नेपालको राजनीतिक संस्कार
नेपालको राजनीतिक संस्कार
Table of Contents
  1. Executive Summary
Nepal Conflict Alert
Nepal Conflict Alert
Report 194 / Asia

नेपालको राजनीतिक संस्कार

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

सारसङ्क्षेप

युद्धबाट शान्तितर्फको नेपालको सङ्क्रमण बडो गन्जागोले देखिन्छ। धेरै टिप्पणीकारहरूले अराजकता आउन सक्छ भनेर चेतावनी दिएका छन्, उता संस्थापनालाई चाहिँ सामाजिक संरचना भताभुङ्ग होला र राष्ट्र टुक्रिएला भन्ने डर छ। तर यस्तो डर भ्रमपूर्ण छ। नेपाल त्यत्ति खराब अवस्थामा पुगेको छैन। नेपालको सङ्क्रमण काल भद्रगोल र अन्योलपूर्ण अवश्य छ, अराजकतापूर्ण भने छैन। बाहिरियाहरूलाई यो अवस्था  रहस्यपूर्ण र वाक्कलाग्दो लागे पनि नेपालको राजनीतिक परिवर्तनले सुर बिराएको छैन। नेपालको राजनीतिक प्रक्रियामा दबाब खप्न सक्ने क्षमता अन्तरनिहित छ जसले आमूल रूपान्तरणलाई थेग्न सक्छ। 

यस प्रतिवेदनमा नेपालको राजनीतिक प्रक्रिया र संस्कृतिलाई बुझ्ने प्रयास गरिएको छ। यसका साथै तीन मुख्य प्रश्नहरूलाई पर्घेल्दै शान्ति प्रक्रियाको पुनर्विश्लेषण गर्ने प्रयत्न पनि यसमा गरिएको छ।

के नेपालले माओवादीसितको गृहयुद्धलाई पछाडि छाडिसक्यो? युद्धबाट शान्तितर्फको पाइला एकदमै द्रुत भए पनि यो अझै कतै पुग्न सकेको छैन। तर पनि शान्ति प्रक्रिया देखिएभन्दा निकै दह्रो छ। सन् २००६ को युद्धविरामपछि माओवादी आन्दोलनमा निकै महत्त्वपूर्ण संरचनागत परिवर्तनहरू भएका छन्। उदाहरणार्थ, निर्वाचनको प्रयोजनका लागि माओवादीहरूले लिएका “गुणको सट्टा परिमाण” को नीतिलाई लिन सकिन्छ। यसले माओवादी आन्दोलनलाई फराकिलो त बनायो, तर उसको क्रान्तिकारी चुरोलाई पनि बिटुल्यायो। तथापि, माओवादीहरू अझै पनि अत्यन्त सङ्गठित एवं अनुशासित रहेका छन् र नेपालको सबैभन्दा प्रभावशाली राजनीतिक शक्तिका रूपमा छन्। 

राजनीतिक वातावरण पहिलेभन्दा बढी ध्रुवीकृत भएको छ। ठूला पार्टीभित्रका गुटहरू र साना पार्टीहरू शान्ति प्रक्रियामा संशोधन गरिनुपर्छ भनेर खुला रूपमा कराउन थालेका छन्। दुवै पक्ष सजिलैसित फेरि युद्धमा लाग्ने छैनन् तर उनीहरूलाई ठेलेर पुर्‍याउने ठाउँको पनि सीमा छ। अहिलेको अवस्थामा माओवादीहरू युद्धका लागि भन्दा खुला राजनीति गर्नका लागि बढी तत्पर छन्। त्यसो हुँदाहुँदै पनि अनिश्चित कालसम्म उनीहरूलाई पन्छाइ राख्नु उनीहरूका लागि स्वीकार्य हुने छैन। युद्ध पुन: सुरु गराउन सेनालाई उच्च वर्गले उचालिरहेको छ। तर दिल्लीको सहमतिबिना सेनाले त्यसो गर्न सक्ने छैन र माओवादीहरूले अनपेक्षित रूपमा राज्यमाथि कब्जा नगरेसम्म दिल्लीले त्यसो गर्न सहमति दिने सम्भावना पनि छैन।  

के अहिले देखा परेका अनेक प्रकारका जटिल र नौला राजनीतिक हिंसा तथा प्रतिस्पर्धाले नयाँ द्वन्द्व जन्माउने खतरा छ? जातीय तथा क्षेत्रीय मागहरू बोकेर अनेकौँ पार्टी र समूहहरू उम्रिएका छन्। सङ्गठित अपराध र राजनीतिक हिंसाका घटनाहरूमा वृद्धि भएको छ। धेरैको दृष्टिमा यो माओवादी विद्रोहको प्रत्यक्ष परिणाम हो र उनीहरू अराजकता आउला कि वा देशै टुक्रिएला कि भनेर डराएका छन्।

तर यथार्थ त्यति सरल छैन। अहिलेका कुनै पनि सशस्त्र समूहहरूले राज्यका सामु चुनौती खडा गरेका छैनन् जसरी माओवादीहरूले गरेका थिए। तिनीहरू राजनीतिक व्यवस्थाको अस्तित्व उपर खतराका रूपमा देखिएका छैनन्, अपितु यही व्यवस्थाभित्र क्रियाशील रहने खालका छन्। तिनका कार्यकर्ताहरू कम जोखिम देखेर तत्काल फाइदाका लागि ती समूहमा लागेका छन् र माओवादीमा झैँ कट्टर समर्पण भावको उनीहरूमा अभाव छ।

जुन तरिकाले हिंसाको उपयोग भइरहेको छ त्यसलाई राजनीतिक तथा आर्थिक संरचनाले नै निर्देशित र निर्धारित गरिरहेको छ। मूल धारका पार्टीहरू, प्रहरी तथा प्रशासन सबै हिंसामा लागेर त्यसबाट फाइदा लिइरहेछन् र हिंसालाई प्रश्रय दिने यस्तो कार्यले संस्थागत रूप धारण गर्दैछ। पूरै राजनीतिक संस्कार बदलिहालेको त छैन, तर हिंसाको खुला उपयोगप्रति सहिष्णु भने बन्दै गएको छ। त्यसबाट जुन प्रतिमान बलियो हुँदै गएको छ त्यसलाई पछि उखेल्न गाह्रो हुनेछ।   

अशान्ति पैदा हुने एउटै कारण सङ्घीयता र कोटा तथा आरक्षण जस्ता राजनीतिक समावेशीकरणका विषय उपर बढ्दै गरेको असन्तुष्टि हुन सक्छ। शक्तिशाली उच्च वर्ग एकात्मक राज्य प्रणालीलाई भत्काउने पक्षमा छैनन् र रोजगारी, पैसा तथा राजनीतिक शक्तिमा भएको आफ्नो पहुँचलाई घटाउने कुरा त उनीहरू सोच्न पनि सक्तैनन्। निकट भविष्यमा यदि कुनै चुनौती आउँछ भने त्यो सङ्घीयतातर्फको सङ्क्रमणबाट आउनेछ र द्वन्द्व बल्झिने खतरा पनि त्यसैबाट उत्पन्न हुनेछ। 

सुरक्षा बल, राजनीतिक संस्थाहरू तथा निजामती सेवाका रूपमा मूर्त देखिएको राज्यको नयाँ भूमिका र प्रकृति कस्तो प्रकारको हुनेछ त? राज्यको व्यवहार कस्तो हुनेछ त्यसैमा द्वन्द्व पुनरावृत्तिको सम्भावना घटने वा नघट्ने कुरा भर पर्छ। तत्कालका लागि राज्यले प्रहरी परिचालन र सार्वजनिक सुरक्षामा जोड दिएर अस्थिर परिस्थितिसित मुकाबिला गर्न खोजेको देखिन्छ। तर यी प्रयासहरू रणनीतिक स्पष्टताको अभाव, प्रहरी परिचालनको राजनीतिकरण र सुरक्षा बलबीचको हानथापका कारण कमजोर बनेका छन्। जे भए पनि, सुरक्षाप्रतिको चुनौतीलाई केवल सुरक्षा क्षेत्रले सह्माल्न सक्तैन। अस्थिरताको मूल जरो राजनीतिक संस्कारमा गाडिएको छ जसलाई राम्रो प्रहरी परिचालन गरेर मात्रै हल्लाउन सकिँदैन। विशेषत: सेनासित यसबारे केही गर्न सक्ने क्षमता नै छैन। द्वन्द्व दोहोरिने खतरालाई दीर्घकालीन रूपमा निमिट्यान्न पार्ने एक मात्र उपाय रचनात्मक सुधार गर्नु नै हो।

विकासविद्हरूको के मान्यता छ भने राज्यको काम सेवा उपलब्ध गराउनु हो र त्यसो गर्न नसकेमा राज्यले वैधानिकताको सङ्कट बेहोर्नुपर्छ। कमजोर तथा असफल हुँदै गएका राष्ट्रहरूको सूचीमा नेपालको स्थान निकै माथि छ। तर राज्य कमजोरभन्दा पनि लचिलो छ। यो टिकिरहन सक्छ। नभन्दै, द्वन्द्वका कारण राज्य सुध्रिएन बरु त्यसबाट अचम्मलाग्दो गरी जोगियो। यसो हुनाको कारण राज्यले नागरिकहरूलाई सेवा दिने आफ्नो कर्तव्य पूरा गरेकाले नभई संरक्षणमुखी प्रथालाई प्रश्रय दिइएकाले र राज्यको ढुकुटी खुला राखेर भ्रष्टाचारलाई हुर्कन दिइएकाले हो। असलमा राज्यलाई जानाजान कूँजो बनाइँदैछ। राज्यले आफूलाई सुधार गर्नेतर्फ जाँगर देखाएको छैन। किनभने यथास्थिति कायम राखिराख्नमै उच्च वर्गको स्वार्थ निहित छ र राज्यलाई सुधार गर्नाका लागि जनदबाब पनि सितिमिति पर्दैन।  

नेपालको क्रान्ति परम्परादेखि चल्दै आएको राजनीतिक कर्मकाण्डबमोजिम नै अघि बढिरहेको छ। पार्टीहरूको व्यवहार मात्र होइन क्रान्तिकारीहरूको व्यवहारसमेत अलिखित र काइते नियमहरूबाट पूरै जकडिएको छ। माओवादीहरू बेलाबखत अरू हेरी बाहिरियाझैँ देखिए पनि उनीहरूका राजनीतिक मूल्य प्रणालीसमेत अचम्मैसित अन्य पार्टीहरूसित मिल्दाजुल्दा छन्। तर राजनीतिक संसारमा पुन: प्रवेश पाउने उनीहरूको प्रयास उनीहरूको क्रान्ति जत्तिकै अधुरो रहेको छ।

काठमाडौँ/ब्रसेल्स, 29 सेप्टेम्बर २०10

Executive Summary

Nepal’s transition from war to peace appears chaotic. Many commentators warn of coming anarchy; the establishment fears a collapse of the social order and the fragmentation of the nation. But such fears are misguided. Nepal is not in chaos; its transitions may be messy and confusing but they are not anarchic. There is an order within the political change, albeit one that can be mysterious and unappealing to outsiders; the resilience of Nepal’s political processes acts against fundamental transformations.

This report attempts to understand the country’s political processes and cultures and reassess the state of the peace process by examining three major questions.

Has Nepal put its civil war with the Maoists behind it? The shift from war to peace was rapid and remains incomplete. But the peace process is much stronger than it often seems. There have been significant structural transformations of the Maoist movement since the 2006 ceasefire. For example, the shift to “quantity rather than quality” for electoral politics broadened the movement but diluted its revolutionary core. Still, the Maoists remain highly organised and disciplined – and the most effective political force in Nepal.

The political atmosphere is more polarised than ever. Factions within the major parties as well as fringe groups openly call for a revision of the peace process. Neither side is likely to go back to war easily but there are also limits to how hard they can be pushed. The Maoists are by now better prepared for open politics than for war. But they will not accept sidelining indefinitely. The army has some elite support for renewed conflict. But it is unlikely to act without Delhi’s nod, which is itself improbable unless there is unexpected Maoist domination of the state.

Do the multiple, complex new forms of political violence and contestation add up to serious new conflict risks? There has been a mushrooming of political parties and groups pressing ethnic and regional agendas. There has also been a perceived increase in organised crime and political violence. Many see this as a direct consequence of the Maoist insurgency and fear the prospect of anarchy or national disintegration.

The picture, however, is not so simple. None of the new groups challenges the state in the way the Maoists did. They offer no existential threat to the political system but largely work within it; their cadres have often joined under low risk conditions for immediate benefits and lack the dedication of hard-core Maoists. Opportunism is the name of the game, and groups are making the most of the weak law and order situation during the transition.

The ways violence is used are ordered and bounded by political and economic structures. The involvement of mainstream parties, police and administration officials in profiting from violence and offering protection is becoming institutionalised. Political culture as a whole has not been transformed but has become more tolerant of overt use of force; the patterns that are being consolidated will be hard to uproot.

The only real risk of serious unrest stems from the gathering backlash against federalism and programs for political inclusion, such as quotas and reservations. Powerful elites are not keen on dismantling the unitary state and are even less happy to relinquish their privileged access to jobs, money and political power. The transition to federalism will present the most serious challenge, and conflict risk, of the near future.

What is the new role and nature of the state, as embodied by the security forces, political institutions and the civil service? How the state behaves is of critical importance in reducing conflict risks. In the most immediate terms, the state’s response to instability can be seen in policing and public security efforts. These have been undermined by a lack of strategic clarity, the politicisation of policing and internal rivalries within the security sector. In any case, security challenges cannot be dealt with solely by this sector. The roots of instability lie in entrenched political cultures that good policing alone cannot address – and that the army is particularly incapable of tackling. Defusing conflict risks in the long term will require constructive reform.

Development experts assume that the state is there to provide services and that if it fails to do so it will face a crisis of legitimacy. Nepal features high on the lists of fragile or failing states. But the state is more flexible than fragile. It endures – and has survived the conflict surprisingly unscathed, and unreformed. This is partly because its own raison d’être is not serving citizens so much as servicing the needs of patronage networks and keeping budgets flowing and corruption going. The state is dysfunctional by demand. It is slow to reform because elite incentives are invested in the status quo and public pressure is rarely acute.

Nepal’s revolution is proceeding in accordance with longstanding political rites. Party behaviour – even revolutionary behaviour – is highly constrained by a set of sophisticated unwritten rules. The Maoists are not the outsiders they sometimes appear: they share a surprising amount of political values with the other parties. But their reincorporation into the political world is still incomplete, as is their revolution.

Kathmandu/Brussels, 29 September 2010

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.