Devolvendo a responsabilidade para a polícia do Timor-Leste
Devolvendo a responsabilidade para a polícia do Timor-Leste
Table of Contents
  1. Executive Summary
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Report 180 / Asia

Devolvendo a responsabilidade para a polícia do Timor-Leste

Sumário executivo

As Nações Unidas devem devolver o controle da polícia local ao Timor-Leste o mais rápido possível. Um demorado processo, iniciado em maio, adotou uma abordagem burocrática para determinar se a polícia local está pronta para assumir seu papel. No entanto, a realidade no terreno mostra que a força policial timorense há muito tem operado sob seu próprio controle. Sem um plano acordado para reformar a polícia do país desde a crise de 2006, a ONU e o governo formam um time fraco quando se trata de desenvolvimento institucional. Uma transmissão mais lenta de controle pode deteriorar ainda mais as relações entre a terceira maior força policial da ONU e o governo do Timor-Leste, que tem se recusado a agir como um verdadeiro parceiro na implementação de reformas. A ONU possui um papel permanente a desempenhar prestando auxílio a operações policiais. Para que isso funcione, o governo precisa unir-se à missão da ONU e chegar a um acordo sobre como delinear a parceria entre ambos. Para que qualquer novo mandato seja um sucesso, eles devem aproveitar os meses restantes da resolução em vigor, que expira em fevereiro de 2010, para elaborar um esboço detalhado da futura cooperação com a polícia já sob comando local.

O Timor-Leste ainda precisa da ONU e diminuir o nível de controle não é o mesmo que partir de forma prematura. Na esfera doméstica, há apoio político para a permanência de um reduzido contingente policial, pelo menos até as eleições nacionais planejadas para 2012. Uma força internacional de considerável tamanho não pode mais atuar sem um claro consenso acerca do que deve ser feito. Qualquer novo mandato deve ser limitado, específico e aprovado. A ONU pode contribuir com forças para garantir a segurança e dar suporte à polícia timorense em áreas técnicas como investigações, processos judiciais e treinamento. Tais necessidades seriam melhor identificadas através de uma revisão exaustiva e independente do desempenho da polícia, combinada a contribuições bilaterais chave, como as oferecidas pela Austrália e Portugal. Em contrapartida, os timorenses deveriam reconhecer a necessidade de aprimorar os mecanismos de fiscalização e prestação de contas. A ONU e suas agências devem continuar contribuindo para a criação dessas estruturas e, no interim, monitorar o respeito aos direitos humanos.

A ONU adotou uma abordagem tecnocrática com relação à reforma policial, tarefa extremamente política. Enviada ao Timor-Leste para restaurar a ordem depois de uma revolta em 2006, a polícia da ONU ajudou a manter a estabilidade no país, mas falhou ao tentar reformar o setor de segurança e aperfeiçoar os processos de supervisão. Essas forças não têm como objetivo promover tais mudanças de longo prazo e nunca receberam as ferramentas para isso. O alto comando da polícia timorense estava dividido e sob orientação equivocada; a ONU errou ao enfatizar o posicionamento de centenas de oficiais uniformizados em bases timorenses espalhadas pelo país A decisão negligenciou o papel exercido pela liderança civil durante a crise de 2006 e a necessidade de reestruturar o ministério encarregado de fiscalizar a polícia, parte de uma solução duradour. O desencontro entre pessoal e postos de trabalho, a baixa rotatividade, assim como a falta de familiaridade com as condições e idiomas locais, reduziram a capacidade da força da ONU de ensinar e orientar de forma eficiente. Sem o poder para dispensar ou disciplinar oficiais, a Missão não pode aprimorar os processos de fiscalização. O governo se recusou a aprovar leis que apoiassem o papel da ONU, enviando uma mensagem desafiadora de não-cooperação entre as forças policiais.

Na falta de uma estratégia comum, reformas estruturais têm sido limitadas. O governo nomeou um comandante de fora das fileiras policiais, compromentendo esforços para profissionalizar o setor. Além disso, optou pela adoção de um estilo paramilitar de policiamento, tornando nebulosas as as linhas que separam forças militares e policiais.. O foco equivocado em unidades especiais fortemente armadas não facilitará o acesso à justiça, e a consequente ambiguidade ameaça plantar as sementes de um futuro conflito com o exército. Os líderes timorenses estão mais atentos do que qualquer forasteiro quanto às consequências de uma falência institucional. Para evitar isso, o Primeiro-Ministro Xanana Gusmão, um herói da independência timorense, agora encabeça um ministério conjunto de defesa e segurança. Acertos políticos baseados em afinidades pessoais talvez possam manter a polícia e o exército separados por algum tempo, mas pouco contribuem para soluções mais duradouras que podem ser alcançadas por meio do Estado de Direito.

Para a comunidade internacional, essa luta pelo comando da polícia timorense entre a ONU e um de seus estados-membros contém várias lições. A lenta redução do contingente policial da ONU no Timor-Leste não é a melhor estratégia de saída que pode parecer. A Missão não tem sido nem um sucesso e nem um fracasso. Incapaz de construir um consenso acerca de uma estratégia de desenvolvimento do setor policial a longo prazo, a ONU deixa para trás uma instituição policial nacional fraca. O legado mais duradouro da Missão talvez esteja nas lições que pode ensinar ao Conselho de Segurança sobre como não super alongar seus mandatos. A ONU deveria avaliar com cuidado a disposição de intervir e controlar o setor policial de um país, como no caso de Timor-Leste, onde grande parte de suas estruturas continuam em funcionamento. Reformas complexas de instuições estatais não podem ser executadas sem o consentimento político daqueles diretamente envolvidos.

Dili/Bruxelas, 3 de Dezembro de 2009

Executive Summary

The United Nations should hand over formal control of the Timor-Leste police as soon as possible. A protracted process that began in May has taken a bureaucratic approach to assessing whether they are ready to take charge, but the reality on the ground is that the Timorese police have long operated under their own command. Without an agreed plan for reforming the country’s police after the 2006 crisis, the UN and the government have made a poor team for institutional development. A longer handover may further damage relations between the UN’s third-largest policing mission and the Timor-Leste government, which has refused to act as a full partner in implementing reforms. The UN has a continued role to play in providing an advisory presence in support of police operations. For this to work, the government must engage with the UN mission and agree upon the shape of this partnership. To make any new mandate a success, they need to use the remaining months before the current one expires in February 2010 to hammer out a detailed framework for future cooperation with the police under local command.

Timor-Leste still needs the UN and stepping back is not the same as leaving too early. There is domestic political support for a continuing albeit reduced police contingent, at least until the planned 2012 national elections. A sizeable international deployment can no longer be left to operate without a clear consensus on the task at hand. Any new mandate should be limited, specific and agreed. The UN can provide units to underwrite security and support the Timorese police in technical areas such as investigations, prosecutions and training. These would best be identified by a comprehensive independent review of police capacity, and matched with key bilateral contributions, including from Australia and Portugal. In return, the Timorese should acknowledge the need to improve oversight and accountability mechanisms. The UN and its agencies must continue to help build up these structures and in the interim monitor human rights.

The UN took a technocratic approach to the highly politicised task of police reform. Sent in to restore order after an uprising in 2006, the UN police helped shore up stability in the country but then fell short when they tried to reform the institution or improve oversight. They are not set up to foster such long-term change and were never given the tools to do so. The Timorese police were divided and mismanaged at the top; the UN misplaced its emphasis on providing hundreds of uniformed officers to local stations across the country. It neglected the role played by the civilian leadership in the 2006 crisis and the need to revamp the ministry overseeing the police as part of a lasting solution. The mismatching of people to jobs, short rotations as well as the lack of familiarity with local conditions and languages clipped the ability of international police to be good teachers and mentors. Without the power to dismiss or discipline officers, the mission could not improve accountability. The government declined to pass laws in support of the UN role, sending a defiant message of non-cooperation down through police ranks.

In the absence of a joint strategy, structural reform has been limited. The government appointed a commander from outside the police ranks, compromising efforts to professionalise the service. It has promoted a paramilitary style of policing, further blurring the lines between the military and police. The skewed attention to highly armed special units will not improve access to justice, and the ambiguity it creates risks planting the seeds of future conflict with the army. Timorese leaders are attuned more than any outsider to the deadly consequences of institutional failure. To avoid this, Prime Minister Xanana Gusmão, an independence hero, now heads a joint defence and security ministry. Political quick fixes based on personalities may keep the police and the army apart in the short term, but they add little to more lasting solutions that respect for rule of law might provide.

For the international community, this struggle over command of the police between the UN and one of its member states contains many lessons. The slow drawdown of UN police in Timor-Leste is not the prudent exit strategy it may appear. The mission has been neither a success nor failure. Unable to muster consensus on a long-term police development strategy, it leaves behind a weak national police institution. The mission’s most enduring legacy might be in the lessons it can teach the Security Council not to over-stretch its mandates. The UN should think carefully about stepping in and taking control of a local police service, particularly, as in the case of Timor-Leste, when large parts of it remain functioning. Complex reforms of state institutions cannot be done without the political consent of those directly involved.

Dili/Brussels, 3 December 2009

Commentary / Asia

Has Timor-Leste left behind its violent past?

Timor-Leste seems to have passed the test. With last Saturday’s parliamentary poll, it has now held three elections this year without significant violence. This will allow for the withdrawal of a UN peacekeeping mission whose 1,100-strong police component has long seemed out of synch with local realities. Its violent recent past may increasingly look like history, although the poor country that celebrated only the 10th anniversary of the restoration of its independence in May still faces numerous challenges.

Concerns that the formation of a new coalition government might give rise to violence, as occurred following the 2007 elections, now look misplaced as provisional results show only four parties due to take seats in parliament (official results are due next week). A look at the seat results shows that the CNRT (National Congress for Timorese Reconstruction) has increased its share from 18 to 30 seats, and looks likely to form another government with former coalition partner Partido Democrático (eight seats) and maybe Frenti-Mudança (two seats).This is good for stability in the short term, but it also carries risks. A stronger government composed of fewer parties may be able to pursue clearer legislative objectives, but it will put great pressure on FRETILIN as perhaps the only party in opposition. As a young country only ten years on from independence, Timor-Leste’s parliament continues to consider questions of fundamental importance to the country’s future on which there is much debate, such as how to spend the billions in its Petroleum Fund, or how to structure land administration. Chosen from party lists and not constituencies, giving them little incentive to engage with communities, Timor-Leste’s parliamentarians to date have struggled to provide either an effective check on the executive or a constructive partner by initiating their own legislation. CNRT’s dominance will mean less active scrutiny and will further erode its role as an instrument of accountability.

The elections were not violence-free. There were some minor incidents of stone throwing and a report of three houses being burnt in Viqueque district in the last few days. But even in this volatile part of Timor-Leste, it was much less than the hundreds burnt around the 2007 polls. When we visited the district in May and asked why, the answer from the police, local government, chefes de suco, and civil society workers alike was unanimous – the threats from heads of the police and army had worked. Their blunt warnings that troublemakers would be shot were backed up with high-profile joint patrols and those contemplating violence got the message. It was a victory for “conflict prevention” that raised new questions about how the country will be governed in the future.

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