Босния и Европа: пришло время действовать
Босния и Европа: пришло время действовать
Table of Contents
  1. Overview
What to Watch at the UN General Assembly, plus Ukraine’s Kharkiv Offensive and the Armenia-Azerbaijan Border Clashes
What to Watch at the UN General Assembly, plus Ukraine’s Kharkiv Offensive and the Armenia-Azerbaijan Border Clashes
Briefing 60 / Europe & Central Asia

Босния и Европа: пришло время действовать

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКИЙ ОБЗОР

Нерешительность, характеризовавшая политику государств-членов Европейского Союза на Балканах в течение последних нескольких лет, должны остаться в прошлом. В 2011 году надлежит обеспечить переход ведущей международной роли в Боснии и Герцеговине от Аппарата Высокого Представителя (АВП) к усиленной Делегации ЕС. Аппарат Высокого Представителя, созданный в 1995 году, после заключения Дейтонского Мирного соглашения и формирования Совета по выполнению Мирного соглашения (СВМС) перестал отвечать потребностям Боснии, более не вписывающимся в узкие рамки института международного опекунства, функции которого ограничены принятием законов и обеспечением безопасности. Отныне Боснии необходимо большее: исполнение основных  параметров, обязательных для получения статуса страны-кандидата на членство в Европейском Союзе. В этой перспективе, страна более всего нуждается в технической помощи и политическом лидерстве ЕС. Исходя из вышеописанного, государствам-членам ЕС необходимо незамедлительно принять комплексный план по усилению присутствия ЕС, неотъемлемыми компонентами которого должны стать: формирование дипломатического представительства на уровне посольства, возглавляемого дипломатом, пользующимся доверием и обладающим политическим весом, укрепление перспектив членства Боснии в ЕС, а также принятие мер, необходимых для повышения уровня доверия к организации в регионе. В свою очередь, АВП должен отказаться от вмешательства во внутриполитические отношения Боснии и — за исключением форс мажорных обстоятельств, напрямую угрожающих стабильности государства — сосредоточиться на пересмотре прошлых решений.

Укрепление позиций и усиление присутствия Евросоюза кажется особенно релевантным, принимая во внимание весьма неблагоприятный политический климат Боснии: несмотря на то, что после проведения всеобщих выборов 3 октября 2010 года прошло более трех месяцев, политическим партиям страны не удаётся сформировать правительство, будь то на уровне энтитетов или конфедерации. С одной стороны, очевидно, что для предотвращения политического и экономического кризиса необходимо срочное проведение реформ, с другой - столь же очевидно, что АВП, как институт, не способен создать условия плодотворного сотрудничества представителей боснийцев, сербов и хорватов. Перспектива же членства в ЕС может сыграть роль мощного мотиватора, способного подтолкнуть лидеров страны к выработке единого взгляда на будущее боснийской государственности и содействовать проведению ключевых реформ, необходимых для повышения институциональной эффективности. В таком свете, было бы непростительной ошибкой согласиться с представителями скептически настроенных кругов ЕС и, под предлогом "усталости от расширения" и кризиса евро, воспрепятствовать европейским усилиям по обеспечению стабильности на Западных Балканах, которые добавим, станут серьёзной проверкой результативности и действенности Европейской службы внешнеполитической деятельности (EEAS) по проведению более эффективной совместной внешней политики и политики в сфере безопасности.

Сегодня мало кто помнит о том, что Совет по выполнению Мирного соглашения объявил о готовности ликвидировать АВП ещё пять лет назад. С тех пор закрытие АВП неоднократно переносилось, а в 2008 году было принято решение обусловить прекращение полномочий выполнением боснийской стороной пяти целей и двух условий ("пять плюс два"). На сегодняшний день Боснии удалось достичь трех целей и выполнить одно условие. Принимая во внимание, что попытки достижения политического решения по оставшимся двум целям - разделу государственной и военной собственности — остались втуне, существуют все основания полагать, что АВП продолжит выполнение своих функций как минимум в течение 2011 года. Дополнительным фактором долгожительства АВП также является желание некоторых членов СВМС, не входящих в ЕС, получить более весомое подтверждение серьёзности намерений Брюсселя — в особенности, обещание о выделении необходимых средств — перед окончательной передачей полномочий.

Несмотря на то, что проблемы собственности и их решение, без сомнения, имеют маргинальное значение в контексте общей устойчивости государственных структур, их важность в боснийском случае обусловлена  символическим значением: они отражают способность боснийцев самостоятельно управлять страной. Однако было бы ошибкой принимать символ за реальное содержание, а реальность такова, что необходимо признать: боснийцы прекрасно справляются с задачами государственного управления без значительной помощи извне. В то время как представители СВМС и боснийской элиты полемизировали о судьбе АВП, боснийцам, без шумных пиров и громких речей, была передана основная часть полномочий. Юридические изъяны законов и норм, определяющих статус собственника не являются непреодолимым препятствием для функционирования государственных институтов, в полной мере пользующихся собственностью, в которой нуждаются. Народная Скупщина Республики Сербской (РС), в которой преобладают этнические сербы, в 2010 году приняла закон о собственности. Законность этого нормативного акта в настоящее времени оспаривается в конституционном суде Боснии. Структуры вооружённых сил пользуются беспрепятственный доступом ко всем военным объектам и собственности. Несмотря на то, что урегулирование прав собственников есть важная задача, которая должна быть решена в приемлемые сроки — для обеспечения возможности перепродажи и инвестирования - этот вопрос, несомненно, не входит в число безотлагательных.

Также нельзя не упомянуть значительные изменения внутриполитического ландшафта. На выборах 2010 года босняки отдали большинство голосов умеренным партиям, в то время как партии, сосредоточившие предвыборную риторику на старом лозунге «защиты отечества от сербской угрозы», потерпели сокрушительное поражение. В РС правящая партия СНСД провела кампанию, опираясь на идеи национализма, получив худшие, чем ожидалось результаты. Небольшое хорватское население в целом поддержало этнические партии. Споры вокруг состава центрального правительства и его повестки дня не утихают и вне всякого сомнения продолжатся в 2011 году, когда правительства всех уровней — РС находится в зоне особенного риска - столкнутся с проблемой значительного бюджетного дефицита: до Боснии, с некоторым временным лагом, докатится волна мирового экономического кризиса. Принимая во внимание вышеперечисленные факторы, очевидно, что боснийские политики не могут больше позволить себе роскошь бескомпромиссной непримиримости: сегодня все основные политические силы страны признают, по крайней мере декларативно,  необходимость ключевых реформ и ускорения процесса интеграции в ЕС и всерьёз не рассчитывают на помощь АВП в принятии сложных решений.

Влиятельные члены СВМС, такие как США, Великобритания и Турция, а также некоторые представители боснийской элиты, выражают опасения, что боснийские политики не готовы к самостоятельному управлению государством (несмотря на то, что — несомненный признак доверия со стороны международных структур -  Босния избрана непостоянным членом Совета Безопасности ООН), что они окажутся неспособны сформировать дееспособное коалиционное правительство и что за неминуемой попыткой отделения со стороны РС неотвратимо последуют беспорядки. Они утверждают, что закрытие АВП есть карт-бланш на распад страны  или, по крайней мере, уничтожение последнего механизма, способного сдерживать превалирующие в регионе центробежные тенденции. В ответ на подобные опасения следует отметить, что времена, когда АВП являлся единственным гарантом безопасности давно прошли. Существование — или отсутствие такового — АВП никак не повлияет на развитие ситуации в случае прямой угрозы территориальной целостности государства: ЕС, США и другие члены международного сообщества располагают сетью дипломатических представительств, способных адекватно проинформировать соответственные правительственные структуры, которые, в свою очередь, будут способны предпринять все необходимые шаги для демонстрации политической воли и применения, буде возникнет необходимость, военной силы. В отношении безответственных боснийских политиков могут быть задействованы традиционные дипломатические и иные международные механизмы, включая санкции или, в крайнем случае, применение силы, употребляемые в отношении других национальных лидерам. В дополнение необходимо заметить, что существование АВП предоставляет таким политическим деятелям возможность перекладывать ответственность за свои ошибки на международное сообщество.

2011 может стать годом политического водораздела, характеризуемым двусторонним процессом: с одной стороны, наращивание потенциала ЕС, с другой - сокращение полномочий АВП. Для осуществления эффективного плавного перехода государства-члены ЕС и ключевые фигуры и структуры Евросоюза - прежде всего речь идёт о Высоком Представителе ЕС по международным делам и политике безопасности и заместителе председателя Европейской Комиссии Кэтрин Эштон и Европейской Комиссии - должны предпринять  несколько параллельных шагов:

  • Эштон должна назначить, не затягивая то, что уже и так является шестимесячным опозданием, пользующегося доверием и обладающего влиянием посла во главе Делегации ЕС (официальное название посольства ЕС) в Сараево, в идеале бывшего высшего должностного лица государства-члена с солидным опытом работы в ЕС, особенно по проблеме расширения;
  • существенно расширить состав политического отдела Делегации, чтобы консультировать посла по ситуации в Боснии, поддерживать связи с видными представителями партий и правительства при приведении правовых и институциональных структур в соответствие с нормами ЕС и координировать вклад других акторов ЕС;
  • создать или усилить отделы Делегации, занимающиеся вопросами права, коммуникации, экономики и безопасности при привлечении других структур ЕС, уже работающих в Боснии, реорганизовать полевой офис в Баня-Луке; увеличить бюджет Делегации до уровня, соответствующего её новым обязанностям; и
  • увеличить финансирование в рамках Инструмента по оказанию помощи государствам - кандидатам на вступление в ЕС (IPA) до уровня, сопоставимого с финансированием соседних стран и отвечающего заявленной цели ЕС играть в Боснии ведущую роль.

Несмотря на то, что ЕС долгое время стремился возглавить действия международного сообщества в Боснии, государствам-членам Евросоюза и другим структурам Брюсселя ещё предстоит уладить расхождения в отношении сроков, стратегии, укомплектования персоналом, финансирования усиленного присутствия и мероприятий. Если в начале 2011 года им не удастся выработать единую позицию, начиная с всестороннего обсуждения министрами иностранных дел на Совете по иностранным делам 31 января, и боснийские политики не смогут поддержать этот процесс, предпринимая реальные шаги на пути к интеграции в ЕС, то существует опасность того, что передача полномочий не состоится. Босния, в таком случае, рискует оказаться в наихудшем из возможных положений: между молотом (ослабленным АВП) и наковальней (безуспешно пытающейся самоутвердиться Делегацией ЕС).

Чтобы избежать такого развития событий, СВМС необходимо:

  • переориентировать АВП на его собственные незаконченные дела, особенно, в первую очередь, дел боснийцев, которым было запрещено занимать должности в государственных структурах, при этом ограничив использование им чрезвычайных полномочий для действительно экстраординарных ситуаций;
  • поддержать ведущую роль ЕС в Боснии, согласившись с переходом Специального Представителя ЕС (СПЕС), в настоящее время совмещающему эту должность с постом Высокого Представителя, и его аппарата в Делегацию ЕС; и
  • продолжать выступать за сохранение территориальной  целостности и независимости Боснии, поддерживать исполнительные полномочия Сил Европейского Союза в Боснии и Герцеговине (ЕСФОР), который приняли в этой стране эстафету от миротворцев НАТО, и информировать Совет Безопасности ООН о любой угрозе Дейтонскому соглашению 1995 года или последующим резолюциям Совета Безопасности ООН.

После окончательного размежевания с АВП, дипломатическая команда ЕС сможет сосредоточиться на содействии политическому процессу и помочь фрагментированной Боснии обрести единый голос, столь необходимый для ответственного взаимодействия со своими европейскими соседями.

Сараево/Стамбул/Брюссель, 11 января 2011 г.

I. Overview

An arms race, escalating front-line clashes, vitriolic war rhetoric and a virtual breakdown in peace talks are increasing the chance Armenia and Azerbaijan will go back to war over Nagorno-Karabakh. Preventing this is urgent. Increased military capabilities on both sides would make a new armed conflict in the South Caucasus far more deadly than the 1992-1994 one that ended with a shaky truce. Neither side would be likely to win easily or quickly. Regional alliances could pull in Russia, Turkey and Iran. Vital oil and gas pipelines near the front lines would be threatened, as would the cooperation between Russia and Turkey that is central to regional stability. Another refugee crisis would be likely. To start reversing this dangerous downward trend, the opposing sides should sign a document on basic principles for resolving the conflict peacefully and undertake confidence-building steps to reduce tensions and avert a resumption of fighting.

There has been significant deterioration over the past year. Neither government is planning an all-out offensive in the near term, but skirmishes that already kill 30 people a year could easily spiral out of control. It is unclear if the leaders in Yerevan and Baku thoroughly calculate the potential consequences of a new round of tit-for-tat attacks. Ambiguity and lack of transparency about operations along the line of contact, arms deals and other military expenditures and even the state of the peace talks all contribute to a precarious situation. Monitoring mechanisms should be strengthened and confidence-building steps implemented to decrease the chance of an accidental war.

At the same time, more has to be done to change a status quo that is deeply damaging to Azerbaijan; 586,000 Azeris are internally displaced (IDPs) from Nagorno-Karabakh and adjacent areas, and some 14 per cent of the country’s territory is occupied. Otherwise, Azerbaijan public opinion and leadership will feel justified to use the military assets Baku has been accumulating at an increased rate: the already substantial defence budget is slated to rise by some 45 per cent between 2010 and 2011, to $3.1 billion out of a total $15.9 billion state budget.

Weapons purchases, belligerent rhetoric and offensive posturing along the front lines may be tactics to pressure Yerevan into concessions at the negotiating table, but they also could be signs of preparation to use force before the country’s oil revenues are projected to decline after 2014. Similarly, Armenia and Nagorno-Karabakh – aware of this time line and the risk of a nationalist gamble – may be tempted to try a pre-emptive strike. Azerbaijan’s armed forces are estimated at nearly 95,000, Armenia’s and Nagorno-Karabakh’s at around 70,000. The two sides’ arsenals are increasingly deadly, sophisticated and capable of sustaining a protracted war. Both can hit large population centres, critical infrastructure and communications.

Conflict prevention would be best ensured by signature of the basic principles agreement, first outlined by the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) in 2005 and discussed since then between Presidents Sargsyan (Armenia) and Aliyev (Azerbaijan), with the help of the U.S., Russia and France OSCE Minsk Group co-chairs. At the OSCE Summit in Astana in December 2010, the two presidents reaffirmed their commitment to find a final settlement based on international law, including six points that have generally been accepted as part of the basic principles, but they did not sign the long-awaited agreement. Further deterioration in the security environment is likely to make agreement on the basic principles more difficult.

2010 saw little progress in the Minsk Group-mediated talks. Both capitals argue they have offered the maximum concessions. President Aliyev publicly stated that he largely accepted the basic principles as elaborated in February 2010, while President Sargsyan remained noncommittal. The Azerbaijani leadership has begun to warn that diplomacy has been in vain and threaten that it may withdraw from negotiations if Yerevan continues “simulating talks”.

President Sargsyan has little domestic room for manoeuvre. Most Armenians feel the risks of changing the status quo outweigh the benefits. They say they would have to withdraw without a real guarantee of security, in return for a vaguely-defined “interim status” for Nagorno-Karabakh that would include a promise of a vote on final status but no indication of when it would occur and whether it could lead to independence. Armenians initially called the seven districts they occupy around Nagorno-Karabakh a “security zone”, but a growing number now regularly refer to them as the “liberated territories” or “historic Armenian lands” that should never be returned to Azerbaijan. Azerbaijanis insist that any peace settlement must preserve their country’s territorial integrity and guarantee IDPs the right of return, including to Nagorno-Karabakh, while Armenians seek the right to full self-determination for the (Armenian) population of Nagorno-Karabakh, including the possibility of independence.

To reduce the dangers of a new war and improve the environment for conflict resolution:

  • Armenia and Azerbaijan should formally endorse the basic principles, promote more pragmatic public discussion on the value of such an agreement, reduce belligerent rhetoric and not demand at this stage that a fixed timeframe be set or a specific outcome be pre-ordained or excluded in a referendum to determine Nagorno-Karabakh’s final status.
  • The parties should undertake confidence-building measures along the front lines, including withdrawal of snipers from the line of contact (in accordance with OSCE recommendations), suspension of large-scale military exercises near the line of contact, the pullback and cessation of use of any artillery and a halt to trench advancements towards each other’s positions. Armenia should stop sending regular army conscripts to serve in Nagorno-Karabakh.
  • Armenia and the de facto Nagorno-Karabakh authorities should cease supporting activities that make the status quo more intolerable for Azerbaijan and thus use of force seem a more attractive option for its leaders and public, such as settling Armenians in occupied Azerbaijani territories, renaming previously Azerbaijani majority towns and undertaking unilateral archaeological excavations.
  • Both Armenia and Azerbaijan should accede to the Rome Statute of the International Criminal Court.
  • The international community should step up its efforts to discourage the dangerous arms race in the region. In particular Russia, as an OSCE Minsk Group co-chair, but also others, should uphold the non-binding UN and OSCE arms embargoes on Armenia and Azerbaijan.
  • The OSCE, with full support of the Minsk co-chair countries, should encourage the parties to broaden its observer mission’s mandate to authorise investigation of claimed violations and spontaneous monitoring, including with remote surveillance capabilities, and to agree to a significant increase in the number of monitors, as an interim measure until a peacekeeping force is deployed as part of the implementation of a peace agreement.

A subsequent briefing will examine new approaches for advancing the negotiations and implementing any deal and provide recommendations on additional steps external parties could take in support of peace.

Tbilisi/Baku/Yerevan/Istanbul/Brussels, 8 February 2011

Podcast / Global

What to Watch at the UN General Assembly, plus Ukraine’s Kharkiv Offensive and the Armenia-Azerbaijan Border Clashes

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood talks to Crisis Group’s UN Director Richard Gowan about the state of the UN as world leaders meet for General Assembly week, and also catches up with Europe and Central Asia Program Director Olga Oliker about the latest from Ukraine and violence on the Armenia-Azerbaijan border.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.