icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Бремя азербайджанских ВПЛ: поиск решения проблемы
Бремя азербайджанских ВПЛ: поиск решения проблемы
Old Conflict, New Armenia: The View from Baku
Old Conflict, New Armenia: The View from Baku
Briefing 67 / Europe & Central Asia

Бремя азербайджанских ВПЛ: поиск решения проблемы

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

I. КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

За последние годы Азербайджанская Республика добилась ощутимого прогресса в области удовлетворения потребностей приблизительно 600 тысяч внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), насильно изгнанных из Нагорного Карабаха и семи прилегающих районов этническими армянами почти двадцать лет назад. Несмотря на то, что условия проживания многих вынужденных переселенцев характеризуются высокой степенью нестабильности, необходимо отметить существенные усилия, предпринятые азербайджанскими властями, направляющими значительный объем средств на строительство нового жилья и увеличение размера социальных пособий. Однако, невзирая на высокий уровень интеграции некоторой части ВПЛ в азербайджанское общество, социальный статус многих из них до сих отличается крайней неопределенностью. Лучшим решением с точки зрения правительства, равно как и большинства внутренне перемещенных лиц, является их возвращение в Нагорный Карабах. То, что процесс политического урегулирования конфликта между Азербайджанской Республикой и Республикой Армения по вопросу Нагорного Карабаха находится в тупике и подобное возвращение на повестке дня не стоит, не должно служить препятствием для включения внутренне перемещенных лиц в политическую и экономическую жизнь страны. Само присутствие ВПЛ на территории Азербайджана и их не до конца определенный статус остается одним из главных напоминаний о минувшем конфликте; в отсутствие мирного урегулирования это вынуждает азербайджанские власти всерьез рассматривать вероятность нового вооруженного противостояния.

2011 стал годом дипломатического простоя – семилетние переговоры о соглашении об Основных принципах нагорно-карабахского урегулирования, основе будущего всеобъемлющего мирного соглашения – зашли в тупик. Баку и Ереван втянуты в гонку вооружений, сопровождаемую все более воинственными заявлениями обеих сторон, в то время как спорадические стычки вдоль линии фронта ежегодно уносят жизни примерно тридцати человек. Помимо некоторых мер по укреплению доверия, необходимо признать, что надежды на прогресс в наступающем году весьма эфемерны, главным образом в силу того, что три страны-сопредседатели Минской группы ОБСЕ (Франция, Россия и США) вступают в предвыборный период. Предыдущие доклады МКГ были посвящены опасности возобновления конфликта и предлагали варианты мирного урегулирования. Доклад, который будет опубликован в ближайшем будущем, рассмотрит ситуацию с точки зрения дипломатии и вопросов в области безопасности. Настоящий брифинг, со своей стороны, посвящен столь часто упускаемой из виду проблеме гуманитарных последствий Нагорно-Карабахского конфликта.

Правительство Азербайджана с недавнего времени значительно увеличило объем финансовых ресурсов, направляемых на улучшение условий проживания внутренне перемещенных лиц, составляющих 7 процентов от общей численности населения страны – один из самых высоких показателей в мире. За истекшие два года, 108 тыс. человек были переселены в новые дома, запланировано строительство жилья еще для 115 тыс. к 2015 году. Несмотря на это, представители ВПЛ нередко выражают недовольство в связи с невысоким качеством строительства и инфраструктуры, недостаточным вовлечением местных общин в планирование и ограниченностью доступа на рынок труда и земли на территориях новых поселений. Все эти проблемы требуют повышенного внимания и работы над указанными недостатками.

В актив азербайджанских властей следует записать доступ ВПЛ к бесплатным – или недорогим – услугам образования и здравоохранения, к электроснабжению, а также льготные возможности трудоустройства, в пассив – ограничение выражения интересов ВПЛ и влияния их представителей на процесс принятия решений ввиду отсутствия у последних возможности участвовать в выборах в органы местного самоуправления. Те приблизительно 40 тыс. человек, которые были переселены непосредственно из Нагорного Карабаха, имеют форму официального представительства в виде Общественного объединения «Азербайджанская Община Нагорного Карабаха», однако процедура избрания его руководства недостаточно демократична, и в нем недостаточно хорошо представлены 560 тыс. человек-выходцев из семи прилегающих к Нагорному Карабаху районов. Вледствие этого политический вес ВПЛ недостаточен. Необходимо увеличить степень интеграции представителей ВПЛ в процесс принятия решений в области строительства и выделения жилья, предоставления услуг и удовлетворения прочих нужд, а также в области планирования на случай чрезвычайных ситуаций и проведения мероприятий по укреплению доверия.

Настоящий брифинг включает раздел, посвященный условиям жизни примерно 128 тыс. внутренне перемещенных лиц и постоянных жителей, проживающих в непосредственной близости от 180-километровой линии соприкосновения (ЛС), установленной после заключения Соглашения о прекращении огня в 1994 году. Брифинг не затрагивает тему армянских беженцев из Азербайджана и азербайджанских беженцев из Армении, вынужденных переселится (в Азербайджан и Армению соответственно) в связи со вспышкой насилия в конце 1980-х годов, принимая во внимание, что уровень интеграции этих групп населения достаточно высок. Условия жизни в непосредственной близости от ЛС можно охарактеризовать как крайне нестабильные, в силу периодически возникающих перестрелок вдоль ЛС, неизменно присутствующей опасности попасть под огонь снайперов, наличия минного заграждения и в силу постоянной опасности возобновления полномасштабного конфликта. Малочисленная наблюдательная группа ОБСЕ из шести человек очень ограничена в своих возможностях, результатом чего является недостаточное качество мониторинга и контроля, и крайне низкий уровень доверия со стороны как противоборствующих сторон, так и гражданского населения.

С целью содействия более полному вовлечению ВПЛ в решение вопросов, имеющих непосредственное отношение к условиям их проживания, правительству Азербайджана необходимо:

  • Сделать политику в отношении ВПЛ более прозрачной; максимально вовлекать их в принятие решений о жилье; наладить процесс информирования о случаях коррупции или нарушения государственного законодательства применительно к ВПЛ.
     
  • Позволить ВПЛ, родные села и города которых остаются оккупированными, принимать участие в муниципальных выборах в местах их временного размещения.

Для защиты ВПЛ и других гражданских лиц, находящихся в непосредственной близости от линии соприкосновения, азербайджанским властям необходимо:

  • Договориться с правительством Армении и с де-факто властями Нагорного Карабаха о расширении временной роли наблюдателей ОБСЕ, о выполнении предложения ОБСЕ убрать снайперов с линии соприкосновения и о создании механизма проведения расследования инцидентов, а также о немедленном прекращении военных маневров вблизи ЛС и отказе от продвижения траншей в сторону противника.
     
  • Создать межведомственную комиссию, при участии Национального агентства по разминированию территорий Азербайджана (ANAMA), для разработки стратегии обеспечения безопасности поселений в непосредственной близости от линии соприкосновения, включая дополнительное обучение гражданского населения, и воздержаться от дальнейшего расселения ВПЛ в этих районах.

Членам международного сообщества, в особенности сопредседателям Минской группы (Франция, Россия и США), содействующим усилиям по достижению всеобъемлющего мирного соглашения, необходимо:

  • Способствовать созданию механизма проведения расследования инцидентов, включающего работу горячей линии между враждующими сторонами для обсуждения случаев нарушения режима прекращения огня, и участвовать в защите гражданского населения, находящегося вблизи линии соприкосновения.
     
  • Развивать на местах меры по укреплению доверия, создавать благоприятную атмосферу, в том числе путем организации встреч между этническими армянами Нагорного Карабаха и этническими азербайджанцами, изгнанными из Нагорного Карабаха и с оккупированных территорий.

Баку/Тбилиси/Стамбул/Брюссель, 27 февраля 2012

Azerbaijani people stage a protest against Armenia's occupation of Azerbaijan's territory Nagorno-Karabakh at the Mehsul stadium in Baku, Azerbaijan on 29 September 2018. Resul Rehimov/Anadolu Agency

Old Conflict, New Armenia: The View from Baku

The April 2018 “velvet revolution” in Armenia has brought new meetings and helped improve the dynamics of the three-decade-long conflict over Nagorno-Karabakh. Much more needs to happen to reach peace, but Azerbaijan’s old scepticism is giving way to cautious hope in diplomacy.

A series of direct contacts between Azerbaijan and Armenia have brought hope to the two countries’ decades-long impasse over Nagorno-Karabakh, a conflict that began as the Soviet Union collapsed. But while these meetings, on the heels of a change in power in the Armenian capital, bring new dynamism, much has to be done before true progress is possible.

The Azerbaijani and Armenian leaders, Ilham Aliyev and Nikol Pashinyan, last met in person on 22 January 2019 at the World Economic Forum in Davos, their third meeting since the latter came to power in Yerevan last April. Their January discussion, held without mediators, came just six days after the two countries’ foreign ministers met in Paris, where they agreed to take concrete measures to prepare their populations for peace.

Thus far, these meetings’ most significant outcome is a September agreement to build a ceasefire control mechanism and a communications channel between state representatives. These two measures have calmed the Line of Contact, leading to the fewest combat casualties there since 2013. Along with Armenia’s political transformation, the reduced fighting has yielded optimism about the prospect of more meaningful talks to come.

Baku appears to believe that the peace process can now move forward even without the help of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Minsk Group, created in 1992 to help resolve the conflict. In December, Aliyev gave the clearest signal to this effect, saying “2019 can be a breakthrough year”. His statement received little global attention but reverberated at home. But just what breakthroughs may be possible remains uncertain.

Expectations Great and Small 

For the government, the hopes of progress represent a break with the recent past. Clashes erupted in Nagorno-Karabakh in April 2016, marking a low point in relations between the two governments. Both before and after the exchange of fire, ruling elites in Azerbaijan felt that Pashinyan’s predecessor, former President and Prime Minister Serzh Sargsyan, was negotiating in bad faith. Today, they seem to regard their Armenian interlocutors with newfound respect.

The government has matched its rhetoric with actions, making important personnel changes that seem to be laying the groundwork for direct talks with Armenia. Specifically, high-profile appointments in state agencies overseeing displaced persons show that Baku is taking that basket of issues more seriously. In April, Baku named a new chairman of its State Committee for Refugees and Internally Displaced Persons, Rovshan Rzayev, an outspoken advocate for meeting the needs of the displaced in education and housing. In December, it designated a capable career diplomat, Tural Ganjaliyev, as chairman of the Community of the Nagorno-Karabakh region of Azerbaijan – a government institution representing Azerbaijanis displaced from the former Nagorno-Karabakh Autonomous Oblast. Previously, the Azerbaijani leadership had not considered the Community a priority. Civil society leaders had criticised the Community for its poor public relations, at home and abroad, which allowed the voices of Nagorno-Karabakh Armenians to dominate the discourse. 

The Azerbaijani authorities hope that economic pragmatism will make Armenia amenable to considering Baku’s plan for a comprehensive peace agreement.

The move to strengthen the Community may also be a reaction to Pashinyan’s demand that Armenians from Nagorno-Karabakh – who run the de facto authority in the territory – be officially represented in negotiations. By putting a senior official in charge of the body, Azerbaijan is channelling the statement of the 1992 OSCE Council of Ministers meeting that Karabakh Azerbaijanis are “interested parties” in the conflict just as Karabakh Armenians are. If Armenia demands the de facto Nagorno-Karabakh authorities’ participation in negotiations, it appears, Azerbaijan will counter by insisting that Nagorno-Karabakh Azerbaijanis also have a seat at the table. But crucially, these actions imply expectations that the table will, in fact, exist. 

Much of the shift in sentiment is rooted in the change in leadership in Yerevan. Azerbaijani officials see good omens in the new Armenian government’s stated desire to introduce structural economic reforms and raise living standards. To boost its economy, they believe, Armenia would need to participate in regional economic projects. This is impossible as long as conflict persists. Not only is open trade with Azerbaijan precluded, but Turkey, which is central to the energy and transport networks that fuel the region, closed its borders with Armenia in 1993, after the UN Security Council adopted a resolution demanding the withdrawal of local Armenian forces from the Kelbajar district and other recently occupied areas of Azerbaijan. Baku refers to this state of affairs as the “self-isolation” of Armenia, and believes that the new government in Yerevan wants to end it.

The Azerbaijani authorities hope that economic pragmatism will make Armenia amenable to considering Baku’s plan for a comprehensive peace agreement – a step-by-step approach they call the “six D formula”: de-occupation, de-militarisation, demining, deployment, dialogue and development.

Amid the official optimism, some independent Azerbaijani experts have expressed doubts to Crisis Group researchers. They dismiss the recent spate of contacts as just one more round in two decades of on-and-off negotiations. As they see it, the discussions have failed to move beyond basic principles since 2007 – and there is no reason to think that they will now. They argue that the April 2016 clashes, which actually achieved some territorial gains for Baku, raised popular hopes in a military solution to the standoff.

Sceptics of the official optimism also argue that Armenia does not see its economic “self-isolation” through the same lens as do Azerbaijani authorities. Armenia has expressed readiness to open its borders with Turkey, but without pre-conditions tied to conflict resolution in Nagorno-Karabakh. Armenia’s economy, although limited by isolation, has not been destroyed by it, in part thanks to Russian support. This suggests that economic benefit alone may not be sufficient incentive for the Armenian side to compromise on its core concerns in Nagorno-Karabakh. As for the “six D formula”, authorities in Yerevan have never discussed such grand ideas.

Crisis Group research suggests that the dramatic changes in Armenia in 2018 and the Azerbaijani authorities’ positive spin have led to growing openness among the Azerbaijani public to a diplomatic solution.

Past attempts to find a solution sound a cautionary note. Most recently, the Lavrov plan-proposed by the Russian foreign minister to the Armenian and Azerbaijani sides in 2015 (and again after the 2016 April escalation as a peace proposal) – postulated the return of some lands to Azerbaijani control, return of Azerbaijani IDPs to their homes, and a peacekeeping mission to Nagorno-Karabakh. It would have left the status of Nagorno-Karabakh unresolved for the time being. In Azerbaijan, the plan was criticised by both independent experts and government officials as “minimalist” and “defeatist” because it would have recovered only five of seven Armenian-controlled territories for Azerbaijan and would bring Russian peacekeepers to the conflict zone. Armenia also strongly opposed the Lavrov plan, because it provided no clarity on the future legal status of Nagorno-Karabakh. These positions underline the maximalist goals both sides retain for any negotiation, and bode ill for slow, step-by-step processes. 

These challenges aside, Crisis Group research suggests that the dramatic changes in Armenia in 2018 and the Azerbaijani authorities’ positive spin have led to growing openness among the Azerbaijani public to a diplomatic solution. This feeling is particularly pronounced among IDPs, the people most affected as the conflict continues. But while public support may make it easier for Baku to come to the table, high public expectations combined with a history of maximalist positions can also constrain government options, particularly if negotiations prove arduous.

Hope or Fallacy

The Azerbaijani authorities should take care to manage public expectations of a process that, no matter what the parties’ intentions, lengthy and incremental. The key will be to reach intermediate understandings with the Armenian side that the government can present as tangible progress without exaggerating these achievements.

Already, local media in Azerbaijan misinterpreted the 16 January commitments of Elmar Mammadyarov and his Armenian counterpart to “prepare the population for peace”. That wording does not mean that the parties have already reached an agreement. The misperception stems in part from the fact that the U.S., French and Russian presidents used similar language at a summit in 2011, which seemed on the verge of a peace deal before talks failed. By recycling this formulation, Baku and Yerevan sent the message that peace once again was close at hand. As Rauf Mirgadirov, a well-known expert, said, “if the sides have not agreed to some elements of a peace agreement, then there is nothing to tell people. Ultimately, you are not preparing the population for anything’”. Should the great expectations – especially among IDPs – be dashed, the damage to public faith in diplomacy might be long-lasting.

In fact, the Azerbaijani leadership has not said how it plans to prepare the population for peace. Nagorno-Karabakh Azerbaijanis have expressed the view that such preparation should include contact between Karabakh Azerbaijanis and Nagorno-Karabakh Armenians. But the Nagorno-Karabakh Armenians have long rejected the notion of “intercommunity dialogues”.

The fact is that preparation of the public for peace implies preparation of the public for long negotiations and the potential for compromise. This includes both public debate and more transparency about what is happening at the negotiating table. More engagement of Azerbaijani and Armenian civil society groups alongside official negotiations could also be valuable to underscore the simple proposition that peace is possible with the other side, preferable to a military solution, and should involve some gains for Armenia as well. Moreover, given the likely long-time frame for talks, a symbolic, humanitarian gesture such as an exchange of detainees could help keep the momentum going. As one Azerbaijani official told Crisis Group: “Notwithstanding the population’s decreased trust in diplomatic negotiations, if they see a tangible result, even a minimal one, it could dramatically change their thinking about possibility of resolution via talks”.

Azerbaijan has begun taking necessary steps forward, such as the personnel changes noted above and the marked adjustments to government rhetoric. These tactical shifts, however, sidestep the elephant in the room: both parties must understand – and make sure the respective populations understand – that to succeed, a peace process will be painful and protracted and must at least begin as open-ended. 

This commentary is co-published with Italy’s Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, which first published it here on 6 February 2019.