Босния и Европа: пришло время действовать
Босния и Европа: пришло время действовать
Table of Contents
  1. Overview
Changing Dynamics in the Western Balkans
Changing Dynamics in the Western Balkans
Briefing 59 / Europe & Central Asia

Босния и Европа: пришло время действовать

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКИЙ ОБЗОР

Нерешительность, характеризовавшая политику государств-членов Европейского Союза на Балканах в течение последних нескольких лет, должны остаться в прошлом. В 2011 году надлежит обеспечить переход ведущей международной роли в Боснии и Герцеговине от Аппарата Высокого Представителя (АВП) к усиленной Делегации ЕС. Аппарат Высокого Представителя, созданный в 1995 году, после заключения Дейтонского Мирного соглашения и формирования Совета по выполнению Мирного соглашения (СВМС) перестал отвечать потребностям Боснии, более не вписывающимся в узкие рамки института международного опекунства, функции которого ограничены принятием законов и обеспечением безопасности. Отныне Боснии необходимо большее: исполнение основных  параметров, обязательных для получения статуса страны-кандидата на членство в Европейском Союзе. В этой перспективе, страна более всего нуждается в технической помощи и политическом лидерстве ЕС. Исходя из вышеописанного, государствам-членам ЕС необходимо незамедлительно принять комплексный план по усилению присутствия ЕС, неотъемлемыми компонентами которого должны стать: формирование дипломатического представительства на уровне посольства, возглавляемого дипломатом, пользующимся доверием и обладающим политическим весом, укрепление перспектив членства Боснии в ЕС, а также принятие мер, необходимых для повышения уровня доверия к организации в регионе. В свою очередь, АВП должен отказаться от вмешательства во внутриполитические отношения Боснии и — за исключением форс мажорных обстоятельств, напрямую угрожающих стабильности государства — сосредоточиться на пересмотре прошлых решений.

Укрепление позиций и усиление присутствия Евросоюза кажется особенно релевантным, принимая во внимание весьма неблагоприятный политический климат Боснии: несмотря на то, что после проведения всеобщих выборов 3 октября 2010 года прошло более трех месяцев, политическим партиям страны не удаётся сформировать правительство, будь то на уровне энтитетов или конфедерации. С одной стороны, очевидно, что для предотвращения политического и экономического кризиса необходимо срочное проведение реформ, с другой - столь же очевидно, что АВП, как институт, не способен создать условия плодотворного сотрудничества представителей боснийцев, сербов и хорватов. Перспектива же членства в ЕС может сыграть роль мощного мотиватора, способного подтолкнуть лидеров страны к выработке единого взгляда на будущее боснийской государственности и содействовать проведению ключевых реформ, необходимых для повышения институциональной эффективности. В таком свете, было бы непростительной ошибкой согласиться с представителями скептически настроенных кругов ЕС и, под предлогом "усталости от расширения" и кризиса евро, воспрепятствовать европейским усилиям по обеспечению стабильности на Западных Балканах, которые добавим, станут серьёзной проверкой результативности и действенности Европейской службы внешнеполитической деятельности (EEAS) по проведению более эффективной совместной внешней политики и политики в сфере безопасности.

Сегодня мало кто помнит о том, что Совет по выполнению Мирного соглашения объявил о готовности ликвидировать АВП ещё пять лет назад. С тех пор закрытие АВП неоднократно переносилось, а в 2008 году было принято решение обусловить прекращение полномочий выполнением боснийской стороной пяти целей и двух условий ("пять плюс два"). На сегодняшний день Боснии удалось достичь трех целей и выполнить одно условие. Принимая во внимание, что попытки достижения политического решения по оставшимся двум целям - разделу государственной и военной собственности — остались втуне, существуют все основания полагать, что АВП продолжит выполнение своих функций как минимум в течение 2011 года. Дополнительным фактором долгожительства АВП также является желание некоторых членов СВМС, не входящих в ЕС, получить более весомое подтверждение серьёзности намерений Брюсселя — в особенности, обещание о выделении необходимых средств — перед окончательной передачей полномочий.

Несмотря на то, что проблемы собственности и их решение, без сомнения, имеют маргинальное значение в контексте общей устойчивости государственных структур, их важность в боснийском случае обусловлена  символическим значением: они отражают способность боснийцев самостоятельно управлять страной. Однако было бы ошибкой принимать символ за реальное содержание, а реальность такова, что необходимо признать: боснийцы прекрасно справляются с задачами государственного управления без значительной помощи извне. В то время как представители СВМС и боснийской элиты полемизировали о судьбе АВП, боснийцам, без шумных пиров и громких речей, была передана основная часть полномочий. Юридические изъяны законов и норм, определяющих статус собственника не являются непреодолимым препятствием для функционирования государственных институтов, в полной мере пользующихся собственностью, в которой нуждаются. Народная Скупщина Республики Сербской (РС), в которой преобладают этнические сербы, в 2010 году приняла закон о собственности. Законность этого нормативного акта в настоящее времени оспаривается в конституционном суде Боснии. Структуры вооружённых сил пользуются беспрепятственный доступом ко всем военным объектам и собственности. Несмотря на то, что урегулирование прав собственников есть важная задача, которая должна быть решена в приемлемые сроки — для обеспечения возможности перепродажи и инвестирования - этот вопрос, несомненно, не входит в число безотлагательных.

Также нельзя не упомянуть значительные изменения внутриполитического ландшафта. На выборах 2010 года босняки отдали большинство голосов умеренным партиям, в то время как партии, сосредоточившие предвыборную риторику на старом лозунге «защиты отечества от сербской угрозы», потерпели сокрушительное поражение. В РС правящая партия СНСД провела кампанию, опираясь на идеи национализма, получив худшие, чем ожидалось результаты. Небольшое хорватское население в целом поддержало этнические партии. Споры вокруг состава центрального правительства и его повестки дня не утихают и вне всякого сомнения продолжатся в 2011 году, когда правительства всех уровней — РС находится в зоне особенного риска - столкнутся с проблемой значительного бюджетного дефицита: до Боснии, с некоторым временным лагом, докатится волна мирового экономического кризиса. Принимая во внимание вышеперечисленные факторы, очевидно, что боснийские политики не могут больше позволить себе роскошь бескомпромиссной непримиримости: сегодня все основные политические силы страны признают, по крайней мере декларативно,  необходимость ключевых реформ и ускорения процесса интеграции в ЕС и всерьёз не рассчитывают на помощь АВП в принятии сложных решений.

Влиятельные члены СВМС, такие как США, Великобритания и Турция, а также некоторые представители боснийской элиты, выражают опасения, что боснийские политики не готовы к самостоятельному управлению государством (несмотря на то, что — несомненный признак доверия со стороны международных структур -  Босния избрана непостоянным членом Совета Безопасности ООН), что они окажутся неспособны сформировать дееспособное коалиционное правительство и что за неминуемой попыткой отделения со стороны РС неотвратимо последуют беспорядки. Они утверждают, что закрытие АВП есть карт-бланш на распад страны  или, по крайней мере, уничтожение последнего механизма, способного сдерживать превалирующие в регионе центробежные тенденции. В ответ на подобные опасения следует отметить, что времена, когда АВП являлся единственным гарантом безопасности давно прошли. Существование — или отсутствие такового — АВП никак не повлияет на развитие ситуации в случае прямой угрозы территориальной целостности государства: ЕС, США и другие члены международного сообщества располагают сетью дипломатических представительств, способных адекватно проинформировать соответственные правительственные структуры, которые, в свою очередь, будут способны предпринять все необходимые шаги для демонстрации политической воли и применения, буде возникнет необходимость, военной силы. В отношении безответственных боснийских политиков могут быть задействованы традиционные дипломатические и иные международные механизмы, включая санкции или, в крайнем случае, применение силы, употребляемые в отношении других национальных лидерам. В дополнение необходимо заметить, что существование АВП предоставляет таким политическим деятелям возможность перекладывать ответственность за свои ошибки на международное сообщество.

2011 может стать годом политического водораздела, характеризуемым двусторонним процессом: с одной стороны, наращивание потенциала ЕС, с другой - сокращение полномочий АВП. Для осуществления эффективного плавного перехода государства-члены ЕС и ключевые фигуры и структуры Евросоюза - прежде всего речь идёт о Высоком Представителе ЕС по международным делам и политике безопасности и заместителе председателя Европейской Комиссии Кэтрин Эштон и Европейской Комиссии - должны предпринять  несколько параллельных шагов:

  • Эштон должна назначить, не затягивая то, что уже и так является шестимесячным опозданием, пользующегося доверием и обладающего влиянием посла во главе Делегации ЕС (официальное название посольства ЕС) в Сараево, в идеале бывшего высшего должностного лица государства-члена с солидным опытом работы в ЕС, особенно по проблеме расширения;
     
  • существенно расширить состав политического отдела Делегации, чтобы консультировать посла по ситуации в Боснии, поддерживать связи с видными представителями партий и правительства при приведении правовых и институциональных структур в соответствие с нормами ЕС и координировать вклад других акторов ЕС;
     
  • создать или усилить отделы Делегации, занимающиеся вопросами права, коммуникации, экономики и безопасности при привлечении других структур ЕС, уже работающих в Боснии, реорганизовать полевой офис в Баня-Луке; увеличить бюджет Делегации до уровня, соответствующего её новым обязанностям; и
     
  • увеличить финансирование в рамках Инструмента по оказанию помощи государствам - кандидатам на вступление в ЕС (IPA) до уровня, сопоставимого с финансированием соседних стран и отвечающего заявленной цели ЕС играть в Боснии ведущую роль.

Несмотря на то, что ЕС долгое время стремился возглавить действия международного сообщества в Боснии, государствам-членам Евросоюза и другим структурам Брюсселя ещё предстоит уладить расхождения в отношении сроков, стратегии, укомплектования персоналом, финансирования усиленного присутствия и мероприятий. Если в начале 2011 года им не удастся выработать единую позицию, начиная с всестороннего обсуждения министрами иностранных дел на Совете по иностранным делам 31 января, и боснийские политики не смогут поддержать этот процесс, предпринимая реальные шаги на пути к интеграции в ЕС, то существует опасность того, что передача полномочий не состоится. Босния, в таком случае, рискует оказаться в наихудшем из возможных положений: между молотом (ослабленным АВП) и наковальней (безуспешно пытающейся самоутвердиться Делегацией ЕС).

Чтобы избежать такого развития событий, СВМС необходимо:

  • переориентировать АВП на его собственные незаконченные дела, особенно, в первую очередь, дел боснийцев, которым было запрещено занимать должности в государственных структурах, при этом ограничив использование им чрезвычайных полномочий для действительно экстраординарных ситуаций;
     
  • поддержать ведущую роль ЕС в Боснии, согласившись с переходом Специального Представителя ЕС (СПЕС), в настоящее время совмещающему эту должность с постом Высокого Представителя, и его аппарата в Делегацию ЕС; и
     
  • продолжать выступать за сохранение территориальной  целостности и независимости Боснии, поддерживать исполнительные полномочия Сил Европейского Союза в Боснии и Герцеговине (ЕСФОР), который приняли в этой стране эстафету от миротворцев НАТО, и информировать Совет Безопасности ООН о любой угрозе Дейтонскому соглашению 1995 года или последующим резолюциям Совета Безопасности ООН.

После окончательного размежевания с АВП, дипломатическая команда ЕС сможет сосредоточиться на содействии политическому процессу и помочь фрагментированной Боснии обрести единый голос, столь необходимый для ответственного взаимодействия со своими европейскими соседями.

Сараево/Стамбул/Брюссель, 11 января 2011 г.

I. Overview

After years of hesitancy, European Union (EU) member states should make 2011 the year when the lead international role in Bosnia and Herzegovina shifts from the Office of the High Representative (OHR) to a reinforced EU delegation. Bosnia has outgrown the OHR established in 1995 after the Dayton Peace Agreement and the creation of the Peace Implementation Council (PIC). Today the country needs EU technical assistance and political guidance to become a credible candidate for EU membership, not an international overseer to legislate for it or maintain security. Member states should rapidly install a comprehensive plan to reinforce the EU presence, including an embassy led by a strong ambassador, strengthen the membership perspective and build local credibility. OHR should withdraw from domestic politics and, unless a threat to peace emerges, focus on reviewing past decisions.

Member states should step up the EU’s presence even while Bosnia’s political parties struggle to form entity- and state-level governments more than three months after the 3 October 2010 general elections. Reform is urgently needed to avert political and economic crisis, but the OHR is no longer the entity that can cajole Bosniak, Serb and Croat leaders into change. EU membership perspective can better stimulate a shared vision of the country’s future among its leaders and encourage key reforms needed to improve institutional efficiency. “Enlargement fatigue” and the crisis of the euro should not allow sceptics among member states to undermine Europe’s success at securing stability in the western Balkans in what is a major test of the capability of the new European External Action Service (EEAS) to deliver a more effective common foreign and security policy.

The PIC announced its readiness to close OHR five years ago, but this now seems remote. Slipping calendar deadlines gave way in 2008 to a set of five objectives and two conditions (“five plus two”) – of which Bosnia has completed three of the former and one of the latter. Because the remaining two objectives – division of state property and of defence property – have defied all attempts at a political solution, OHR is likely to remain open throughout 2011, if not longer. Several non-EU PIC members also want to see stronger evidence of leadership from Brussels, notably through greater resource commitment, before handing over the baton.

Solution of the property issues has little bearing on state viability but has become a symbol of Bosnians’ ability to govern on their own. The symbol should not obscure the actual situation: Bosnians do manage their affairs without significant help. While the PIC and Bosnian elites have debated OHR’s fate, much of the transition to domestic responsibility has quietly happened. State institutions have full use of the property they need, despite lack of clear ownership status. The Serb-dominated Republika Srpska (RS) National Assembly passed its own property law in 2010, which is now being challenged at the Bosnian constitutional court. The armed forces have unhindered access to all military facilities and properties. Ownership will have to be established sooner or later, to allow for re-sale and investment, but this is not urgent.

The political scene has also shifted. Most Bosniaks voted for moderate parties in the 2010 elections while those who campaigned on the old issue of defence of the state against Serb challenges lost heavily. In RS, the ruling SNSD conducted a nationalist campaign but did less well than it had hoped. The small Croat population supported its own ethnic parties. Wrangling over the composition of the state government and its agenda has continued into 2011, when governments at state and entity levels – especially in RS – will face massive budget deficits, as the global economic slump belatedly hits Bosnia. Leaders consequently have limited room for intransigence. All major parties are now at least declaratively behind key reforms and speeding up EU integration; none count seriously on OHR intervention to help them with the required tough decisions.

Important PIC stakeholders such as the U.S., the UK and Turkey, together with some domestic elites, worry that Bosnian politicians are not ready to govern on their own (though sovereign Bosnia has been entrusted with a UN Security Council seat) and will be unable to form a functional coalition government, that the RS will attempt secession and violence ensue. They fear OHR closure would trigger the country’s break-up, or at least remove a barrier to moves in that direction. But the OHR is no longer the security guarantor it once was. In the event of a threat to territorial integrity and advised by their on-the-ground ambassadors, the EU, the U.S. and others in the international community could muster the political will and military means to act, whether OHR remains or not; Bosnian politicians who acted irresponsibly would be vulnerable to the same diplomatic and other international mechanisms, including sanctions or, in the extreme case, use of force, as any other national leaders. Meanwhile, however, the OHR gives them an excuse to deflect responsibility for their failures to the international community.

2011 can be the pivotal year during which the EU builds up and the OHR downsizes gradually. For an effective soft transition, EU member states and the key Brussels players – primarily the EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy/Vice-President of the European Commission (Catherine Ashton) and the European Commission – should take several steps in parallel:

  • Ashton should name, without extending what is already a six-month delay, a strong ambassador to head the EU Delegation (the formal term for its embassy) in Sarajevo, ideally a former member-state senior official with solid EU experience in, particularly, enlargement issues;
     
  • increase significantly the capacities of the Delegation’s political section to advise the ambassador on Bosnian developments, liaise with senior party and government leaders on bringing legal and institutional structures into compliance with EU norms and coordinate the contributions of other EU actors;
     
  • create or strengthen the Delegation’s legal, communication, economic and security sections, drawing on other EU staff already in Bosnia and upgrading the field office in Banja Luka; increase the Delegation’s own budget to a level commensurate with its new responsibilities; and
     
  • increase funding under the Instrument for Pre-accession Assistance (IPA) to levels comparable to those in neigh­bouring countries and consistent with the EU’s stated aim to lead in Bosnia.

Though the EU has long aspired to lead the international effort in Bosnia, member states and other Brussels actors still have to settle differences over timing, strategy, staffing and financing of a reinforced presence and mission. If they cannot do so in early 2011 – starting with a comprehensive discussion by foreign ministers at the 31 January Foreign Affairs Council – and Bosnian officials fail to support the process by making a genuine effort to work towards EU integration, the handover risks being botched. Bosnia could then be left with the worst of both worlds: rivalry between an enfeebled OHR and an EU Delegation struggling ineffectively to assert itself.

To help avoid this, the PIC should:

  • refocus OHR on its own unfinished business, especially dealing with the cases of Bosnians it has barred from public office, while limiting its use of executive powers to a true emergency;
     
  • support the EU’s leading role in Bosnia by agreeing to a transfer of the EU Special Representative (EUSR), currently double-hatted as the High Representative, and that official’s staff to the EU Delegation; and
     
  • continue to commit to Bosnia’s territorial integrity and sovereignty, support the executive mandate of the EU military force (EUFOR) that took over from NATO in the country and keep the UN Security Council apprised of any threat to the 1995 Dayton Agreement or subsequent Security Council resolutions.

Once freed from its link to OHR, the EU’s diplomatic team should be able to focus on facilitating the political process and helping Bosnia’s disparate communities find the single voice required to interact responsibly with their European neighbours.

Sarajevo/Istanbul/Brussels, 11 January 2011

Changing Dynamics in the Western Balkans

This week on War & Peace, Olga Oliker talks to Crisis Group expert Marko Prelec about the precarious situation in the Western Balkans, as Serb separatism in Bosnia and Herzegovina, and the frozen Kosovo-Serbia dispute continue to stoke regional instability.

The Western Balkans, a region defined in part by not being in the European Union, also contains several countries that were devastated by war in the 1990s. Now it faces new troubles, driven in part by the legacies of the old. Bosnia and Herzegovina is confronted with calls for secession in the autonomous Serb-dominated region, Republika Srpska, as well as the ongoing electoral grievances of its Croat minority. Meanwhile, efforts to resolve Kosovo’s dispute with Serbia over its independence have come to a standstill, leaving minority communities on both sides of the border vulnerable.

This week on War & Peace, Olga Oliker talks to Marko Prelec, Crisis Group’s Consulting Senior Analyst for the Balkans, about why ethnic tensions persist in the region and whether there is any risk of a return to conflict. They discuss the prospects for European integration, asking whether the promise of EU membership remains an effective incentive for resolving these longstanding disputes. They also consider what impact Russia’s invasion of Ukraine has had for stability in the Western Balkans, a region where painful memories of war are still very salient today.



Click here to listen on Apple Podcasts or Spotify.

For more of Crisis Group’s analysis, make sure to check out our Balkans regional page and keep an eye out for our upcoming report on the risk of instability in the Western Balkans.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.