Has Timor-Leste left behind its violent past?
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Briefing 110 / Asia

Gerir o Conflito de Terras em Timor-Leste

Resumo

Oito anos após a independência, Timor-Leste continua sem uma base legal para determinar a propriedade de terras. Na sua ausência, os desafios da aplicação dos direitos de propriedade tornaram-se mais complexos e aumentaram o potencial para conflito. A tarefa de contornos políticos de filtrar reivindicações sobrepostas herdadas das duas administrações coloniais foi complicada pela ocupação ilegal generalizada de propriedade após o deslocamento de mais de metade da população, que se seguiu ao referendo de 1999. As incertezas legais e sociais que isto criou ampliaram os efeitos da crise de 2006 no país, causando ainda mais deslocações na capital e além dela. A resolução destas incertezas através de novas leis, regulações e políticas é necessária para reduzir o conflito, diminuir o risco de mais instabilidade e fornecer uma forma clara de resolver disputas passadas e futuras.

As disputas de terra nasceram de um historial de deslocações causadas por realojamentos forçados, ocupação militar e mortíferas agitações internas. Ainda assim, apesar desta história conturbada, poucas disputas sobre a propriedade da terra levaram a violência. Muitas têm sido resolvidas, ou pelo menos geridas, através de mediação informal, um marco da força dos acordos consuetudinários de detenção de terras e das comunidades locais. Porém, alguns casos permanecem para além das capacidades dos chefes de aldeia, dos anciãos locais ou dos líderes religiosos. Outros estão “pendentes”, à espera de legislação há muito prometida para clarificar casos com raízes históricas complexas (e não documentadas). O risco é isto ter criado expectativas que a legislação sozinha será incapaz de preencher. Muitos destes assuntos são mais políticos do que técnicos e não serão resolvidos pela aplicação de leis de títulos de terra. Dadas as fraquezas do sistema legal timorense, o apoio à mediação existente necessitará de ser fortalecido a par de novas leis que forneçam uma opção realista para as partes dispostas a chegar a acordo fora de tribunal.

Uma proposta de lei sobre títulos de terras perante o parlamento será um primeiro passo importante no sentido de uma melhor gestão de disputas de terras e irá preparar o caminho para a aplicação de um novo Código Civil que governe todos os direitos de propriedade. Vai fornecer a primeira prova legal de propriedade e fornecer proteções num mercado de propriedade em expansão. Vai também aumentar a importância de tais disputas e, consequentemente, o risco de mais conflito. Apesar de uma recolha de reivindicações de terras, ainda a decorrer, em muitas das áreas urbanas do país mostrou que o nível de disputas de posse está abaixo dos dez por cento, também fez com que assuntos adormecidos viessem à superfície, tais como problemas com heranças intrafamiliares e tensões sobre terras entre comunidades.

O governo tem sido, até aqui, incapaz de fornecer alojamento alternativo aos desalojados ou aos despejados, um elemento essencial do direito constitucional à habitação. Na pior das hipóteses, um novo sistema de administração de terras legalizaria o desapossamento sem fornecer proteções básicas a quem vier a ser despejado devido a ocupação ilegal ou a expropriação governamental. Os terrenos em Díli e noutras zonas urbanas já são dispendiosos. As proteções na proposta de lei para terra sob propriedade consuetudinária – a maioria do território nacional – são muito fracas, especialmente face aos vastos poderes dados ao Estado. Em muitas comunidades, é pouco provável que os títulos individuais oferecidos pela nova legislação sejam adequados ou procurados. É prerrogativa do governo desenvolver o país, mas sem concordar com proteções claras e aplicáveis para aqueles que irão necessitar de realojamento arrisca-se, simplesmente, a gerar descontentamento e rejeição da autoridade estatal, enfraquecendo os direitos que procura reforçar. Os novos e ambiciosos planos do governo para o desenvolvimento até 2030 tornam a resolução de tais questões mais urgente.

Fortalecer os direitos de propriedade em Timor-Leste irá necessitar de mais do que uma lei. Precisa de mais consultas e acordos sobre como gerir as posses de terra comunitárias, particularmente à medida que o país procura encorajar mais investimento. Para abordar estas preocupações, um objetivo de médio-prazo deveria ser o desenvolvimento de uma política exaustiva de uso de terra que incorpore as prioridades comunitárias. Anteriores tentativas encabeçadas por doadores foram insuficientes. Será também necessário o envolvimento do governo a alto nível e uma mediação melhorada para resolver muitos dos desafios políticos que envolvem as disputas de terra mais intratáveis. Enquanto uma lei de titularidade continua a ser o primeiro passo, até à data a proposta é pouco compreendida.  Um debate mais abrangente, ancorado em informação pública generalizada sobre a lei e as suas implicações, deverá ser um pré-requisito para a sua aprovação. Isto precisa de ser equilibrado com o risco de criar ainda mais atrasos.

À medida que o governo planeia desenvolvimentos acelerados e identifica áreas para o apoio dos doadores, as suas prioridades devem incluir:

  • futuras consultas e explicações das implicações da lei de terras e legislação associada antes de passar pelo parlamento;
  • clarificação imediata de proteções básicas e de planos de realojamento para aqueles que vierem a ter de se mudar depois de serem classificados como ocupantes ilegais;
  • envolvimento com comunidades locais sobre como o governo pode proteger os direitos das comunidades e o acesso à terra sob detenção consuetudinária;
  • esforços para fortalecer o apoio a processos informais de mediação a par de titulação formal de terras; e
  • o começo de uma discussão sobre uma política exaustiva de terras e de habitação que incorpore as necessidades da comunidade e os objetivos do governo.

Díli/Bruxelas, 9 Setembro 2010

Overview

Eight years after independence, Timor-Leste is still without a legal basis for determining ownership of land. In its absence, the challenges of enforcing property rights have grown more complex and increased the potential for conflict. The politically charged task of sifting through overlapping claims inherited from the country’s two colonial administrations has been complicated by widespread illegal occupation of property after the displacement of over half the population that followed the 1999 referendum. The legal and social uncertainties this created magnified the effects of the country’s 2006 crisis, causing further mass displacement in the capital and beyond. Resolution of these uncertainties through new laws, regulations and policies is necessary to reduce conflict, diminish the risk of further instability and to provide a clear way to resolve past and future disputes.

Land disputes have grown out of a history of displacement that includes forced relocations, military occupation and deadly internal upheavals. Despite this troubled history, few disputes over land ownership lead to violence. Many have been resolved or at least managed through informal mediation, a marker of the strength of customary understandings of land tenure and local communities. Yet some cases remain beyond the capacity of village chiefs, local elders or religious leaders to fix. Others are “pending” in anticipation of long-promised legislation expected to clarify cases that have complex (and undocumented) historical roots. The risk is that this has created expectations that legislation alone will be unable to meet. Many of these issues are more political than technical and will not be resolved by the application of titling laws. Given the weaknesses of the Timorese legal system, support to existing mediation will need to be strengthened alongside new laws to provide a realistic option for those parties ready to settle out of court.

Draft legislation on land titling before parliament will be an important first step towards better management of land disputes and pave the way to enforcement of a new civil code to govern all property rights. It will provide the first legal proof of ownership and provide protections in a growing property market. It will also raise the stakes in ownership disputes and thus the risk of conflict. While the collection of land claims underway in many of the country’s urban areas has shown the level of disputes to be below 10 per cent, it has also brought dormant issues to the surface, such as problems with intra-familial inheritance and tensions over land between communities.

The government has so far been unable to provide alternative housing to the displaced or evicted, an essential element of the constitutional right to housing. A worst-case scenario is for a new land administration system that would legalise dispossession without providing basic protections to those who may be evicted due to either illegal occupation or government expropriation. Land in Dili and other urban areas is already at a premium. Protections in the draft legislation for land held under customary ownership – the vast majority of the nation’s land – are very weak, especially in the face of broad powers granted to the state. In many communities, the individual titles offered by the new legislation are unlikely to be appropriate or in demand. It is the government’s prerogative to develop the country, but without agreeing to clear and enforceable protections for those who will require resettlement, it risks simply creating discontent and rejection of the state’s authority, weakening the very rights it seeks to reinforce. The government’s new ambitious plans for development by 2030 make resolution of such questions more urgent.

Strengthening property rights in Timor-Leste will require more than a law. It needs further consultation and agreement on how to manage community land holdings, particularly as the country seeks to encourage new investment. To address these concerns, a medium-term goal should be to develop a comprehensive land use policy that incorporates community priorities. Earlier donor-driven attempts have fallen short. High-level government engagement and improved mediation will also be required to solve many of the political challenges that surround the more intractable land disputes. While a law on titling remains the first step, to date the draft is poorly understood. Broader debate anchored by wider public information on the law and its implications should be a prerequisite for its passage. This needs to be balanced against the risk of creating even more delays.

As the government plans for accelerated development and identifies areas for donor support, its priorities should include:

  • further consultation and explanation of the implications of the land law and associated legislation before passage by parliament;
  • immediate clarification on basic protections and resettlement plans for those who will have to move after being deemed illegal occupants;
  • engagement with local communities on how the government can protect the rights of communities and access to land held under customary tenure;
  • strengthened support to informal mediation processes alongside the formal land titling; and
  • beginning discussion on a comprehensive land and housing policy that would incorporate community needs and government objectives.

Dili/Brussels, 9 September 2010

Commentary / Asia

Has Timor-Leste left behind its violent past?

Timor-Leste seems to have passed the test. With last Saturday’s parliamentary poll, it has now held three elections this year without significant violence. This will allow for the withdrawal of a UN peacekeeping mission whose 1,100-strong police component has long seemed out of synch with local realities. Its violent recent past may increasingly look like history, although the poor country that celebrated only the 10th anniversary of the restoration of its independence in May still faces numerous challenges.

Concerns that the formation of a new coalition government might give rise to violence, as occurred following the 2007 elections, now look misplaced as provisional results show only four parties due to take seats in parliament (official results are due next week). A look at the seat results shows that the CNRT (National Congress for Timorese Reconstruction) has increased its share from 18 to 30 seats, and looks likely to form another government with former coalition partner Partido Democrático (eight seats) and maybe Frenti-Mudança (two seats).This is good for stability in the short term, but it also carries risks. A stronger government composed of fewer parties may be able to pursue clearer legislative objectives, but it will put great pressure on FRETILIN as perhaps the only party in opposition. As a young country only ten years on from independence, Timor-Leste’s parliament continues to consider questions of fundamental importance to the country’s future on which there is much debate, such as how to spend the billions in its Petroleum Fund, or how to structure land administration. Chosen from party lists and not constituencies, giving them little incentive to engage with communities, Timor-Leste’s parliamentarians to date have struggled to provide either an effective check on the executive or a constructive partner by initiating their own legislation. CNRT’s dominance will mean less active scrutiny and will further erode its role as an instrument of accountability.

The elections were not violence-free. There were some minor incidents of stone throwing and a report of three houses being burnt in Viqueque district in the last few days. But even in this volatile part of Timor-Leste, it was much less than the hundreds burnt around the 2007 polls. When we visited the district in May and asked why, the answer from the police, local government, chefes de suco, and civil society workers alike was unanimous – the threats from heads of the police and army had worked. Their blunt warnings that troublemakers would be shot were backed up with high-profile joint patrols and those contemplating violence got the message. It was a victory for “conflict prevention” that raised new questions about how the country will be governed in the future.

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