Report / Asia 3 minutes

नेपालको नयाँ राजनीतिक परिदृश्य

सारसङ्क्षेप

भूमिगत विद्रोहबाट खुला राजनीतिमा आएका माओवादीले १० अप्रिल २००८ मा सम्पन्न संविधानसभाको निर्वाचनमा प्राप्त गरेको उल्लेखनीय जीतसँगै आफ्नो रूपान्तरणलाई प्रतिष्ठापित गरे। उनीहरूको आश्चर्यजनक विजयले अरू पार्टीलाई अलमलमा पारेको छ। मूलधारका ठूला पार्टीहरू आफ्नो पराजयलाई स्वीकार गरी माओवादीले नेतृत्व गर्ने सरकारमा सामेल हुन आनाकानी गरिरहेका छन्, यद्यपि उनीहरूले निर्वाचनअगाडि संवैधानिक रूपमै अन्तरदलीय एकता कायम गर्ने वचनबद्धता प्रकट गरेका थिए। संविधानसभाको पहिलो बैठकले लगभग सर्वसम्मतिले राजतन्त्रको अन्त्य गरी सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपाललाई जन्म दियो। सरकार निर्माणका सम्बन्धमा भएको लामो र अशोभनीय खिँचातानीले के देखाउँछ भने सहमतिमा आधारित संविधान निर्माण प्रक्रिया लागू गर्न धेरै कठिन हुनेछ। स्थायी शान्तिको निर्माण र जनताले चाहेअनुसारको परिवर्तन ल्याउन सबै पार्टीहरूले नयाँ परिस्थितिलाई आत्मसात् गरी माओवादीको नेतृत्वमा बन्ने सरकारअन्तर्गत रहेर सहयोग गर्नुपर्छ। अहिलेसम्म पटक्कै ध्यान नगएको सुरक्षा क्षेत्र जस्ता विषयलाई हेर्न र केही जिल्लामा खस्किएको शान्ति सुव्यवस्था बहाल गर्न, भूमि तथा स्थानीय सरकार सम्बन्धमा ठोस कदम चाल्न पनि त्यसो गर्नुपर्छ।

जे भए पनि यसपटक नेपाली राजनीतिक परिदृश्य नउल्टिने गरी बदलिएको छ। नेपालले शान्तिपूर्ण रूपमा गणतन्त्रात्मक स्वरूप लियो। नेकपा (माओवादी) तथा अन्य क्षेत्रीय पार्टीहरू अब वास्तविकता बने। पुरानो तरिकाको राजनीतिक खेल त चलिरहला, तर राजनीतिको स्वरूप एकदमै फेरिएको छ। नयाँ संविधानसभा अहिलेसम्मका निर्वाचित संसदहरूमा सबभन्दा बढी समावेशी छ। त्यसमा जात, जाति, क्षेत्रीय समुदायहरूको प्रतिनिधित्व पहिले-पहिलेको संसदमा भन्दा धेरै छ। संविधानसभाको एकतिहाइ भाग महिलाले ओगटेको छ, जसले गर्दा यस मामिलामा यस क्षेत्रका देशहरूमा नेपाल सबभन्दा अगाडि भएको छ। तथापि यस निर्वाचनले परिवर्तनको जनादेश मात्र दिएको छैन, चिर्न गाह्रो पर्ने जटिलता पनि उब्जाएको छ।

पुराना पार्टीहरूले नयाँ वास्तविकतालाई हेर्ने प्रयास गरेका छैनन्। जनादेश एउटा पार्टीको अल्पमतको शासनका लागि नभई शान्तितथा परिवर्तनको बाटोमा आपसी सहयोगका लागि प्राप्त भएको छ। नेपाली काङ्ग्रेस तथा नेकपा (एमाले) परिणाम जस्तोसुकै आए पनि सहमति तथा सहयोगका आधारमा अगाडि बढ्ने वचनबद्धताका साथ निर्वाचनमा गएका थिए। अगाडिको त्यस वचनबद्धतालाई पूरा गर्न उनीहरूले देखाएका अनिच्छा मोलमोलाईको निम्ति उनीहरूको दाउ हुन सक्छ। तर यसबाट शान्ति प्रक्रियालाई नोक्सानी पुग्ने र जनतामा उनीहरूको छवि झनै बिग्रने खतरा छ। जनताका नजरमा संविधान निर्माण प्रक्रियामा विभिन्न नीतिहरूमा स्वस्थ बहस चलाएर भरपर्दा तथा सिर्जनशील सहभागीका रूपमा नभई हठी विनाशकका रूपमा देखिने खतरा उनीहरू मोलिरहेका छन्। आफैँलाई बढी प्रतिनिधित्वपूर्ण बनाउनका लागि उनीहरू आन्तरिक सुधारमा जति ढिलाइ गर्छन् त्यति नै बढी आफूबाट टाढिएका समर्थकहरूसँग जोडिन उनीहरूलाई गाह्रो पर्नेछ।

माओवादी नेतृत्वले पनि यस अवसरलाई आन्तरिक रूपमा आफ्नो शक्ति परिचालित गरी निर्णायक ढङ्गले हिंसा र बल प्रयोगको राजनीति त्याग्न उपयोग गर्न सकेको छैन। आन्दोलनभित्र विवादास्पद “शान्तिपूर्ण क्रान्ति” को रणनीतिले त्यस नीतिका प्रणेताहरूले सोचेभन्दा बढी सफलता प्राप्त गरेको छ। अझै पनि उनीहरूले आन्तरिक विवाद र बाह्य दबाबको सामना गर्नुपरिरहेको छ। उनीहरू अरूसित मिलेर काम गर्न सिपालु छन्। आन्तरिक विवादलाई सहमतिपूर्वक व्यवस्थित गर्नमा माओवादी नेता प्रचण्ड, २६ जूनमा प्रधानमन्त्रीको पदबाट राजीनामाको घोषणा गर्ने नेकाका नेता गिरिजाप्रसाद कोइरालाभन्दा कुशल छन्। तर विश्वास जित्नका लागि कुराका साथै काम पनि चाहिन्छ। त्यसका लागि उनीहरूले विधिको शासनमा आफ्नो दृढ प्रतिबद्धताको प्रदर्शनका साथै योङ कम्युनिस्ट लिगलाई समानान्तर प्रहरीको कार्य गर्नबाट रोक्नुपर्दछ।

सुरक्षा क्षेत्रको प्रश्न निकै महत्त्वपूर्ण छ। दुईथरी सेनाको उपस्थिति यसै पनि अस्थिरताको परिचायक हो। माओवादी सरकारको अधीनमा नेपाली सेना तथा आफ्नै पार्टीको सेना कसरी रहन सक्छ त्यो व्यापक चासोको विषय बनेको छ। तर यो परिस्थिति ल्याउनमा नेपाली सेना र मूलधारका दलहरू नैजिम्मेवार छन्। किनभने उनीहरूले सुरक्षा क्षेत्रको भविष्यका बारेमा छलफल नगरी दुई वर्षको समय यसै खेर फाले। राष्ट्रिय सेना सारतः लोकतान्त्रिक नियन्त्रणबाहिर छ। त्यसैले शक्तिको सहज हस्तान्तरणलाई सुरक्षित तुल्याउन जुन नियन्त्रण र सन्तुलन आवश्यक छ त्योभन्दा यो बाहिर रहेको छ। सेनालाई व्यक्तिगत राजनीतिक स्वार्थसिद्धि गर्ने साधनका रूपमा सेनाको उपयोग गर्न चाहने पूर्व प्रधानमन्त्री कोइराला र प्रधानसेनापति रुक्माङ्गद कटुवाल प्रवृत्तिको यो एउटा विरासत हो। सम्झौताका विकल्पहरूका बारेमा छलफल गर्ने माओवादी तत्परता अरण्यरोदन बनेको छ।

सुरक्षा क्षेत्रबाहेक अन्य टड्कारा चुनौतीहरूलाई पनि सम्बोधन गर्नु आवश्यक छ। खासगरी तराईका केही जिल्लामा शान्ति सुव्यवस्थाको स्थिति अत्यन्त नाजुक छ र दण्डहीनताको संस्कृति यथावत् छ। द्वन्द्वका समयमा कब्जा गरिएका जमिन फिर्ता गर्ने तथा भूमिसुधार गर्ने सम्बन्धमा केही प्रगति भएको छैन। शान्ति बहाल गर्नलाई जिल्ला तथा स्थानीय तहमा धेरै ध्यान दिनु आवश्यक छ, तर हालसम्म पनि स्थानीय निकाय गठन गर्नेबारे आधारभूत कुरामा समेत सहमति बन्न सकेको छैन।

पूर्वराजा ज्ञानेन्द्रको इज्जतपूर्ण बहिर्गमनले के देखाउँछ भने पुराना दलहरूले भन्दा बढी बरु उनले जनभावनालाई सुनेका र बुझेका रहेछन्। गणतन्त्रतर्फको सङ्क्रमणमा देखिएको यो ठूलो विडम्बना हो। घटनाक्रमले के सङ्केत गर्छ भने नेताहरूलाई संविधानसभाको सम्प्रभुताभन्दा केही व्यक्तिहरूका हातमा निर्णायक शक्ति सीमित राख्ने कुरामा बढी चासो छ। यो प्रवृत्ति संविधान लेखन प्रक्रियाको वैधानिकताका लागि घातक छ।

यस रिपोर्टसँगै प्रकाशित एउटा अर्को रिपोर्टमा संविधानसभा निर्वाचनको प्रचार अभियान तथा मतदानका बारेमा विस्तृत विवरण प्रस्तुत गर्दै निर्वाचनको विश्वसनीयताको मूल्याङ्कनका साथै निर्वाचन परिणामको विश्लेषण गरिएको छ।

काठमाडौँ/ब्रसेल्स, ३ जुलाई २००८

Executive Summary

Nepal’s Maoists crowned their transition from underground insurgency to open politics with a convincing victory in 10 April 2008 constituent assembly (CA) elections. Their surprise win has thrown other parties into confusion, with the major mainstream ones unwilling to recognise their defeat and participate in a Maoist-led government, despite clear pre-election and constitutional commitments to maintaining cross-party unity. The CA nearly unanimously ended the monarchy at its first sitting and gave birth to the Federal Democratic Republic of Nepal. However, extended, unedifying haggling over government-formation suggests the consensus-based approach to the constitutional process will be hard to implement. Building a lasting peace and delivering the change voters called for requires all parties to accept the new situation and cooperate under a Maoist-led government, in particular to deal with issues scarcely yet addressed including the security sector, reestablishment of law and order in some districts, land and local government.

For once, a rarity in Nepali politics, the political landscape has changed irrevocably. The country has managed a peaceful republican transition, and the Maoists – the Communist Party of Nepal (CPN(M)) – and regional parties are here to stay. While old-style politicking will continue, the shape of politics has been seriously revised. The new CA is the most inclusive body Nepal has ever elected, with much greater representation of the many castes, ethnic groups and regional communities than past parliaments. Women make up a third of the assembly, placing Nepal well ahead of other countries in the region. However, the elections produced not only a mandate for change but also a recipe for deadlock.

The old parties have not woken up to the new realities. The popular mandate was not for a one-party minority administration but for cooperation on a path for peace and change. The Nepali Congress (NC) and Communist Party of Nepal (Unified Marxist-Leninist, UML) went into the election with a clear commitment to working on the basis of consensus and cooperation after the polls, regardless of the outcome. Their reluctance to keep that promise may be partly a bargaining position but risks harming the process and further reducing their already low public esteem. They are in danger of being seen as sulking spoilers instead of constructive participants in a constitutional process that would benefit from healthy debate and different policy positions. The longer they delay internal reforms to make themselves more representative, the longer it will take to reconnect with disillusioned former supporters.

The Maoist leadership has also not made full use of the opportunity to lever its position of strength internally and decisively reject the politics of violence and coercion. The “peaceful revolution” strategy, much questioned within the movement, appears to have delivered a greater success than even its architects expected. Still, they face internal debates and external pressures. They are capable of working in coalition – indeed, Maoist leader Prachanda has a much better track record of managing his own party’s internal disputes through consensus than Girija Prasad Koirala of the NC, who announced on 26 June that he would resign as prime minister. But winning trust will require action as well as words, starting with a demonstrated commitment to the rule of law and an end to the parallel policing functions of the Young Communist League (YCL).

The security sector remains the critical problem. The continuing existence of two standing armies is inherently destabilising. There are widespread and sensible concerns over a Maoist government commanding both the Nepal Army (NA) and its own forces. But it is the NA and the mainstream parties who created this situation by spending two years determinedly resisting every overture to discuss the future of the security sector. The national army remains outside any meaningful democratic control – and hence without checks and balances to safeguard a smooth handover of power. This is a legacy of ex-Prime Minister Koirala and army chief Rookmangad Katwal’s preference to use the army as a tool for personal political interest. Maoist willingness to discuss compromise options has met with an unyielding brick wall.

Beyond the security sector, other pressing challenges need to be addressed. Law and order is in tatters, particularly in some Tarai districts, and the culture of impunity remains intact. There has been no progress on the twin questions of returning land seized during the conflict and establishing a committee to plan promised land reforms. Securing the peace will require serious attention to measures at the district and village level, but so far there has not even been consensus on reestablishing the rudiments of local government.

In a final irony of the republican transition, ex-King Gyanendra’s dignified exit suggested that he understood the popular mood better than the old parties. Every indication is that party leaders, however, have little respect for the supposed sovereignty of the CA and wish to keep all decision-making powers in a few hands. This bodes ill for the legitimacy of the constitution-writing process.

A companion report, published simultaneously, describes the CA campaign and vote, assesses the credibility of the election and analyses the results.

Kathmandu/Brussels, 3 July 2008

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.