Выборы в Афганистане — порочный круг
Выборы в Афганистане — порочный круг
Table of Contents
  1. Overview
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Briefing 117 / Asia

Выборы в Афганистане — порочный круг

КРАТКИЙ ОБЗОР

Затяжной кризис, последовавший за парламентскими выборами, в значительной мере способствовал дальнейшей дискредитации Хамида Карзая. Одновременно возросла степень политической изоляции президента, начавшейся после его вызвавшего немалые нарекания переизбрания в 2009 году. Первому заседанию нижней палаты парламента (Волеси Джирга), которое состоялось 26 января 2011 года, предшествовало длительное противостояние, выявившее наличие серьезных разногласий, угрожающих дальнейшим политическим и шире — военным конфликтом в масштабах страны. Неоднозначная интерпретация результатов выборов вызвала ожесточённые прения и раздор между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, что, в свою очередь, привело к блокировке механизма государственного управления и дальнейшему ослаблению шатких институтов власти. Нестабильность усугубляется неспособностью заинтересованных сторон провести давно назревший пересмотр основного закона и внести поправки, гарантирующие принцип разделения властей, ограничивая таким образом возможности государства по обеспечению безопасности и реализации функций надлежащего управления. Для восстановления доверия общества, президенту и Верховному Суду надлежит инициировать процесс расформирования специального трибунала, созданного для рассмотрения жалоб на нарушения в ходе выборов, полномочия которого прописаны с недостаточной чёткостью. Равным образом, избирательная и конституционная реформа должны быть рассмотрены новому парламентом в приоритетном порядке. Также очевидна необходимость предпринять решительные шаги по преодолению политического кризиса; в противном случае вероятность обострения межэтнических отношений и роста популярности талибов среди ущемлённых в гражданских правах афганцев резко возрастёт.

Хамид Карзай был переизбран на пост президента 19 ноября 2009 года. Несмотря на то, что к этому времени дестабилизирующая роль изъянов избирательной системы стала очевидной, представители  широкого круга международных «политических инвесторов» в афганский проект, в особенности руководство Международными силами содействия безопасности (ИСАФ), в опрометчивом стремлении   придать процессу передачи власти «национальный колорит», предоставили Карзаю возможность контролировать парламентское и общественное обсуждение избирательной реформы и позволили ему  манипулировать  политическим процессом. Настояв на проведении выборов в Волеси Джиргу 18 сентября 2010 года, они санкционировали легкомысленную ставку президента на то, что неразумная система может привести к разумным результатам.

Указ Президента от 18 февраля 2010 года, дополняющий электоральное законодательство, стал одним из многих оставленных без внимания индикаторов того, что парламентские выборы, скорее всего, закончатся провалом, если не будут перенесены. Своим указом президент резко ограничил полномочия Комиссии по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур, усилил неопределённость статуса Независимой Избирательной комиссии и сделал маловразумительным порядок обжалования кандидатами факта дисквалификации. 31 марта, продемонстрировав редкое единство, Волеси Джирга отклонила указ. Однако, невзирая на вето нижней палаты, президент добился фактического утверждения указа через голосование в к верхней палате парламента (Мешрано Джирга), которая 3 апреля высказалась за непринятие действий по этому вопросу. Одновременно перестали действовать механизмы проверки и контроля, разработанные для воспрепятствования участию в выборах криминальных авторитетов и членов вооружённых формирований, что повысило вероятность того, что соперничество между кандидатами может вылиться в вооружённые столкновения. В результате вышеописанных событий, выборы в Волеси Джиргу прошли на фоне резкого обострения политических отношений и значительного ухудшения положения в сфере безопасности.

Не приходится удивляться, что в условиях отсутствия реформы избирательного законодательства последние выборы прошли по лекалам предыдущих и закончились полным фиаско. Результатом катастрофически низкого уровня безопасности стали — в точности повторяя атмосферу президентских выборов и выборов в местные советы в августе 2009 года - многочисленные акты насилия, создавшие значительные трудности для кандидатов и избирателей. Число актов насилия в день голосования достигло рекордно высокого уровня, в результате чего погибли, по меньшей мере, 24 человека. Неспособность государственных структур обеспечить безопасность процесса волеизъявления привело к тому, что многочисленные группы населения не смогли - или не пожелали - принять участие в голосовании, особенно в регионах, где были зафиксированы максимумы активности со стороны представителей повстанческого движения. Сотни избирательных участков были закрыты непосредственно перед началом голосования - очевидное ущемление гражданских прав многочисленных избирателей. Массовые нарушения - включая запугивание избирателей и вброс бюллетеней - были отмечены во всех регионах страны. В результате, Независимая Избирательная Комиссия была вынуждена признать недействительными 1.3 миллиона избирательных бюллетеней, что по оценкам составляет четверть всех голосов. Комиссия по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур, в свою очередь,  дисквалифицировала 21 победившего кандидата за подтасовки и другие нарушения, что привело к организации акций протеста со стороны потерпевших поражение кандидатов (многие из которых, будучи этническими пуштунами, представляют политическую базу президента Хамида Карзая), вынужденных отстаивать свои интересы через неофициальные каналы и связи в окружении президента.

Уступки, сделанные президентом — явившиеся, впрочем, не более чем  продуманным политическим ходом -  в ответ на требования потерпевших поражение кандидатов транслировались в инициацию расследования по фактам нарушений в ходе выборов. 20 октября, несколько дней после объявления предварительных результатов, генеральная прокуратура, получив от Комиссия по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур информацию о подозрении в нарушениях электорального законодательства со стороны сотен кандидатов, возбудила уголовные дела против более чем десятка руководящих работников избирательных органов и десятков кандидатов в парламент. В конце декабря Верховный Суд сформировал специальный трибунал по вопросам расследования нарушений и выявления случаев коррупции в ходе выборов. По утверждению представителей трибунала, в компетенцию последнего входит право аннулировать результаты выборов. Недавно созданная Независимая Комиссия по надзору за соблюдением конституции, по неподтверждённой информации - по согласованию с президентом, заявила о несоответствии такого утверждения основному закону, отказавшись, однако, публично озвучить свою позицию. Принимая во внимание, что вопрос о конкретных прерогативах Комиссии в качестве арбитра конституционных споров, оставался открытым, вызывая множество разногласий, у президента были развязаны руки искать других, более благоприятных интерпретаций проблемы широты полномочий специального трибунала.

19 января 2011 года, по требованию трибунала, которому, по словам его представителей, было необходимо дополнительное время для вынесения решений по жалобам на мошенничество в ходе выборов, президент заявил, что дата первого официального заседания парламента откладывается более чем на месяц. Возмущённые задержкой, более двухсот новоизбранных парламентариев в совместном заявлении объявили о том, что, в прямое нарушение президентского указа, намерены провести первое официальное заседание парламента без его участия. В конечном итоге, политическое противостояние закончилось тем, что, вынужденный уступить сильнейшему международному давлению, Хамид Карзай с одной стороны, открыл заседание парламента 26 января, а с другой — оставил в силе полномочия специального трибунала, существенно подрывая, таким образом, авторитет законодательной власти. В продолжение институциональной путаницы, 21 февраля, несмотря на то, что трибунал приступил к пересчёту голосов в нескольких провинциях, официальные представители Независимой Комиссии объявили, что последняя отказывается от сотрудничества с трибуналом. Противоречия между исполнительной властью и электоральными институтами рискуют спровоцировать вспышку насилия на местном уровне в момент, когда напряжённость межэтнических отношений в стране как никогда высока.

Вероятность урегулирования кризиса в отсутствие эффективных электоральной и конституционной реформ невелика: с одной стороны, шансы на согласие представителей оппозиции с решениями, вынесенными трибуналом, представляются очень неопределенными, с другой — легитимность парламента, избранного в вышеописанных обстоятельствах, не может не вызывать определённых сомнений. Искушение для президента использовать трибунал в качестве инструмента борьбы с политическими соперниками и для установления контроля над парламентом, может оказаться слишком велико. На момент публикации этого брифинга были возбуждены дела против четырнадцати руководящих работников избирательных органов и значительного числа действующих членов парламента. В дополнение необходимо добавить, что сама нижняя палата раздираема серьёзными противоречиями по вопросу выбора спикера. Вышеперечисленные факторы способствуют фактическому параличу механизма государственного управления Афганистана. 12 февраля Волеси Джирга приняла резолюцию с призывом к президенту и Верховному Суду распустить специальный трибунал. Этот шаг существенно повышает вероятность эскалации напряжения между тремя ветвями власти.

Международному сообществу и афганским лидерам надлежит признать серьёзность сложившегося тупикового положения. Хамид Карзай должен прислушаться к призыву парламента о роспуске специального трибунала. Руководству Афганистана в целом необходимо предпринять незамедлительные шаги по укреплению институтов власти, инициировать полномасштабную избирательную реформу и принять конституционные поправки для усиления системы сдержек и противовесов между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Государственные институты на уровне провинций и округов должны быть наделены необходимыми полномочиями для предоставления необходимых услуг населению. Президент и парламент при поддержке международного сообщества должны:

  • немедленно расформировать специальный трибунал по выборам и направить связанные с выборами иски в суды общей юрисдикции первой инстанции для рассмотрения дел по месту совершения правонарушения;
     
  • созвать Лойя Джиргу (собрание старейшин) для проведения конституционной реформы с целью укрепления принципа разделения властей через повышение независимости судебной и законодательной ветвей власти, сокращение возможностей исполнительной власти прибегать к правлению на основе чрезвычайных полномочий и укрепление государственного управления на уровне провинций и округов посредством передачи достаточных административных и политических полномочий;
     
  • принять законодательство с разъяснением функций Независимой Комиссии по надзору за соблюдением конституции и полностью определить разграничение прав и полномочий Комиссии и Верховного Суда;
     
  • аннулировать указ президента от 18 февраля 2010 года, дополняющий электоральное законодательство и провести масштабные реформы последнего с целью расширения участия населения в политической деятельности, включая оптимизацию графика выборов, снятие барьеров на пути к участию политических партий, сокращение возможностей для нарушения законодательства путем установления границ округов и упорядочения регистрации избирателей, разъяснение полномочий избирательных комиссий и создание постоянной Комиссии по рассмотрению жалоб на несоблюдение избирательных процедур.

Кабул/Брюссель, 23 февраля 2011 г.

I. Overview

The prolonged crisis over Afghanistan’s parliamentary elections has further undermined President Hamid Karzai’s credibility. He is now even more isolated politically than he was after his dubious re-election in 2009. The Wolesi Jirga was inaugurated on 26 January 2011, following a lengthy standoff that exposed sharp political fault lines, which could plunge the country deeper into not just political but armed conflict. Clashes between the executive, legislature and judiciary over the results of the polls are paralysing government and weakening already fragile institutions. Constitutional review is long overdue, and failure to implement changes that reinforce the separation of powers will only further weaken the state’s ability to provide security or good governance. If public confidence is to be restored, the president and Supreme Court must disband a special tribunal that was created to adjudicate elections complaints but lacks a clear legal mandate. The new parliament must also immediately place electoral and constitutional reform at the top of its agenda. If left unaddressed, the current political crisis will stoke ethnic tensions and could drive disenfranchised Afghans into the arms of the Taliban.

By the time Karzai returned to office on 19 November 2009, the destabilising effect of the flaws in the electoral system was readily apparent. Nonetheless, in the haste to push ahead with an ill-conceived agenda of putting an “Afghan face” on the transition process, international stakeholders, in particular the leadership of the International Security Assistance Force (ISAF), allowed Karzai to hijack the debate inside and outside parliament over electoral reform and to manipulate the political process. By insisting that the 18 September 2010 Wolesi Jirga (the lower house of the National Assembly) elections go forward, they backed Karzai’s ill-considered wager that an irrational system could somehow produce rational results.

The president’s 18 February 2010 decree on the electoral law was one of many unheeded signs that the parliamentary polls would likely end in disaster if not postponed. The decree sharply limited the authority of the Electoral Complaints Commission (ECC), increased ambiguity over the role of the Independent Election Commission (IEC) and created confusion over candidates’ right of appeal in the event of disqualification. In a rare show of unity, the Wolesi Jirga rejected the decree on 31 March. Karzai, however, bypassed the lower house, ensuring that the Meshrano Jirga (the upper house) essentially endorse the decree by voting to take no action on the issue on 3 April. Meanwhile, vetting processes designed to keep known criminals and members of armed groups off the ballot broke down, raising the risk of candidate rivalries turning violent. The Wolesi Jirga elections were thus held against a backdrop of heightened political tensions and deteriorating security.

Absent electoral reform, the result was unsurprisingly a repeat of previous election debacles. As in the August 2009 presidential and provincial council polls, violence and insecurity created tremendous obstacles for both candidates and voters. Election day violence hit record highs, leaving at least 24 dead. Insecurity left wide swathes of the population unable or unwilling to vote, particularly in regions where the insurgency has spiked, with many disenfranchised after the last minute closure of hundreds of polling stations. Systemic fraud, including intimidation and ballot stuffing, was witnessed countrywide, resulting in the IEC ultimately throwing out 1.3 million ballots, an estimated quarter of total votes cast. The ECC subsequently disqualified 21 winning candidates for electoral fraud, prompting losing candidates – many from Karzai’s Pashtun political base – to hold street protests and to press their case through back channels at the presidential palace.

Karzai’s politically calculated capitulation to the demands of losing candidates prompted a criminal inquiry into the conduct of the polls. Days after the preliminary results were announced on 20 October, the attorney general filed a broad indictment against more than a dozen senior elections officials and also against dozens of parliamentary candidates, after receiving information from the ECC about suspected fraud involving hundreds of candidates. The Supreme Court appointed a special tribunal on elections in late December. Tasked with investigating electoral fraud and corruption, the tribunal claimed it was empowered to annul the elections. The newly established Independent Commission for the Supervision of the Implementation of the Constitution (ICSIC), reportedly in correspondence with the president, rejected this presumption but never publicly announced its position. With the commission’s role as an arbiter of constitutional disputes still unclear, the president was free to seek other, more favourable interpretations of the special tribunal’s authority.

On 19 January 2011, at the tribunal’s request, Karzai announced that he would delay parliament’s inauguration by a little more than a month. The tribunal said it needed time to adjudicate electoral fraud complaints. Angered by the delay, more than 200 newly elected parliamentarians announced the next day that they would defy the president’s order and inaugurate parliament with or without him. Ultimately caving to strong international pressure, Karzai inaugurated the parliament on 26 January, but continues to abuse his authority by retaining the special tribunal. Although the tribunal has initiated recounts in several provinces, IEC officials announced on 21 February that they would not cooperate with the process. The dispute between the executive and the electoral institutions runs the risk of escalating violence at the local level at a time when ethnic tensions have never been higher.

The outlook for resolving the crisis, absent meaningful electoral and constitutional reform, does not look promising. It is unlikely that Karzai’s opposition will accept the special tribunal’s judgments. Nor will the dubiously elected parliament be viewed as legitimate. Karzai could be tempted to use the tribunal against his opponents, in a bid to bend the National Assembly to his will. As this briefing was published, fourteen election officials had been indicted along with dozens of sitting members of parliament. With the lower house also deeply divided over the selection of the speaker, Afghanistan’s government is in a state of near paralysis. The Wolesi Jirga’s call, in a resolution passed on 12 February, for the president and Supreme Court to dissolve the special tribunal, has increased the risk of an escalated clash between the three branches of government.

The international community and Afghan leaders must recognise the gravity of the current impasse. Karzai must heed parliament’s call to disband the special tribunal. The Afghan government as a whole must move swiftly to mend fragile institutions, to initiate substantial electoral reform and to adopt constitutional amendments to strengthen the checks and balances between the executive, legislature and judiciary. Provincial and district-level government institutions must be empowered to deliver services to the Afghan people. The president and parliament, with the support of the international community, should:

  • dissolve the special elections tribunal immediately and refer election-related criminal charges to the primary courts in the original jurisdictions in which they were allegedly committed;
  • convene a loya jirga for constitutional reform that reinforces the separation of powers by enhancing the independence of the judiciary and legislature; reducing the executive’s ability to resort to rule by decree; and strengthening provincial and district level governance through greater devolution of administrative and political authority;
  • pass legislation clarifying the role of the Independent Commission for the Supervision of the Implementation of the Constitution and fully defining its competence and authority in relation to the Supreme Court; and
  • repeal the 18 February 2010 presidential decree on the electoral law and enact wide-reaching electoral reforms to broaden political participation, including by rationalising the elections calendar; removing barriers to political party participation; reducing opportunities for fraud by implementing district delimitation and cleaning up the voter registry; clarifying the authorities of the electoral commissions; and standing up a permanent electoral complaints commission.

Kabul/Brussels, 23 February 2011

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.