Briefing 117 / Asia

Выборы в Афганистане — порочный круг

КРАТКИЙ ОБЗОР

Затяжной кризис, последовавший за парламентскими выборами, в значительной мере способствовал дальнейшей дискредитации Хамида Карзая. Одновременно возросла степень политической изоляции президента, начавшейся после его вызвавшего немалые нарекания переизбрания в 2009 году. Первому заседанию нижней палаты парламента (Волеси Джирга), которое состоялось 26 января 2011 года, предшествовало длительное противостояние, выявившее наличие серьезных разногласий, угрожающих дальнейшим политическим и шире — военным конфликтом в масштабах страны. Неоднозначная интерпретация результатов выборов вызвала ожесточённые прения и раздор между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, что, в свою очередь, привело к блокировке механизма государственного управления и дальнейшему ослаблению шатких институтов власти. Нестабильность усугубляется неспособностью заинтересованных сторон провести давно назревший пересмотр основного закона и внести поправки, гарантирующие принцип разделения властей, ограничивая таким образом возможности государства по обеспечению безопасности и реализации функций надлежащего управления. Для восстановления доверия общества, президенту и Верховному Суду надлежит инициировать процесс расформирования специального трибунала, созданного для рассмотрения жалоб на нарушения в ходе выборов, полномочия которого прописаны с недостаточной чёткостью. Равным образом, избирательная и конституционная реформа должны быть рассмотрены новому парламентом в приоритетном порядке. Также очевидна необходимость предпринять решительные шаги по преодолению политического кризиса; в противном случае вероятность обострения межэтнических отношений и роста популярности талибов среди ущемлённых в гражданских правах афганцев резко возрастёт.

Хамид Карзай был переизбран на пост президента 19 ноября 2009 года. Несмотря на то, что к этому времени дестабилизирующая роль изъянов избирательной системы стала очевидной, представители  широкого круга международных «политических инвесторов» в афганский проект, в особенности руководство Международными силами содействия безопасности (ИСАФ), в опрометчивом стремлении   придать процессу передачи власти «национальный колорит», предоставили Карзаю возможность контролировать парламентское и общественное обсуждение избирательной реформы и позволили ему  манипулировать  политическим процессом. Настояв на проведении выборов в Волеси Джиргу 18 сентября 2010 года, они санкционировали легкомысленную ставку президента на то, что неразумная система может привести к разумным результатам.

Указ Президента от 18 февраля 2010 года, дополняющий электоральное законодательство, стал одним из многих оставленных без внимания индикаторов того, что парламентские выборы, скорее всего, закончатся провалом, если не будут перенесены. Своим указом президент резко ограничил полномочия Комиссии по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур, усилил неопределённость статуса Независимой Избирательной комиссии и сделал маловразумительным порядок обжалования кандидатами факта дисквалификации. 31 марта, продемонстрировав редкое единство, Волеси Джирга отклонила указ. Однако, невзирая на вето нижней палаты, президент добился фактического утверждения указа через голосование в к верхней палате парламента (Мешрано Джирга), которая 3 апреля высказалась за непринятие действий по этому вопросу. Одновременно перестали действовать механизмы проверки и контроля, разработанные для воспрепятствования участию в выборах криминальных авторитетов и членов вооружённых формирований, что повысило вероятность того, что соперничество между кандидатами может вылиться в вооружённые столкновения. В результате вышеописанных событий, выборы в Волеси Джиргу прошли на фоне резкого обострения политических отношений и значительного ухудшения положения в сфере безопасности.

Не приходится удивляться, что в условиях отсутствия реформы избирательного законодательства последние выборы прошли по лекалам предыдущих и закончились полным фиаско. Результатом катастрофически низкого уровня безопасности стали — в точности повторяя атмосферу президентских выборов и выборов в местные советы в августе 2009 года - многочисленные акты насилия, создавшие значительные трудности для кандидатов и избирателей. Число актов насилия в день голосования достигло рекордно высокого уровня, в результате чего погибли, по меньшей мере, 24 человека. Неспособность государственных структур обеспечить безопасность процесса волеизъявления привело к тому, что многочисленные группы населения не смогли - или не пожелали - принять участие в голосовании, особенно в регионах, где были зафиксированы максимумы активности со стороны представителей повстанческого движения. Сотни избирательных участков были закрыты непосредственно перед началом голосования - очевидное ущемление гражданских прав многочисленных избирателей. Массовые нарушения - включая запугивание избирателей и вброс бюллетеней - были отмечены во всех регионах страны. В результате, Независимая Избирательная Комиссия была вынуждена признать недействительными 1.3 миллиона избирательных бюллетеней, что по оценкам составляет четверть всех голосов. Комиссия по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур, в свою очередь,  дисквалифицировала 21 победившего кандидата за подтасовки и другие нарушения, что привело к организации акций протеста со стороны потерпевших поражение кандидатов (многие из которых, будучи этническими пуштунами, представляют политическую базу президента Хамида Карзая), вынужденных отстаивать свои интересы через неофициальные каналы и связи в окружении президента.

Уступки, сделанные президентом — явившиеся, впрочем, не более чем  продуманным политическим ходом -  в ответ на требования потерпевших поражение кандидатов транслировались в инициацию расследования по фактам нарушений в ходе выборов. 20 октября, несколько дней после объявления предварительных результатов, генеральная прокуратура, получив от Комиссия по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур информацию о подозрении в нарушениях электорального законодательства со стороны сотен кандидатов, возбудила уголовные дела против более чем десятка руководящих работников избирательных органов и десятков кандидатов в парламент. В конце декабря Верховный Суд сформировал специальный трибунал по вопросам расследования нарушений и выявления случаев коррупции в ходе выборов. По утверждению представителей трибунала, в компетенцию последнего входит право аннулировать результаты выборов. Недавно созданная Независимая Комиссия по надзору за соблюдением конституции, по неподтверждённой информации - по согласованию с президентом, заявила о несоответствии такого утверждения основному закону, отказавшись, однако, публично озвучить свою позицию. Принимая во внимание, что вопрос о конкретных прерогативах Комиссии в качестве арбитра конституционных споров, оставался открытым, вызывая множество разногласий, у президента были развязаны руки искать других, более благоприятных интерпретаций проблемы широты полномочий специального трибунала.

19 января 2011 года, по требованию трибунала, которому, по словам его представителей, было необходимо дополнительное время для вынесения решений по жалобам на мошенничество в ходе выборов, президент заявил, что дата первого официального заседания парламента откладывается более чем на месяц. Возмущённые задержкой, более двухсот новоизбранных парламентариев в совместном заявлении объявили о том, что, в прямое нарушение президентского указа, намерены провести первое официальное заседание парламента без его участия. В конечном итоге, политическое противостояние закончилось тем, что, вынужденный уступить сильнейшему международному давлению, Хамид Карзай с одной стороны, открыл заседание парламента 26 января, а с другой — оставил в силе полномочия специального трибунала, существенно подрывая, таким образом, авторитет законодательной власти. В продолжение институциональной путаницы, 21 февраля, несмотря на то, что трибунал приступил к пересчёту голосов в нескольких провинциях, официальные представители Независимой Комиссии объявили, что последняя отказывается от сотрудничества с трибуналом. Противоречия между исполнительной властью и электоральными институтами рискуют спровоцировать вспышку насилия на местном уровне в момент, когда напряжённость межэтнических отношений в стране как никогда высока.

Вероятность урегулирования кризиса в отсутствие эффективных электоральной и конституционной реформ невелика: с одной стороны, шансы на согласие представителей оппозиции с решениями, вынесенными трибуналом, представляются очень неопределенными, с другой — легитимность парламента, избранного в вышеописанных обстоятельствах, не может не вызывать определённых сомнений. Искушение для президента использовать трибунал в качестве инструмента борьбы с политическими соперниками и для установления контроля над парламентом, может оказаться слишком велико. На момент публикации этого брифинга были возбуждены дела против четырнадцати руководящих работников избирательных органов и значительного числа действующих членов парламента. В дополнение необходимо добавить, что сама нижняя палата раздираема серьёзными противоречиями по вопросу выбора спикера. Вышеперечисленные факторы способствуют фактическому параличу механизма государственного управления Афганистана. 12 февраля Волеси Джирга приняла резолюцию с призывом к президенту и Верховному Суду распустить специальный трибунал. Этот шаг существенно повышает вероятность эскалации напряжения между тремя ветвями власти.

Международному сообществу и афганским лидерам надлежит признать серьёзность сложившегося тупикового положения. Хамид Карзай должен прислушаться к призыву парламента о роспуске специального трибунала. Руководству Афганистана в целом необходимо предпринять незамедлительные шаги по укреплению институтов власти, инициировать полномасштабную избирательную реформу и принять конституционные поправки для усиления системы сдержек и противовесов между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Государственные институты на уровне провинций и округов должны быть наделены необходимыми полномочиями для предоставления необходимых услуг населению. Президент и парламент при поддержке международного сообщества должны:

  • немедленно расформировать специальный трибунал по выборам и направить связанные с выборами иски в суды общей юрисдикции первой инстанции для рассмотрения дел по месту совершения правонарушения;
     
  • созвать Лойя Джиргу (собрание старейшин) для проведения конституционной реформы с целью укрепления принципа разделения властей через повышение независимости судебной и законодательной ветвей власти, сокращение возможностей исполнительной власти прибегать к правлению на основе чрезвычайных полномочий и укрепление государственного управления на уровне провинций и округов посредством передачи достаточных административных и политических полномочий;
     
  • принять законодательство с разъяснением функций Независимой Комиссии по надзору за соблюдением конституции и полностью определить разграничение прав и полномочий Комиссии и Верховного Суда;
     
  • аннулировать указ президента от 18 февраля 2010 года, дополняющий электоральное законодательство и провести масштабные реформы последнего с целью расширения участия населения в политической деятельности, включая оптимизацию графика выборов, снятие барьеров на пути к участию политических партий, сокращение возможностей для нарушения законодательства путем установления границ округов и упорядочения регистрации избирателей, разъяснение полномочий избирательных комиссий и создание постоянной Комиссии по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур.

Кабул/Брюссель, 23 февраля 2011 г.

Op-Ed / Asia

There’s No Shortcut to Peace in Afghanistan

Originally published in Foreign Policy

Washington’s latest idea of a transitional government would be worse than the dysfunctional status quo.

If there is one thing the United States should have learned after two decades in Afghanistan, it’s that there are no quick fixes. That has proved true for the war, and it’s true for any possibility of a negotiated peace. But faced with the decision whether to comply with a May 1 deadline for pulling out all troops under a deal the U.S. government signed with the Taliban in February 2020, Washington is now searching for a shortcut to an Afghan political settlement. There isn’t one.

U.S. envoy Zalmay Khalilzad has delivered to the Afghan government and Taliban a draft Afghanistan Peace Agreement—the central idea of which is replacing the elected Afghan government with a so-called transitional one that would include the Taliban and then negotiate among its members the future permanent system of government. Crucial blank spaces in the draft include the exact share of power for each of the warring sides and which side would control security institutions.

At the same time, U.S. Secretary of State Antony Blinken wrote to Afghan President Ashraf Ghani, in a letter that soon leaked, saying it was “urgent” to “accelerate peace talks” and move “quickly toward a settlement.” The letter states that the United States has asked Turkey to host a high-level meeting between the Afghan sides “in the coming weeks to finalize a peace agreement.” The letter also references a U.S.-proposed 90-day reduction in violence (a concept short of a cease-fire) while diplomacy continues—which suggests that Washington knows an agreement within weeks is unlikely.

Chances that Taliban leaders or Ghani would agree to anything like the U.S. draft peace agreement are vanishingly small. But if they do, the result will be worse than this gambit failing.

Chances that Taliban leaders or Ghani would agree to anything like the U.S. draft peace agreement are vanishingly small. But if they do, the result will be worse than this gambit failing.

For the Taliban, the draft has too many hallmarks of the existing government setup: It includes a commitment to holding elections and keeping in place the constitution devised under U.S. auspices in 2004 until a new one is written. The available evidence of Taliban thinking points to their rejecting any arrangement that would make them appear co-opted into a system they have long opposed in exchange for a partial share of power.

For Ghani, the proposal is premised on him relinquishing power. That brutal fact, plus the rough-edged tone of Blinken’s letter, has whipped up a political tempest in Kabul. Afghan Vice President Amrullah Saleh reacted most bluntly, saying Afghanistan would “never accept a bossy and imposed peace.” Ghani knows that the main Afghan enthusiasts of the transitional government idea are his political opposition and the country’s former mujahideen, who sense opportunity to gain power as it is parceled out.

In the unlikely event the new U.S. peace plan materializes, the power-sharing arrangement it envisions would be prone to collapse. A body comprising multiple factions plus the Taliban—at a stage of the peace process before they’ve even begun to hash out core issues that divide them—would be less functional and less stable than the fragile government in place now. The hard work of negotiating the structure of a future Afghan state will not be eased by prematurely erasing the current one. And if a fractious transitional government fails, the cease-fire the U.S. plan promises would evaporate with it.

The U.S. proposal reflects a boiling over of Washington’s frustrations with Ghani. The Afghan leader’s critics have accused him of obstructing a peace process that has sapped his government of its already tenuous authority. The past several Afghan elections have been bitterly contested, the country’s politics are deeply corrupt, and service provision is increasingly limited to population centers, with the Taliban insurgency operating freely throughout much of the countryside.

The U.S. proposal reflects a boiling over of Washington’s frustrations with Ghani.

But however much Ghani has contributed to slowing the process, dismantling the elected government is unlikely to hasten peace. The Taliban have not moved any faster. It took over a year of bilateral negotiations and numerous U.S. concessions for the Taliban to sign a four-page agreement spelling out a tight timeline for U.S. and NATO withdrawal and more ambiguous Taliban promises to prevent Afghanistan being used as a launching pad for terrorists. And the Taliban remain coy about details of the political vision they seek to realize. Official Taliban statements that their movement will accept some degree of power sharing are contradicted by internal messaging emphasizing victory and ascendance.

After delays for which the United States was as much to blame as any other party, Afghan talks finally commenced last September in Doha, Qatar. They’ve progressed haltingly, at least in part because the parties are waiting for a new U.S. government to signal whether it will stay committed to a process the previous one catalyzed.

The slow pace now clashes with the deadline for withdrawing foreign troops. That’s a problem the U.S.-Taliban deal caused by decoupling the withdrawal timetable from any requirement of progress in negotiations. But it’s also a problem that can’t be solved by demands to speed up the hard slog of reaching a political settlement.

It will be difficult to get the peace process in Doha to produce results, but it’s too soon to jettison a process that has taken years to set up and has only just begun. Instead of promoting a new plan that has almost no chance of being accepted and that would further weaken the Afghan state, Washington should put its energy into testing whether the Doha process can be made to work.

It will be difficult to get the peace process in Doha to produce results, but it’s too soon to jettison a process that has taken years to set up and has only just begun.

This should include rallying the regional powers, especially Pakistan, Iran, China, Russia, and India—who all have links to actors in the Afghan conflict—around generating momentum for the existing process. A high-level meeting of this group, which Washington has asked the United Nations to convene, is a good idea, but these stakeholders need a better peace plan to coalesce around than the new U.S. proposal.

If the United States wants to give the talks a real chance, then it will need to keep troops in Afghanistan beyond May 1 to maintain leverage for forging a settlement and to forestall a downward security spiral that would spike the process.

Ongoing talks would provide the best argument Washington could make to regional powers, especially Pakistan, for why they should help pressure the Taliban to let the deadline slip.

But if talks break down—as they probably will, given how divided the parties are and how rarely peace processes succeed—then it will be better to have even a dysfunctional Afghan government still standing than to have replaced it with a stopgap transitional one whose existence would not survive the end of negotiations. And if the Biden administration plans to pull out U.S. forces soon, then it’s better not to risk leaving such wreckage behind.

Contributors

Profile Image
Program Director, Asia
LaurelMillerICG
Profile Image
Senior Analyst, Afghanistan
and_huh_what