icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Босния и Европа: пришло время действовать
Босния и Европа: пришло время действовать
Picturing the Uncertain Calm on Armenia’s Front Lines
Picturing the Uncertain Calm on Armenia’s Front Lines
Briefing 60 / Europe & Central Asia

Босния и Европа: пришло время действовать

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКИЙ ОБЗОР

Нерешительность, характеризовавшая политику государств-членов Европейского Союза на Балканах в течение последних нескольких лет, должны остаться в прошлом. В 2011 году надлежит обеспечить переход ведущей международной роли в Боснии и Герцеговине от Аппарата Высокого Представителя (АВП) к усиленной Делегации ЕС. Аппарат Высокого Представителя, созданный в 1995 году, после заключения Дейтонского Мирного соглашения и формирования Совета по выполнению Мирного соглашения (СВМС) перестал отвечать потребностям Боснии, более не вписывающимся в узкие рамки института международного опекунства, функции которого ограничены принятием законов и обеспечением безопасности. Отныне Боснии необходимо большее: исполнение основных  параметров, обязательных для получения статуса страны-кандидата на членство в Европейском Союзе. В этой перспективе, страна более всего нуждается в технической помощи и политическом лидерстве ЕС. Исходя из вышеописанного, государствам-членам ЕС необходимо незамедлительно принять комплексный план по усилению присутствия ЕС, неотъемлемыми компонентами которого должны стать: формирование дипломатического представительства на уровне посольства, возглавляемого дипломатом, пользующимся доверием и обладающим политическим весом, укрепление перспектив членства Боснии в ЕС, а также принятие мер, необходимых для повышения уровня доверия к организации в регионе. В свою очередь, АВП должен отказаться от вмешательства во внутриполитические отношения Боснии и — за исключением форс мажорных обстоятельств, напрямую угрожающих стабильности государства — сосредоточиться на пересмотре прошлых решений.

Укрепление позиций и усиление присутствия Евросоюза кажется особенно релевантным, принимая во внимание весьма неблагоприятный политический климат Боснии: несмотря на то, что после проведения всеобщих выборов 3 октября 2010 года прошло более трех месяцев, политическим партиям страны не удаётся сформировать правительство, будь то на уровне энтитетов или конфедерации. С одной стороны, очевидно, что для предотвращения политического и экономического кризиса необходимо срочное проведение реформ, с другой - столь же очевидно, что АВП, как институт, не способен создать условия плодотворного сотрудничества представителей боснийцев, сербов и хорватов. Перспектива же членства в ЕС может сыграть роль мощного мотиватора, способного подтолкнуть лидеров страны к выработке единого взгляда на будущее боснийской государственности и содействовать проведению ключевых реформ, необходимых для повышения институциональной эффективности. В таком свете, было бы непростительной ошибкой согласиться с представителями скептически настроенных кругов ЕС и, под предлогом "усталости от расширения" и кризиса евро, воспрепятствовать европейским усилиям по обеспечению стабильности на Западных Балканах, которые добавим, станут серьёзной проверкой результативности и действенности Европейской службы внешнеполитической деятельности (EEAS) по проведению более эффективной совместной внешней политики и политики в сфере безопасности.

Сегодня мало кто помнит о том, что Совет по выполнению Мирного соглашения объявил о готовности ликвидировать АВП ещё пять лет назад. С тех пор закрытие АВП неоднократно переносилось, а в 2008 году было принято решение обусловить прекращение полномочий выполнением боснийской стороной пяти целей и двух условий ("пять плюс два"). На сегодняшний день Боснии удалось достичь трех целей и выполнить одно условие. Принимая во внимание, что попытки достижения политического решения по оставшимся двум целям - разделу государственной и военной собственности — остались втуне, существуют все основания полагать, что АВП продолжит выполнение своих функций как минимум в течение 2011 года. Дополнительным фактором долгожительства АВП также является желание некоторых членов СВМС, не входящих в ЕС, получить более весомое подтверждение серьёзности намерений Брюсселя — в особенности, обещание о выделении необходимых средств — перед окончательной передачей полномочий.

Несмотря на то, что проблемы собственности и их решение, без сомнения, имеют маргинальное значение в контексте общей устойчивости государственных структур, их важность в боснийском случае обусловлена  символическим значением: они отражают способность боснийцев самостоятельно управлять страной. Однако было бы ошибкой принимать символ за реальное содержание, а реальность такова, что необходимо признать: боснийцы прекрасно справляются с задачами государственного управления без значительной помощи извне. В то время как представители СВМС и боснийской элиты полемизировали о судьбе АВП, боснийцам, без шумных пиров и громких речей, была передана основная часть полномочий. Юридические изъяны законов и норм, определяющих статус собственника не являются непреодолимым препятствием для функционирования государственных институтов, в полной мере пользующихся собственностью, в которой нуждаются. Народная Скупщина Республики Сербской (РС), в которой преобладают этнические сербы, в 2010 году приняла закон о собственности. Законность этого нормативного акта в настоящее времени оспаривается в конституционном суде Боснии. Структуры вооружённых сил пользуются беспрепятственный доступом ко всем военным объектам и собственности. Несмотря на то, что урегулирование прав собственников есть важная задача, которая должна быть решена в приемлемые сроки — для обеспечения возможности перепродажи и инвестирования - этот вопрос, несомненно, не входит в число безотлагательных.

Также нельзя не упомянуть значительные изменения внутриполитического ландшафта. На выборах 2010 года босняки отдали большинство голосов умеренным партиям, в то время как партии, сосредоточившие предвыборную риторику на старом лозунге «защиты отечества от сербской угрозы», потерпели сокрушительное поражение. В РС правящая партия СНСД провела кампанию, опираясь на идеи национализма, получив худшие, чем ожидалось результаты. Небольшое хорватское население в целом поддержало этнические партии. Споры вокруг состава центрального правительства и его повестки дня не утихают и вне всякого сомнения продолжатся в 2011 году, когда правительства всех уровней — РС находится в зоне особенного риска - столкнутся с проблемой значительного бюджетного дефицита: до Боснии, с некоторым временным лагом, докатится волна мирового экономического кризиса. Принимая во внимание вышеперечисленные факторы, очевидно, что боснийские политики не могут больше позволить себе роскошь бескомпромиссной непримиримости: сегодня все основные политические силы страны признают, по крайней мере декларативно,  необходимость ключевых реформ и ускорения процесса интеграции в ЕС и всерьёз не рассчитывают на помощь АВП в принятии сложных решений.

Влиятельные члены СВМС, такие как США, Великобритания и Турция, а также некоторые представители боснийской элиты, выражают опасения, что боснийские политики не готовы к самостоятельному управлению государством (несмотря на то, что — несомненный признак доверия со стороны международных структур -  Босния избрана непостоянным членом Совета Безопасности ООН), что они окажутся неспособны сформировать дееспособное коалиционное правительство и что за неминуемой попыткой отделения со стороны РС неотвратимо последуют беспорядки. Они утверждают, что закрытие АВП есть карт-бланш на распад страны  или, по крайней мере, уничтожение последнего механизма, способного сдерживать превалирующие в регионе центробежные тенденции. В ответ на подобные опасения следует отметить, что времена, когда АВП являлся единственным гарантом безопасности давно прошли. Существование — или отсутствие такового — АВП никак не повлияет на развитие ситуации в случае прямой угрозы территориальной целостности государства: ЕС, США и другие члены международного сообщества располагают сетью дипломатических представительств, способных адекватно проинформировать соответственные правительственные структуры, которые, в свою очередь, будут способны предпринять все необходимые шаги для демонстрации политической воли и применения, буде возникнет необходимость, военной силы. В отношении безответственных боснийских политиков могут быть задействованы традиционные дипломатические и иные международные механизмы, включая санкции или, в крайнем случае, применение силы, употребляемые в отношении других национальных лидерам. В дополнение необходимо заметить, что существование АВП предоставляет таким политическим деятелям возможность перекладывать ответственность за свои ошибки на международное сообщество.

2011 может стать годом политического водораздела, характеризуемым двусторонним процессом: с одной стороны, наращивание потенциала ЕС, с другой - сокращение полномочий АВП. Для осуществления эффективного плавного перехода государства-члены ЕС и ключевые фигуры и структуры Евросоюза - прежде всего речь идёт о Высоком Представителе ЕС по международным делам и политике безопасности и заместителе председателя Европейской Комиссии Кэтрин Эштон и Европейской Комиссии - должны предпринять  несколько параллельных шагов:

  • Эштон должна назначить, не затягивая то, что уже и так является шестимесячным опозданием, пользующегося доверием и обладающего влиянием посла во главе Делегации ЕС (официальное название посольства ЕС) в Сараево, в идеале бывшего высшего должностного лица государства-члена с солидным опытом работы в ЕС, особенно по проблеме расширения;
  • существенно расширить состав политического отдела Делегации, чтобы консультировать посла по ситуации в Боснии, поддерживать связи с видными представителями партий и правительства при приведении правовых и институциональных структур в соответствие с нормами ЕС и координировать вклад других акторов ЕС;
  • создать или усилить отделы Делегации, занимающиеся вопросами права, коммуникации, экономики и безопасности при привлечении других структур ЕС, уже работающих в Боснии, реорганизовать полевой офис в Баня-Луке; увеличить бюджет Делегации до уровня, соответствующего её новым обязанностям; и
  • увеличить финансирование в рамках Инструмента по оказанию помощи государствам - кандидатам на вступление в ЕС (IPA) до уровня, сопоставимого с финансированием соседних стран и отвечающего заявленной цели ЕС играть в Боснии ведущую роль.

Несмотря на то, что ЕС долгое время стремился возглавить действия международного сообщества в Боснии, государствам-членам Евросоюза и другим структурам Брюсселя ещё предстоит уладить расхождения в отношении сроков, стратегии, укомплектования персоналом, финансирования усиленного присутствия и мероприятий. Если в начале 2011 года им не удастся выработать единую позицию, начиная с всестороннего обсуждения министрами иностранных дел на Совете по иностранным делам 31 января, и боснийские политики не смогут поддержать этот процесс, предпринимая реальные шаги на пути к интеграции в ЕС, то существует опасность того, что передача полномочий не состоится. Босния, в таком случае, рискует оказаться в наихудшем из возможных положений: между молотом (ослабленным АВП) и наковальней (безуспешно пытающейся самоутвердиться Делегацией ЕС).

Чтобы избежать такого развития событий, СВМС необходимо:

  • переориентировать АВП на его собственные незаконченные дела, особенно, в первую очередь, дел боснийцев, которым было запрещено занимать должности в государственных структурах, при этом ограничив использование им чрезвычайных полномочий для действительно экстраординарных ситуаций;
  • поддержать ведущую роль ЕС в Боснии, согласившись с переходом Специального Представителя ЕС (СПЕС), в настоящее время совмещающему эту должность с постом Высокого Представителя, и его аппарата в Делегацию ЕС; и
  • продолжать выступать за сохранение территориальной  целостности и независимости Боснии, поддерживать исполнительные полномочия Сил Европейского Союза в Боснии и Герцеговине (ЕСФОР), который приняли в этой стране эстафету от миротворцев НАТО, и информировать Совет Безопасности ООН о любой угрозе Дейтонскому соглашению 1995 года или последующим резолюциям Совета Безопасности ООН.

После окончательного размежевания с АВП, дипломатическая команда ЕС сможет сосредоточиться на содействии политическому процессу и помочь фрагментированной Боснии обрести единый голос, столь необходимый для ответственного взаимодействия со своими европейскими соседями.

Сараево/Стамбул/Брюссель, 11 января 2011 г.

Picturing the Uncertain Calm on Armenia’s Front Lines

Sniper fire and clashes have become rare on the international border between Armenia and Azerbaijan. In a year that has seen positive steps to mitigate the decades-old conflict in and around Nagorno-Karabakh, this photo essay illustrates how some Armenian front-line villagers’ lives have slowly improved.

Twenty-five years have passed since a ceasefire in Nagorno-Karabakh was agreed to by the Armenian and Azerbaijani sides. But clashes have broken out frequently since then, in and around Nagorno-Karabakh and also along the international border between Armenia and Azerbaijan.

The dispute has cooled slightly this year, however, following the uprising that ushered in a new government in Armenia in April 2018. The two countries’ leaders have met several times, as have their foreign ministers. Two new hotlines connecting security personnel and political representatives, opened in September 2018 and March 2019, respectively, have helped defuse tensions along the frontier and reduce combat fatalities. Crisis Group had long advocated for these communication channels.

In September 2019, we travelled to Armenia to visit villages close to the international border with Azerbaijan. In many places, the long conflict has turned the frontier into a battle front. We also met with Armenian refugees from Azerbaijan in the Armenian capital, Yerevan. The pictures below illustrate what we found.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Azerbaijani sniper fire can hit almost every open-air spot in Movses, an Armenian village in the north-eastern region of Tavush, pictured here from the Armenian side. The Azerbaijani positions run along the flanks of the high mountain in the distance on the right. Shootings have become less frequent in recent months, but residents still feel at the mercy of an unresolved conflict. Isolation is also a major concern, as the only road linking Movses to surrounding villages is in poor condition. A second road closed by war in the 1990s reopened soon after Baku and Yerevan agreed to open communication channels in September 2018. Although it runs close to the heavily fortified border, some villagers have the courage to use it.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Rima Abrahamyan (left) is an Armenian refugee from Baku in Azerbaijan. She fled her native city 30 years ago and has been unable to return since then. For the last three decades, her home has been this single room in what was once an institute in the Yerevan slums. She shares the room with her mother (right) and her sons. Many other Armenian refugee families, who fled ethnic violence in Azerbaijan’s biggest towns in the conflict’s early years, also live in the building. Like Rima, they have been unable to go home.

More than 60,000 Armenian refugees from Azerbaijan reside in Yerevan. In the early 1990s, around 725,000 people were displaced, including more than 200,000 ethnic Armenians from Azerbaijan, and around 525,000 Azerbaijanis from the Nagorno-Karabakh conflict zone or Armenia. The Armenian authorities persuaded many refugees to accept Armenian citizenship, thereby waiving their legal rights as displaced persons and any aid to which they were entitled. Rima, however, refuses to become an Armenian national, even though has little hope of going back to Baku.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

A soldier’s uniform and posters used for military instruction dominate a schoolroom in Movses, one of the most exposed villages along the international border with Azerbaijan. Sniper fire and clashes have been rare for the last few months. But the years-long deadlock in the peace process means that war-oriented attitudes are embedded in the policies of bureaucracies and entrenched in the thinking of the border population.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

A woman fries aubergines in a cannery close to the Armenian border with Azerbaijan. The products are sold elsewhere in Armenia and exported to Russia, too. An entrepreneur set up the business with the idea of bringing investment to the area and discouraging migration from the surrounding villages. For decades, locals have steadily left the region as the Nagorno-Karabakh conflict remains unresolved.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Destroyed vehicles dot the landscape along the Armenia-Azerbaijan border. This bus from Soviet times has been sitting for decades on this hill, close to the Armenian village of Movses, a silent witness to the stalemated conflict.

Barbed wire and hilltop forts are part of the scenery, too, and a constant sense of insecurity blights peoples’ lives. Locals welcome the calm that followed the opening of communication channels between the two countries, but occasional clashes and sniper fire feed the feeling of vulnerability, as do the minefields on village outskirts. Relations between the two states fluctuate, and bellicose posturing fuelled by domestic politics often heightens tensions along the border.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Levon Mariyanyan lives in the Armenian village of Paravakar, close to the border. His vineyards lie on a flat valley floor, which makes them an easy target for Azerbaijani riflemen posted in the heights above. One shot at him three years ago while he was leaving his farm, setting fire to his car.

“I served in Afghanistan in the late 1980s as a Soviet soldier”, he says. “I wasn’t shot at once over there. Who would have imagined that I would get shot at while tending grapes in my own country?”

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

September brings the grape harvest here in the Armenian village of Chinari, just dozens of metres from the Azerbaijani front line. At the mid-morning break, farmers brew small pots of strong coffee amid the vines. Until recently, they could not pick their grapes for fear of Azerbaijani snipers in the surrounding hills. Shots still ring out from time to time, the farmers say, but they add that new security guarantees have made their work much safer. “It hasn’t been so calm for decades”, says one.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

An underground shelter in a school close to the Armenian border with Azerbaijan. Many such facilities date back to Soviet times, when Moscow feared war with other world powers. Since the early 1990s, however, what has driven students into these fortified shelters is gunfire exchanged between the Armenian and Azerbaijani armies.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Inga Manukyan is an Armenian refugee from Baku in Azerbaijan. She and her husband fled three decades ago, in the early stages of the Nagorno-Karabakh conflict, following ethnic violence. She has been unable to return and now lives in two former dormitory rooms, sharing space with her son and grandchild. Her ex-husband died some years after fleeing to Yerevan, the Armenian capital, deprived of proper medical care. She still keeps the title deeds and other documents proving ownership of her family house and other properties in her native Baku, where she hopes to live once more.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

A stone with a cross carved on it stands by a disused shelter. Both sit atop a hill on the Armenian border with the Azerbaijani mountains in the distance.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Sargis Arakelyan lives with his mother on a hilltop in the Armenian village of Movses. Their property has sometimes been hit by fire from the Azerbaijani military outposts lying in a direct line of sight on the mountains opposite. Sargis says his children – like many others over the years – have left town due to difficult living conditions, leaving the village depopulated.

CRISISGROUP/Jorge Gutiérrez Lucena

Two men fish on the Armenian side of Joghaz reservoir, which sits between Armenian and Azerbaijani military positions. Locals say that fishing in these tranquil waters, particularly by boat, is risky business. Sniper fire from the Azerbaijani mountains makes sailing farther out impossible, forcing fishermen to venture into the lake only at night, if at all. While tensions have calmed in the last few months, many are still afraid. Only an enduring political settlement of the Nagorno-Karabakh conflict will bring true peace to the region.

Contributors

Video and Multimedia Producer
JGutLucena
Analyst, Eastern Neighbourhood
olesya_vart