Афганистан: вывод войск или продолжение боевых действий.
Афганистан: вывод войск или продолжение боевых действий.
Table of Contents
  1. Overview
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Briefing 115 / Asia

Афганистан: вывод войск или продолжение боевых действий.

КРАТКИЙ ОБЗОР

Начало десятого года кампании США в Афганистане отмечено повышенной активностью политиков в Вашингтоне, изыскивающих способы прекращения военных операций и вывода войск. Официально пересмотр военно-политической стратегии запланирован на декабрь, но основные параметры изменений ясны уже сегодня: во-первых, американские войска приложат все усилия для максимального давления на "Талибан" с целью склонить его представителей к согласию на ведение переговоров, во-вторых, ответственность за обеспечение безопасности будет прогрессивно возлагаться на афганские вооружённые силы и, в третьих, будет увеличен объём средств, выделяемых на экономическое развитие. На Лиссабонском саммите партнёрами по НАТО была согласована процедура постепенного вывода войск, имеющая целью передачу, к концу 2014 года, полного контроля и ответственности за обеспечение безопасности представителям афганских структур. В самых общих чертах замысел состоит в том, чтобы - в контексте неумолимо отворачивающегося от сторонников продолжающихся военных действий общественного мнения — не потеряв, по мере возможности, достоинства и не запятнав, посильно, репутации и чести мундира, вывести из страны войска, обеспечив при этом, как минимум, такой уровень управляемости и структурированности афганских государственных институтов, который мог бы гарантировать, что Афганистан, после вывода войск коалиции, не превратится в международный террористический центр. Заметим, что статистические инструменты, используемые для оценки успешности военных операций — число ликвидированных или взятых в плен боевиков — не могут считаться адекватными для описания сложной динамичной ситуации и шире - служить доказательством того, что военные действия способствовали благоприятному развороту тренда в рамках борьбы с талибами или укреплению стабильности в стране в целом. Заявления о достигнутых успехах не соответствует фактам на местах.

Представители американской армии спешат объявить об успехах, достигнутых на территориях, прилегающих к Кандагару — новейшей арене активных боевых действий, осуществляемых Международными силами содействия безопасности (ИСАФ). Президент Хамид Карзай заявляет о создании "Высокого совета мира", задачей которого является проведение переговоров с повстанцами. Разработан план действий по увеличению интенсивности боевой подготовки армии и полиции Афганистана. Ожидается, что представители США и ИСАФ уже через несколько месяцев огласят обширный список районов, готовых к передаче полномочий. Иначе говоря, вырисовывается завлекательная картина триумфальной противоповстанческой кампании.

По мере активизации боевых действий сделалось очевидным превосходство талибов над Силами национальной безопасности Афганистана (ANSF). Потери среди афганских военнослужащих, сил ИСАФ и гражданского населения резко возросли. В стране отсутствует сбалансированная и согласованная стратегия обеспечения национальной безопасности. Вооружённые силы и полиция Афганистана характеризуются опасно высоким уровнем фрагментации и политизированности. Со своей стороны, повстанцы компенсируют значительные боевые потери свежим притоком новобранцев из пограничных районов Пакистана - от провинции Хайбер-Пантухва и Территорий племён федерального административного управления (FATA) до Белуджистана — равным образом служащие тыловой базой для перегруппировки, реорганизации и перевооружения (при поддержке и активном участии представителей Аль-Каиды, пакистанских джихадистских группировок и вооружённых сил Пакистана). Наличие тыловой базы на территории соседнего государства есть значительное стратегическое преимущество, позволившее, в конечном итоге, повстанческому движению охватить практически все регионы Афганистана. Вопреки заявлениям США о переломе тренда, на сегодняшний день можно с уверенностью говорить о том, что десятки районов контролируются талибами.

Спустя почти десятилетие после начала военной операции США, Афганистан представляет собой сложную иерархическую систему взаимозависимых феодов, упрощённую схему которой можно представить следующим образом: повстанцами контролируются параллельные органы правосудия и безопасности во многих (по некоторым оценкам - в большинстве) сельских районах, а клептократическими элитами Кабула контролируются основные коррупционные механизмы и доступ к международным контрактам на национальном уровне. Исчисляемые миллиардами долларов объёмы международной помощи, поступившие в Афганистан в течение последних десяти лет, в значительной мере способствовали упрочнению связей между коррумпированными членами афганского правительства с одной стороны и полевыми командирами (как представителями повстанцев, так и представителями криминальных структур) — с другой. Существование таких параллельных экономических структур в значительной мере повышает вероятность искажения сигналов рынка, в результате чего нередко складываются условия, в которых до чрезвычайности сложно отличить признак успеха и стабильности от предвестника неизбежного краха. Корни вышеперечисленных проблем несомненно следует искать в пренебрежении процедурами государственного управления, общей анемичности правовой системы и имманентной неразвитости принципов правового государства. Усилия, предпринятые для развития и культивирования политических институтов, местного самоуправления и эффективной судебной системы, были очевидно недостаточными, в результате чего представители повстанцев и криминальные элементы, вписанные в структуру политических элит страны, волей-неволей заполнили вакуум, оставленный слабым афганским государством.

Немалая часть вины за такое положение дел лежит на администрациях президентов Джорджа Уокера Буша и Барака Обамы. Необходимо признать, что с самого начала проводимая в Афганистане политика была принципиально несостоятельной: стратегия, согласно которой путь к успеху лежит через отбор наиболее коррумпированных и жестоких представителей чужого государства, с последующим щедрым наделением последних значительными суммами живых денег и обещанием дополнительных средств в будущем, назначение этих индивидов на руководящие должности, едва ли может служить залогом стабильности, а тем паче - эффективности государственного строительства.

Вашингтону так и не удалось разработать последовательную афганскую политику. Вполне обоснованным было бы утверждение, что Афганистан никогда не значился среди стратегических приоритетов Белого дома, косвенным подтверждением чему является переключение ресурсов и внимания с Афганистана на Ирак почти сразу же после освобождения Кабула от вооружённых сил движения "Талибан". Разномыслие между военным (Пентагон) и гражданским (посольство США в Кабуле) руководством США в вопросах стратегического планирования, проявившееся на более поздних стадиях кампании — а недавно проиллюстрированное отставкой генерала Стэнли МакКристала — явилось как проекция более ранних явлений: несогласованность стратегий и неслаженность действий США и их союзников по НАТО, ставшая очевидной в самом начале интервенции. С другой стороны, чиновники, используя общие затраты — в отличие от реальных результатов - как меру эффективности конкретных проектов, получали возможность рапортовать об иллюзорных успехах, а разработка общей стратегии велась в высшей степени бессистемно и очевидно исходя из принципа, что если многократно пробовать дурную идею, то она из дурной сделается хорошей. Так, были разработаны, приняты, отменены и снова приняты планы по реинтеграции представителей движения "Талибан" и созданию местного ополчения — в отсутствие каких бы то ни было положительных результатов. Аналогичным образом, попытки примирения свелись к переговорам о переговорах.

Конкретная работа по формированию дееспособной полиции и вооружённых сил началась только в 2008 году. Несмотря на неоскудевающие обещания восстановить принципы правового государства и охрану правопорядка, лишь недавно были предприняты меры по созданию рудиментарной судебной системы. Со своей стороны, международное сообщество долгое время оказывалось признать связь между обеспечением стабильности и обеспечением функционирования системы правосудия, вопреки очевидному в течение длительного времени факту: хищническое поведение представителей официальных властей есть основной фактор поддержки населением представителей повстанческих движений.

Вышеперечисленные проблемы склонили многих к мысли о том, что оптимальным решением был бы вывод войск. К сожалению, поспешный уход международного контингента не сможет изменить положение афганского населения и не сможет разрешить вполне конкретных региональных и глобальных проблем в сфере безопасности, явящихся следствием распадом афганского государства. Нет сомнений в том, что, лишившееся внешней поддержки правительство Карзая не сможет удержаться у власти, талибы получат контроль над большинством территорий страны, а обострившийся внутриполитический конфликт повысит вероятность возвращения к разрушительной гражданской войне, опустошившей Афганистан в 1990-е годы. Даже частичные успехи движения "Талибан" неминуемо транслируются в обеспечение убежища и предоставление помощи пакистанским джихадистским группировкам, что, в свою очередь может привести к активизации боевых действий в Пакистане и интенсификации атак, направленных против Индии. Следующим шагом станет повышение уровня поддержки соседних государств спонсируемым ими вооружённым группам и политическим движениям, вкупе с увеличением военных и финансовых ресурсов, направляемых на военные действия. По мере расширения конфликта, роста числа беженцев, активизации джихадистов и обострения прочих, неизбежно сопутствующих вышеописанному сценарию проблем, контролировать сложившуюся ситуацию точечными ударами с беспилотных летательных аппаратов будет весьма затруднительно.

Данный доклад полагает своей целью напомнить политическим деятелям о сложных проблемах, сохраняющихся в Афганистане. Любой план, не включающий решение проблемы распада государственной власти в столице, обречён на неудачу. Президент Хамид Карзай, утратив былую популярность и легитимность, вместе с ними утратил способность гарантировать исполнение политических соглашений. Вынося за скобки риторику примирения, необходимо констатировать, что, с одной стороны, сегодня президент не имеет возможности самостоятельно выступать в качестве гаранта интересов афганского государства, а с другой - в нынешнем политическом контексте переговоры с повстанцами не имеют серьёзных шансов на успех. Ключевыми факторами в борьбе с повстанческим движением и создании условий для политического урегулирования являются в первую очередь обеспечение безопасности, правосудия и надлежащего государственного управления, что, как неоднократно отмечала в своих докладах МКГ, потребует долгосрочной и кропотливой работы.

Кабул/Брюссель, 28 ноября 2010 г.

U.S. military operations in Afghanistan are now entering their tenth year and policymakers in Washington are looking for a way out. A policy review is due in December but the outline is already clear: U.S. forces will try to pummel the Taliban to bring them to the table, responsibility for security will increasingly be transferred to Afghan forces and more money will be provided for economic development. NATO partners agreed at the Lisbon summit to a gradual withdrawal of combat troops with the goal of transitioning to full Afghan control of security by the end of 2014. The aim will be a dignified drawdown of troops as public support wanes while at the same time ensuring that a post-withdrawal Afghanistan, at the very least, does not become the epicentre of transnational terrorism. While success is being measured in numbers of insurgents killed or captured, there is little proof that the operations have disrupted the insurgency’s momentum or increased stability. The storyline does not match facts on the ground.

The U.S. military is already touting successes in the area around Kandahar, the focus of the most recent fighting by the International Security Assistance Force (ISAF). President Hamid Karzai has established a “high peace council” to manage negotiations with the insurgents and greater efforts are planned for training the Afghan army and police. The U.S. and ISAF are only months away from declaring scores of districts safe for transition. An alluring narrative of a successful counter-insurgency campaign has begun to take shape.

As violence has increased, the Afghan National Security Forces (ANSF) have proven a poor match for the Taliban. Casualties among Afghan and ISAF forces have spiked, as have civilian casualties. Afghanistan still lacks a cohesive national security strategy and the Afghan military and police remain dangerously fragmented and highly politicised. On the other side, despite heavy losses in the field, insurgent groups are finding new recruits in Pakistan’s borderlands, stretching from Khyber Pakhtunkhwa and the Federally Administered Tribal Areas (FATA) to Balochistan, and using the region to regroup, reorganise and rearm, with the support and active involvement of al-Qaeda, Pakistani jihadi groups and the Pakistan military. This strategic advantage has allowed the insurgency to proliferate in nearly every corner of the country. Contrary to U.S. rhetoric of the momentum shifting, dozens of districts are now firmly under Taliban control.

Nearly a decade after the U.S. engagement began, Afghanistan operates as a complex system of multi-layered fiefdoms in which insurgents control parallel justice and security organs in many if not most rural areas, while Kabul’s kleptocratic elites control the engines of graft and international contracts countrywide. The inflow of billions in international funds has cemented the linkages between corrupt members of the Afghan government and violent local commanders – insurgent and criminal, alike. Economic growth has been tainted by the explosion of this black market, making it nearly impossible to separate signs of success and stability from harbingers of imminent collapse. The neglect of governance, an anaemic legal system and weak rule of law lie at the root of these problems. Too little effort has been made to develop political institutions, local government and a functioning judiciary. Insurgents and criminal elements within the political elite have as a result been allowed to fill the vacuum left by the weak Afghan state.

Successive U.S. administrations deserve much of the blame for this state of affairs. From the start the policy was untenable; selecting some of the most violent and corrupt people in the country, stoking them up with suitcases of cash and promises of more to come and then putting them in charge was never a recipe for stability, never mind institution building.

The leadership in Washington has consistently failed to develop and implement a coherent policy. The shift of resources and attention from Afghanistan to Iraq almost immediately after the Taliban were first driven from Kabul also underscored a lack of strategic priority. The absence of policy coherence between Washington and its NATO allies early on was replicated by sharp divisions between civilian and military leaders – as reflected in the starkly opposed opinions of the Pentagon and the U.S. embassy in Kabul on the best way forward; most recently evidenced in the departure of General Stanley McChrystal. Measuring inputs rather than outcomes has allowed bureaucrats to trumpet illusory successes. Policymaking has been haphazard, based on the premise that if a bad idea is revived often enough, it might eventually work. Plans for reintegrating the Taliban and establishing local police militias have come and gone and come again with no positive results. Attempts at reconciliation have resulted, likewise, in little more than talk about talks.

Real work to build a capable police and military only began in 2008. Despite endless pledges to restore the rule of law, efforts to provide Afghans with rudimentary justice have barely started. The international community has repeatedly failed to acknowledge the link between stability and justice, though it has long been evident that grievances against predatory government actors are driving the insurgency.

All of these problems have led many to believe it is time for the foreign forces to leave. Unfortunately, a rush to the exit will not help Afghans nor will it address the very real regional and global security concerns posed by the breakdown of the Afghan state. Without outside support, the Karzai government would collapse, the Taliban would control much of the country and internal conflict would worsen, increasing the prospects of a return of the destructive civil war of the 1990s. Even a partial Taliban victory would provide succour and a refuge for Pakistani jihadi groups. That could intensify violence in Pakistan and increase attacks on India. Afghanistan’s neighbours would step up support for their proxies, injecting military resources, financing and new energy into the war. As conflict spreads – along with refugees, jihadis and other problems – the situation would be well beyond the control of a few drone strikes.

This paper is aimed at reminding policymakers of the deep problems that exist in Afghanistan. Any plan that fails to deal with the decay in Kabul will not succeed. President Hamid Karzai no longer enjoys the legitimacy and popularity he once had and he has subsequently lost his ability to stitch together lasting political deals. Despite the rhetoric surrounding reconciliation, Karzai is in no position to act alone as a guarantor for the interests of the Afghan state. In the current political context, negotiations with the insurgents stand a slim chance of success. Instead, the key to fighting the insurgency and bringing about the conditions for a political settlement lies in improving security, justice and governance and, as previous Crisis Group reports have shown, there are few quick fixes in these areas.

Kabul/Brussels, 28 November 2010

Podcast / Asia

The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan, the Taliban’s foreign relations and what the killing of al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul says about the threat from transnational militants in Afghanistan a year into Taliban rule.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.