रचण्डले नैतिकताका आधारमा प्रधानमन्त्री पदबाट राजीनामा दिए, तर प्रधानमन्त्री र राष्ट्रपतिबीचको शक्तिसन्तुलनसम्बन्धी विषय भने अझै विवादित छ।

माओवादीहरूको राजीनामाका कारण नयाँ सरकारको निर्माण अनिवार्य बन्न पुग्यो र नेपालको अवस्था हेरी त्यो सङ्क्रमणतुलनात्मक हिसाबले छिटो र सहज देखियो। तैपनि मध्यमार्गी नेकपा (एमाले) ले नेतृत्व गरेको नयाँ सरकार स्वभावैले अस्थिर छ र यो सरकार चर्का चुनौतीहरू सामना गर्न अक्षम छ। २२ दलहरूको समर्थन मिलेको भनिए पनि यस सरकारले पूर्णता प्राप्त गर्न सकेको छैन र त्यसभित्रका प्रमुख दलहरूमा पूर्ण मतैक्य पनि छैन। धेरै एमाले नेताहरू नयाँ सरकारलाई खुलेरै अविश्वासको दृष्टिले हेर्छन् र मधेसी जनअधिकार फोरम (फोरम) औपचारिक रूपले फुटेको छ। यी दुई पार्टीहरूको तुलनामा गैरमाओवादी पार्टीहरूमध्ये नेपाली काङ्ग्रेस (नेका) बरु एक ढिको र आन्तरिक प्रजातन्त्र भएको पार्टी देखिन आएको छ।

सत्तामा छँदा माओवादीहरूले धेरैले अपेक्षा गरे मुताबिक प्रभावकारी ढङ्गले काम गर्न सकेनन्। त्यसमाथि उनीहरूले अत्यधिक महत्त्वका दुई पक्षलाई चिढाउने काम गरे – भारतलाई (चीनप्रति नजिक भएको आभास दिएर तथा आज्ञाकारी र नरम शक्ति बन्न इन्कार गरेर) र काठमाडौंका उच्च मध्यमवर्गलाई (उनीहरूलाई कर तिर्न बाध्य पारेर तथा आधारभूत सुविधाहरू विशेषतः बिजुलीको आपूर्ति गर्न नसकेर)। तथापि उनीहरूको मुख्य समस्या भनेको राजनीतिक बहुलवाद र अहिंसाप्रति उनीहरूले प्रस्ट र चित्तबुझ्दो प्रतिबद्धता देखाउन नसक्नु हो। माओवादी पार्टीभित्रका प्रमुख विचारकहरूले राज्यसत्ता कब्जा गर्ने रणनीतिक लक्ष्य र सर्वसत्तावादी शासनको सिद्धान्तलाई उनीहरूले कहिल्यै छाड्दैनन् भन्ने तर्कलाई बल पुर्‍याउने काम नै गरे। त्यसले गर्दा पार्टीले बहुदलीय प्रजातन्त्र अँगालिसकेको छ भन्ने उनीहरूको नेतृत्वको आग्रह पूर्णतः विश्वासिलो देखिएन।

अर्कातिर, सेनाले झन्झन् बलमिचाइ र राजनीतिक व्यवहार देखाउन थालेको छ। माओवादीलाई ठेगान लाउन सक्ने एकमात्र तोडका रूपमा सेनालाई हेर्नेहरूले सेनालाई प्रोत्साहन र समर्थन दिँदै आएका छन्। गणतन्त्रतर्फको सङ्क्रमणमा सेनाको रौँ पनि हल्लिएन बरु यस अवधिमा सेना झनै फस्टाएको छ। पार्टीहरू काँतर भइदिनाले आफ्नो बजेटमा भारी वृद्धि गर्न सेना सफलभएको छ, आफूले उपभोग गर्दै आएको स्वायत्तता उसले जोगाउन सकेको छ, आफ्नो सैन्यशक्ति यथावत् राखेको छ र युद्धविरामको बर्खिलाफ नयाँ घातक हतियारहरूको आयात गर्न दबाब दिइरहेको छ।

अहिले उत्पन्न अस्थिरताको कारण मूलतः भारतको परिवर्तित नीति हो। नयाँ दिल्ली आफैले शान्ति सम्झौता तयार पारेको हो तथा त्यसको जमानीका रूपमा काम गरेको हो र त्यसबमोजिम चल्न सबै पार्टीहरूलाई दबाब दिएको हो। माओवादीको विजयलाई कहिल्यै पचाउन नसकेको र परिवर्तनका लोकप्रिय मागहरूलाई सहज रूपमा लिन नसकेकाले भारतले नेपाली राजनैतिक पार्टीहरूमार्फत हस्तक्षेपकारी काम गर्दै आएको छ र माओवादीद्वारा सत्ता कब्जा भएको वा अराजकता उत्पन्न भएको अवस्थामा त्यससित जुध्न सक्ने सबभन्दा विश्वासिलो पात्रका रूपमा नेपाली सेनालाई स्याहार्ने काम गरिरहेको छ। जनमुक्ति सेनालाई साङ्केतिक रूपमा भए पनि समायोजन गर्ने सवालमा भारतले कुनै विकल्प नदिई कडा विरोध गर्नाले शान्ति समीकरण असन्तुलित हुन गएको छ।

जुन पृष्ठभूमिमा काठमाडौंमा गुजुल्टिएको षडयन्त्रको मञ्चन हुने गर्छ त्यो स्थिर छैन र अपरिवर्तनीय पनि छैन। सार्वजनिक सुरक्षा कमजोर छ र अन्य धेरै क्षेत्रहरूमा यस्तै अवस्था छ। स्थानीय प्रशासन नाम मात्रको छ भने कतिपय ठाउँमा त्यो शून्य बराबर छ। पार्टी र नागरिक समाजका प्रतिनिधिहरूलाई एक ठाउँमा ल्याउने शान्ति समितिहरू केही जिल्लाहरूमा काम गर्दैछन् तर उनीहरूको काममा कुनै सङ्गति मिलेको पाइन्न। पहिचानको राजनीति तथा अरू नयाँ खाले राजनीतिक आन्दोलनहरूले संवैधानिक प्रक्रियाप्रति अधीरता देखाइरहेका छन् जसले गर्दा प्रक्रिया नरोकिए पनि तोकिएको समयमा सर्वस्वीकार्य नयाँ संविधान बन्ने सम्भावना क्षीण हुँदै गएको छ। शान्ति प्रक्रियाका सुरुका चरणहरूमा महत्त्वपूर्ण शक्तिका रूपमा रहेको नागरिक समाज अहिले विभाजित र नूर गिरेको अवस्थामा छ।

एकपक्षीय देखिएको भारतको दृष्टिकोणले गर्दा अन्तर्राष्ट्रिय सङ्गति आउन सकेको छैन। अन्तर्राष्ट्रिय समूहको अगुवाका रूपमा आफ्नो रणनीतिप्रति अन्तर्राष्ट्रिय खेलाडीहरूको समर्थन लिन सफल रहेको भारत अहिले एक्ले-वीर बन्न पुगेको छ। भारतले संयुक्त राष्ट्रको नेपाल नियोगको कुरा काट्ने काम गरिरहेकै छ। माओवादी नेता प्रचण्डले जनमुक्ति सेनाको सङ्ख्या कीर्ते ढङ्गले बढाएर नियोगलाई झुक्याएको भनी बोलेको कुराको भिडियो टेप बाहिर आएपछि त्यस नियोगको विश्वसनीयतामा आँच पुगेको थियो। संयुक्त राष्ट्र सफलताको जस लिएर यहाँबाट उम्कन चाहन्छ, तर पनि परिस्थितिमा सुधार नहुन्जेलसम्म हातहतियारहरूको अनुगमनका लागि गरिएको अनुरोधलाई उसले अस्वीकार गर्न सक्दैन र परिस्थितिमा सुधार ल्याउनमा उसको प्रत्यक्ष हात पनि छैन। त्यसका साथै नाजुक शान्तिको संरक्षण गर्ने र भारतको पूर्णप्रभुत्वबाट नेपाललाई जोगाउन उसले खेलेको भूमिकाको श्रेय उसले पाउन सकेको छैन।

दाताहरू विकासका गतिविधिहरूलाई सुचारु राख्न इच्छुक छन् र शान्ति प्रक्रियालाई पनि सहयोग गर्न चाहन्छन्। तर उनीहरूको धैर्यको बाँध फुट्दैछ, विकास निर्माणका लागि वातावरण बन्न सकेको छैन र अन्तर्राष्ट्रिय आर्थिक सहयोगको रकम धान्न नसकिने गरी फुलेको सुरक्षा क्षेत्रमा खर्च भइरहेको छ। सेनाको सङ्ख्या निजामती कर्मचारीको कुल सङ्ख्याभन्दा निकै ठूलो छ। नेपाली सेना, क्यान्टोमेन्टमा रहेका जनमुक्ति सेनाका लडाकूहरू र सशस्त्र प्रहरीहरू भएर पनि शान्ति सुरक्षाको आधारभूत आवश्यकता पूरा हुन सकेको छैन।

यो कुरा साँचो हो सबै पार्टीहरू अझै पनि गफगाफमै मग्न छन् र सङ्कट टार्नेलाई अन्तिम समयसम्म पर्खन परम्परा रहिआएको छ। त्यो कहानी फेरि दोहोरिन सक्छ। तर त्यसो भन्दैमा के कुरा बिर्सन हुँदैन भने ठूला खेलाडीहरूबीचको मतभेद फराकिलो हुँदै गएको छ र सल्लाह-सहमतिको आधारचाहिँ साँघुरिदै गएको छ। द्वन्द्वलाई फेरि फर्कन नदिनाका लागि खतरालाई प्रस्टसित बुझ्न जरुरी छ र त्यसको समाधानका लागि नेपालका राजनीतिक पार्टीहरूबीच असल सम्बन्धको खाँचो छ साथै प्रक्रियाका लागि ठोस अन्तर्राष्ट्रिय सहयोग आवश्यक छ, जसमा भारतको निर्णायक नेतृत्व हुनु जरुरी छ।

काठमाडौँ/ब्रसेल्स १३ अगस्ट २००९

Executive Summary

Nepal’s peace process is in danger of collapse. The fall of the Maoist-led government, a mess largely of the Maoists’ own making, was a symptom of the deeper malaise underlying the political settlement. Consensus has steadily given way to a polarisation which has fed the more militaristic elements on both sides. While all moderate politicians still publicly insist that there is no alternative to pursuing the process, private talk of a return to war – led by generals of the Nepalese Army who have never reconciled themselves to peace – has grown louder. Outright resumption of hostilities remains unlikely in the short term but only concerted efforts to re-establish a minimal working consensus and a national unity government including the Maoists can avert the likelihood of a more dangerous erosion of trust. Strong international backing, with India eschewing short-term interference in favour of longer-term guardianship of the process it itself initiated, will be essential.

The immediate cause of the Maoists’ departure from government on 4 May 2009 was their bungled attempt to dismiss the army chief. As the consent for action that they had secured from coalition partners unravelled under external pressure, they pushed ahead unilaterally. Their legally dubious sacking order prompted an even more contentious intervention by the ceremonial president to countermand it. Maoist leader Prachanda quit on grounds of principle; the question of the balance of power between prime minister and president remains in dispute.

The Maoist resignation made the formation of a new administration an urgent necessity and, by Nepal’s standards, the transition was relatively prompt and smooth. However, the new government, led by the centrist Communist Party of Nepal (Unified Marxist-Leninist), UML, is inherently unstable and incapable of addressing the most pressing challenges. Backed by 22 parties, it is yet to take full form and its major constituents are internally riven. Many UML leaders are openly sceptical of the new government, while the Madhesi Jana­dhi­kar Forum (MJF) is now formally split. Between them, they have achieved the unlikely feat of making the Nepali Congress (NC) look the most cohesive and internally democratic of the non-Maoist parties.

The Maoists had not proved as effective in power as many had hoped. Moreover, they alienated two important constituencies: India (both by appearing to make overtures towards China and by refusing to become a pliant, moderate force) and the Kathmandu upper middle classes (by making them pay taxes and failing to deliver basic services, in particular electricity). Yet their main problem is their own refusal to give clear and credible assurances on their commitment to political pluralism and non-violence. Prominent ideologues within the party have given added credence to the argument that they will never alter their strategic goal of state capture and de facto totalitarian rule. In response, the leadership’s insistence that the party has embraced multiparty democracy has been less than fully convincing.

On the other side, the army has adopted a more overt, assertive political role. It is encouraged and supported by many who see it as the only credible opposition to the Maoists. It not only survived the republican transition but has thrived. Helped by timorous parties, it has successfully pushed for a substantial budgetary increase, protected its de facto autonomy, retained its full strength and pressed for new lethal arms imports – in breach of the ceasefire.

Behind much of the recent instability lies an Indian change of course. New Delhi framed the peace deal and acted as its de facto guarantor, pressing all parties to comply with its terms. Never able to digest the Maoist victory and uncomfortable with popular demands for change, it has pursued increasingly interventionist tactics through proxies in Nepali political parties while continuing its policy of ring-fencing the army as the most reliable bastion against Maoist takeover or anarchy. Its resolute opposition to all but token People’s Liberation Army (PLA) integration has unbalanced the peace equation without offering any alternative.

The background against which Kathmandu’s incestuous intrigues are played out is neither stable nor unchanging. Public security remains weak, alarmingly so in several areas. Local governance remains patchy at best and non-existent in places. Peace committees bringing together parties and civil society representatives are functional in some districts but lack a coherent agenda. Identity-based and other newer political movements are impatient with a constitutional process that, while not stalled, looks less and less likely to deliver a broadly acceptable new constitution on schedule. Civil society, a crucial force in the early stages of the peace process, is divided and demoralised.

India’s perceived partisanship has not helped international cohesion. From being the leader of the pack, successfully lining up other international players behind its strategy, it has become something of a lone wolf. It continues to criticise the UN mission, whose credibility was dented by a videotape showing Maoist leader Prachanda boasting that he had duped them into accepting vastly inflated PLA numbers. The UN would like to claim success and get out but cannot refuse requests to monitor arms as long as the situation – over which it has no direct influence – remains unresolved. In the meantime its role in preserving a fragile peace and affording Nepal some shelter from total Indian domination is under-appreciated.

Donors are keen to return to normal development activities and have been willing to fund the peace process. But their patience is wearing thin, conditions for business as usual are yet to materialise and international funding is subsidising a bloated and unaffordable security sector. The army alone far outnumbers the national civil service; it, cantoned PLA combatants and the paramilitary armed police are of no use in addressing the basic need for law and order.

It is true that all parties are still talking and there is a tradition of last-minute deals to stave off disaster. The same could happen again. But that should not obscure the fact that the rifts between the major players have grown wider and the grounds for compromise narrower. Averting a slide back to conflict will require a clear-sighted recognition of the dangers, genuine cooperation between Nepal’s parties to address them and much more solid international backing for the process, starting with a decisive lead from India.

Kathmandu/Brussels, 13 August 2009

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.