icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Босния и Европа: пришло время действовать
Босния и Европа: пришло время действовать
Reducing the Human Cost of the New Nagorno-Karabakh War
Reducing the Human Cost of the New Nagorno-Karabakh War
Briefing 60 / Europe & Central Asia

Босния и Европа: пришло время действовать

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКИЙ ОБЗОР

Нерешительность, характеризовавшая политику государств-членов Европейского Союза на Балканах в течение последних нескольких лет, должны остаться в прошлом. В 2011 году надлежит обеспечить переход ведущей международной роли в Боснии и Герцеговине от Аппарата Высокого Представителя (АВП) к усиленной Делегации ЕС. Аппарат Высокого Представителя, созданный в 1995 году, после заключения Дейтонского Мирного соглашения и формирования Совета по выполнению Мирного соглашения (СВМС) перестал отвечать потребностям Боснии, более не вписывающимся в узкие рамки института международного опекунства, функции которого ограничены принятием законов и обеспечением безопасности. Отныне Боснии необходимо большее: исполнение основных  параметров, обязательных для получения статуса страны-кандидата на членство в Европейском Союзе. В этой перспективе, страна более всего нуждается в технической помощи и политическом лидерстве ЕС. Исходя из вышеописанного, государствам-членам ЕС необходимо незамедлительно принять комплексный план по усилению присутствия ЕС, неотъемлемыми компонентами которого должны стать: формирование дипломатического представительства на уровне посольства, возглавляемого дипломатом, пользующимся доверием и обладающим политическим весом, укрепление перспектив членства Боснии в ЕС, а также принятие мер, необходимых для повышения уровня доверия к организации в регионе. В свою очередь, АВП должен отказаться от вмешательства во внутриполитические отношения Боснии и — за исключением форс мажорных обстоятельств, напрямую угрожающих стабильности государства — сосредоточиться на пересмотре прошлых решений.

Укрепление позиций и усиление присутствия Евросоюза кажется особенно релевантным, принимая во внимание весьма неблагоприятный политический климат Боснии: несмотря на то, что после проведения всеобщих выборов 3 октября 2010 года прошло более трех месяцев, политическим партиям страны не удаётся сформировать правительство, будь то на уровне энтитетов или конфедерации. С одной стороны, очевидно, что для предотвращения политического и экономического кризиса необходимо срочное проведение реформ, с другой - столь же очевидно, что АВП, как институт, не способен создать условия плодотворного сотрудничества представителей боснийцев, сербов и хорватов. Перспектива же членства в ЕС может сыграть роль мощного мотиватора, способного подтолкнуть лидеров страны к выработке единого взгляда на будущее боснийской государственности и содействовать проведению ключевых реформ, необходимых для повышения институциональной эффективности. В таком свете, было бы непростительной ошибкой согласиться с представителями скептически настроенных кругов ЕС и, под предлогом "усталости от расширения" и кризиса евро, воспрепятствовать европейским усилиям по обеспечению стабильности на Западных Балканах, которые добавим, станут серьёзной проверкой результативности и действенности Европейской службы внешнеполитической деятельности (EEAS) по проведению более эффективной совместной внешней политики и политики в сфере безопасности.

Сегодня мало кто помнит о том, что Совет по выполнению Мирного соглашения объявил о готовности ликвидировать АВП ещё пять лет назад. С тех пор закрытие АВП неоднократно переносилось, а в 2008 году было принято решение обусловить прекращение полномочий выполнением боснийской стороной пяти целей и двух условий ("пять плюс два"). На сегодняшний день Боснии удалось достичь трех целей и выполнить одно условие. Принимая во внимание, что попытки достижения политического решения по оставшимся двум целям - разделу государственной и военной собственности — остались втуне, существуют все основания полагать, что АВП продолжит выполнение своих функций как минимум в течение 2011 года. Дополнительным фактором долгожительства АВП также является желание некоторых членов СВМС, не входящих в ЕС, получить более весомое подтверждение серьёзности намерений Брюсселя — в особенности, обещание о выделении необходимых средств — перед окончательной передачей полномочий.

Несмотря на то, что проблемы собственности и их решение, без сомнения, имеют маргинальное значение в контексте общей устойчивости государственных структур, их важность в боснийском случае обусловлена  символическим значением: они отражают способность боснийцев самостоятельно управлять страной. Однако было бы ошибкой принимать символ за реальное содержание, а реальность такова, что необходимо признать: боснийцы прекрасно справляются с задачами государственного управления без значительной помощи извне. В то время как представители СВМС и боснийской элиты полемизировали о судьбе АВП, боснийцам, без шумных пиров и громких речей, была передана основная часть полномочий. Юридические изъяны законов и норм, определяющих статус собственника не являются непреодолимым препятствием для функционирования государственных институтов, в полной мере пользующихся собственностью, в которой нуждаются. Народная Скупщина Республики Сербской (РС), в которой преобладают этнические сербы, в 2010 году приняла закон о собственности. Законность этого нормативного акта в настоящее времени оспаривается в конституционном суде Боснии. Структуры вооружённых сил пользуются беспрепятственный доступом ко всем военным объектам и собственности. Несмотря на то, что урегулирование прав собственников есть важная задача, которая должна быть решена в приемлемые сроки — для обеспечения возможности перепродажи и инвестирования - этот вопрос, несомненно, не входит в число безотлагательных.

Также нельзя не упомянуть значительные изменения внутриполитического ландшафта. На выборах 2010 года босняки отдали большинство голосов умеренным партиям, в то время как партии, сосредоточившие предвыборную риторику на старом лозунге «защиты отечества от сербской угрозы», потерпели сокрушительное поражение. В РС правящая партия СНСД провела кампанию, опираясь на идеи национализма, получив худшие, чем ожидалось результаты. Небольшое хорватское население в целом поддержало этнические партии. Споры вокруг состава центрального правительства и его повестки дня не утихают и вне всякого сомнения продолжатся в 2011 году, когда правительства всех уровней — РС находится в зоне особенного риска - столкнутся с проблемой значительного бюджетного дефицита: до Боснии, с некоторым временным лагом, докатится волна мирового экономического кризиса. Принимая во внимание вышеперечисленные факторы, очевидно, что боснийские политики не могут больше позволить себе роскошь бескомпромиссной непримиримости: сегодня все основные политические силы страны признают, по крайней мере декларативно,  необходимость ключевых реформ и ускорения процесса интеграции в ЕС и всерьёз не рассчитывают на помощь АВП в принятии сложных решений.

Влиятельные члены СВМС, такие как США, Великобритания и Турция, а также некоторые представители боснийской элиты, выражают опасения, что боснийские политики не готовы к самостоятельному управлению государством (несмотря на то, что — несомненный признак доверия со стороны международных структур -  Босния избрана непостоянным членом Совета Безопасности ООН), что они окажутся неспособны сформировать дееспособное коалиционное правительство и что за неминуемой попыткой отделения со стороны РС неотвратимо последуют беспорядки. Они утверждают, что закрытие АВП есть карт-бланш на распад страны  или, по крайней мере, уничтожение последнего механизма, способного сдерживать превалирующие в регионе центробежные тенденции. В ответ на подобные опасения следует отметить, что времена, когда АВП являлся единственным гарантом безопасности давно прошли. Существование — или отсутствие такового — АВП никак не повлияет на развитие ситуации в случае прямой угрозы территориальной целостности государства: ЕС, США и другие члены международного сообщества располагают сетью дипломатических представительств, способных адекватно проинформировать соответственные правительственные структуры, которые, в свою очередь, будут способны предпринять все необходимые шаги для демонстрации политической воли и применения, буде возникнет необходимость, военной силы. В отношении безответственных боснийских политиков могут быть задействованы традиционные дипломатические и иные международные механизмы, включая санкции или, в крайнем случае, применение силы, употребляемые в отношении других национальных лидерам. В дополнение необходимо заметить, что существование АВП предоставляет таким политическим деятелям возможность перекладывать ответственность за свои ошибки на международное сообщество.

2011 может стать годом политического водораздела, характеризуемым двусторонним процессом: с одной стороны, наращивание потенциала ЕС, с другой - сокращение полномочий АВП. Для осуществления эффективного плавного перехода государства-члены ЕС и ключевые фигуры и структуры Евросоюза - прежде всего речь идёт о Высоком Представителе ЕС по международным делам и политике безопасности и заместителе председателя Европейской Комиссии Кэтрин Эштон и Европейской Комиссии - должны предпринять  несколько параллельных шагов:

  • Эштон должна назначить, не затягивая то, что уже и так является шестимесячным опозданием, пользующегося доверием и обладающего влиянием посла во главе Делегации ЕС (официальное название посольства ЕС) в Сараево, в идеале бывшего высшего должностного лица государства-члена с солидным опытом работы в ЕС, особенно по проблеме расширения;
  • существенно расширить состав политического отдела Делегации, чтобы консультировать посла по ситуации в Боснии, поддерживать связи с видными представителями партий и правительства при приведении правовых и институциональных структур в соответствие с нормами ЕС и координировать вклад других акторов ЕС;
  • создать или усилить отделы Делегации, занимающиеся вопросами права, коммуникации, экономики и безопасности при привлечении других структур ЕС, уже работающих в Боснии, реорганизовать полевой офис в Баня-Луке; увеличить бюджет Делегации до уровня, соответствующего её новым обязанностям; и
  • увеличить финансирование в рамках Инструмента по оказанию помощи государствам - кандидатам на вступление в ЕС (IPA) до уровня, сопоставимого с финансированием соседних стран и отвечающего заявленной цели ЕС играть в Боснии ведущую роль.

Несмотря на то, что ЕС долгое время стремился возглавить действия международного сообщества в Боснии, государствам-членам Евросоюза и другим структурам Брюсселя ещё предстоит уладить расхождения в отношении сроков, стратегии, укомплектования персоналом, финансирования усиленного присутствия и мероприятий. Если в начале 2011 года им не удастся выработать единую позицию, начиная с всестороннего обсуждения министрами иностранных дел на Совете по иностранным делам 31 января, и боснийские политики не смогут поддержать этот процесс, предпринимая реальные шаги на пути к интеграции в ЕС, то существует опасность того, что передача полномочий не состоится. Босния, в таком случае, рискует оказаться в наихудшем из возможных положений: между молотом (ослабленным АВП) и наковальней (безуспешно пытающейся самоутвердиться Делегацией ЕС).

Чтобы избежать такого развития событий, СВМС необходимо:

  • переориентировать АВП на его собственные незаконченные дела, особенно, в первую очередь, дел боснийцев, которым было запрещено занимать должности в государственных структурах, при этом ограничив использование им чрезвычайных полномочий для действительно экстраординарных ситуаций;
  • поддержать ведущую роль ЕС в Боснии, согласившись с переходом Специального Представителя ЕС (СПЕС), в настоящее время совмещающему эту должность с постом Высокого Представителя, и его аппарата в Делегацию ЕС; и
  • продолжать выступать за сохранение территориальной  целостности и независимости Боснии, поддерживать исполнительные полномочия Сил Европейского Союза в Боснии и Герцеговине (ЕСФОР), который приняли в этой стране эстафету от миротворцев НАТО, и информировать Совет Безопасности ООН о любой угрозе Дейтонскому соглашению 1995 года или последующим резолюциям Совета Безопасности ООН.

После окончательного размежевания с АВП, дипломатическая команда ЕС сможет сосредоточиться на содействии политическому процессу и помочь фрагментированной Боснии обрести единый голос, столь необходимый для ответственного взаимодействия со своими европейскими соседями.

Сараево/Стамбул/Брюссель, 11 января 2011 г.

Woman cries inside a bus prepared for evacuation of civilians during increased fighting in Nagorno-Karabakh, on 3 October, 2020. Celestino Arce / NurPhoto via AFP.

Reducing the Human Cost of the New Nagorno-Karabakh War

Fighting in and around Nagorno-Karabakh is decimating towns and cities, displacing tens of thousands and killing scores. Combatants must cease attacks on populated areas and let humanitarian aid through. International actors, notably the UN and OSCE, should send monitors and push harder for a ceasefire.

Two weeks into a renewed war between Azerbaijani and Armenian forces over the breakaway territory of Nagorno-Karabakh and its environs, fighting appears poised to escalate. On 10 October, a Russian-brokered humanitarian ceasefire intended to enable combatants to retrieve the bodies of the dead and exchange prisoners appeared to fall apart as its ink was drying. Both sides have since struck towns and villages, with enormous damage to lives and livelihoods. While it may take time for the parties to return to peace talks, they and international actors must act to stem the mounting human toll. Whatever an eventual settlement entails, it will be closer to hand and more sustainable if the parties stop killing civilians and adding fresh grievances to an already intractable conflict.

Both sides have struck towns and villages, with enormous damage to lives and livelihoods.

As Crisis Group noted in a 2 October statement, the conflict has no simple solution. Since the 1992-1994 war, which pitted Azerbaijani forces against Nagorno-Karabakh rebels backed by the Armenian army and ended with Nagorno-Karabakh’s de facto independence, decades of stalled negotiations, outbreaks of violence and hardened positions on all sides have compounded the territorial dispute. Foreign actors matter, but for now cannot impose a lasting peace. The failure of the 10 October ceasefire shows that even Russia, which has a treaty with Armenia and longstanding relationships with both Yerevan and Baku, has only limited leverage. Turkey backs Azerbaijan diplomatically and with military aid, but Baku is not sufficiently dependent on Ankara’s support that threats of its withdrawal, even if they were forthcoming, would end fighting. Europe and the United States have even less influence. 

Military casualties already number high in the hundreds and the civilian toll is also mounting. Azerbaijani missile, artillery and drone strikes on Nagorno-Karabakh’s capital of Stepanakert and other towns and villages have turned homes, schools, and much of the region’s infrastructure to rubble. Credible reports indicate the use of cluster bombs, particularly dangerous to civilians and banned by an international convention (although neither Armenia nor Azerbaijan are signatories). Since 10 October, fighting has spread to the streets of Hadrut, a town 40km south of Stepanakert and well within Nagorno-Karabakh itself, rather than being limited, as it was during the first days of the war, mainly to the unpopulated adjacent territories controlled by Armenian forces since the 1992-1994 war. According to the de facto Nagorno-Karabakh authorities, as of 12 October, at least 31 civilians had been killed in the region and over 100 injured, many seriously. Some 70,000-75,000 people, half the region’s population and 90 per cent of its women and children, have fled their homes. Many are in urgent need of humanitarian aid. With a continuing pandemic and rapidly cooling weather, the mass displacement could have severe public health consequences.

With a continuing pandemic and rapidly cooling weather, the mass displacement could have severe public health consequences.

On the other side of the front lines, Azerbaijani officials report 42 civilians killed and 206 injured as of 12 October. Most attacks have hit Azerbaijani cities near the breakaway territory, but some have struck civilian areas hundreds of kilometres away, including the Absheron peninsula, where the capital, Baku, is located. Azerbaijan accuses Armenian forces of using cluster bombs and Scud missiles. Particularly hard hit are the country’s second-biggest city of Ganja and a town, Mingachevir, which hosts a large water reservoir and serves as a regional electricity hub. Ganja was hit again within 24 hours of the weekend’s ceasefire. Journalists tell Crisis Group that several hundred people, mostly women and children, have evacuated front-line areas.

Employees of the Ministry of Emergency Situations work near destroyed houses in Ganja, Azerbaijan on 11 October 2020. They were hit by shelling after fighting between Armenian and Azerbaijani forces began in and around Nagorno-Karabakh on 27 September. Mikhail Voskresenskiy / Sputnik via AFP.

Many outside actors have expressed alarm. The UN High Commissioner for Human Rights has joined calls for a ceasefire on humanitarian grounds, while the European UnionSlovakia, and a variety of humanitarian organisations promise aid, though the fighting hampers aid delivery. Moreover, no international aid can reach Nagorno-Karabakh itself without Azerbaijan’s blessing, which Baku has not granted, leaving only the International Committee of the Red Cross (ICRC), which has maintained a permanent office in the region since the 1990s. With international borders closed due to COVID-19, if fighting escalates to engulf more of Azerbaijan and Armenia, it will result in many displaced who have nowhere to go.

With the collapse of the Russian-brokered ceasefire, both parties look set to escalate fighting, with prospectively grave consequences. Azerbaijani advances fuel Armenian fears and counter-strikes. The attacks on civilian areas to date may be mistakes or efforts by combatants to deter further escalation by the other side. If intentional or with insufficient care for protecting the civilian population, they violate international law. Even if not, they are causing tremendous suffering. They are counterproductive to an eventual peace, hardening hostility and rendering a sustainable settlement more remote.

It is critical that both sides cease targeting civilians and undertake efforts to prevent and alleviate humanitarian suffering.

Ideally, both sides would return to talks, but even absent that, it is critical that they cease targeting civilians and undertake efforts to prevent and alleviate humanitarian suffering. They must eschew cluster bombs, stop targeting population centres and provide corridors for the evacuation of the wounded and dead and the delivery of humanitarian aid. International actors, including the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Minsk Group, which has overseen negotiations since the end of hostilities in 1994, and its co-chairs France, Russia and the U.S., other capitals worldwide and international organisations should speak in one voice and specifically call for such measures. Countries that provide weapons to the parties, including Russia, Turkey, Belarus, Pakistan and Israel, and those through which deliveries transit, including Iran and Georgia, should cease provision and transit, at least when it comes to systems credibly reported to have been used in attacks on civilian targets (Georgia has already stopped weapons transit through its territory).

The UN Security Council can play a role. First, the council, which has to date discussed the crisis in private and released a press statement calling for calm, should now convene an urgent public meeting on the escalating fighting and attacks on civilian areas. It should insist the parties abide by the 10 October Moscow agreement on a humanitarian ceasefire and facilitate the safe, unhindered and sustained delivery of lifesaving aid, including providing full and secure access to the region for humanitarian actors. Going further, the council should adopt a resolution calling for an immediate and comprehensive ceasefire, beyond the limited humanitarian one agreed in Moscow. The resolution should also condemn the parties for endangering the lives of civilians and call on them to return to talks under the Minsk Group co-chairs’ auspices.

The OSCE and its Minsk Group should step up efforts on the ground.

As for the OSCE and its Minsk Group, they should step up efforts on the ground. Mitigating harm to civilians will require coordination across front lines even as fighting continues. The Minsk Group process has frustrated both sides (and particularly Baku) in its failure over three decades to deliver a lasting peace. Still, it provides a format for the parties to carry out such coordination. In the wake of the Moscow agreement, which called for a return to Minsk Group talks, the co-chairs reported that they and the Personal Representative of the OSCE Chairperson-in-Office (OSCE CIO PR) were working with the ICRC to explore “modalities and logistics for the return of remains and detainees”. They also report that they continue to engage the conflict parties on a long-term settlement. Building upon this work, the OSCE should resume its field activity in the region, suspended in March as a result of COVID-19, and work with military and diplomatic representatives of the warring parties and the ICRC to develop guidelines and a contact mechanism to facilitate the humanitarian measures outlined above. 

This expanded field activity should include means to monitor and “verify” the Moscow agreement’s or any new ceasefire, as the Russian and Armenian foreign ministers called for in a 12 October press conference. One tool might be a version of the investigative mechanism to study incidents that Yerevan, Baku and OSCE Minsk Group co-chair countries agreed to put in place, along with an expansion of the OSCE CIO PR’s office, after four days of clashes in 2016. This could give OSCE monitors the unrestricted access they would need to Nagorno-Karabakh and, if expanded, any parts of Azerbaijan and Armenia under fire. In the past, Baku resisted the mechanism, despite having agreed to it on paper. At the time, Azerbaijan sought to regain control over the adjacent territories through negotiations before agreeing to new mechanisms that it feared would solidify the status quo. But Baku may be more amenable to granting monitors temporary access to its territory and that of Armenia to investigate recent attacks, while active hostilities continue. Whatever its specific tools, the OSCE should consider making its monitors’ and investigative reports public,given the lack of objective, neutral reporting on the conflict and rampant biased information and disinformation.

The UN could support the OSCE’s monitoring. The two institutions already have a strong relationship. The OSCE Minsk Group could tap UN expertise on observer missions and investigative techniques in warzones as it designs a way forward. The UN could be even more active in its support if the Security Council requests that the UN Secretary-General dispatch, in coordination with the OSCE Minsk Group co-chairs and the OSCE Chairperson-in-Office’s Personal Representative, military and civilian observers to Nagorno-Karabakh and the wider conflict region. Such a mission could observe the ceasefire and document and report on violations of international humanitarian law committed during the fighting. Once the OSCE’s monitoring mission takes shape, the UN mission could withdraw. Such missions would require the conflict parties to guarantee members’ security, which in itself could help limit violence. 

These steps will not, in and of themselves, end the war. But they would save lives and improve prospects for a real peace, whenever it may come.