Briefing / Europe & Central Asia 08 августа 2011 2 minutes

Грузия-Россия: учиться жить по-соседски

Спустя три года после разразившейся в августе 2008 года войны вокруг Южной Осетии, в отношениях между Россией и Грузией снова нарастает напряженность. В обстановке, остающейся потенциально взрывоопасной, для восстановления стабильности и придания отношениям между странами позитивного импульса необходимы переговоры. Дипломатические отношения заморожены, при посредничестве Швейцарии стороны ведут лишь ограниченные переговоры о вступлении России во Всемирную Торговую Организацию. При этом у России и Грузии есть общие интересы в повышении безопасности в регионе, активизации торговли и улучшении транспортных связей. Странам стоит приступить к обсуждению именно этих вопросов, а не продолжать обмениваться враждебными выпадами, что лишь затрудняет возобновление диалога.

Ограниченность контактов после окончания боевых действий способствовала росту взаимного недоверия. Россия в глазах Грузии является оккупантом, который нарушает ее суверенитет и подрывает безопасность. Хотя практически все международное сообщество считает Южную Осетию и Абхазию неотъемлемыми частями суверенной Грузии, Россия вскоре после окончания войны признала их независимость. Москва в нарушение соглашения о прекращении огня, заключенного при посредничестве Европейского Союза в 2008 году, разместила на этих двух территориях порядка 7-9 тыс. военнослужащих, сотрудников органов безопасности и пограничников, сооружает и модернизирует там свои постоянные военные базы. Около 20 тыс. человек, которые в 2008 г. оказались в положении временно перемещенных лиц, до сих пор не имеют возможности вернуться домой, а в результате инцидентов, нередко происходящих вблизи административных границ, есть убитые и раненые.

В целях обеспечения более благоприятной обстановки в области безопасности и решения гуманитарных проблем, соглашением о прекращении огня предусматривалось проведение переговоров в Женеве. К сожалению, на них удалось достичь достаточно скромных успехов, сводящихся к обмену информацией по инцидентам в сфере безопасности. Так, был создан Механизм по предотвращению и реагированию на инциденты (МПРИ) между Грузией, Россией, де-факто властями Южной Осетии и Абхазии и Миссией наблюдателей Евросоюза (EUMM). Но стороны не смогли придти к согласию по более трудным проблемам, на решение которых собственно и были направлены Женевские переговоры, таким, как возвращение временно перемещенных лиц. А в нынешней напряженной обстановке эти переговоры вообще могут прекратиться.

Грузия утверждает, что располагет доказательствами причастности российских спецслужб к организации серии взрывов на своей территории. Россия это отрицает, а некоторые российские политики и официальные лица в свою очередь малодоказательно обвиняют Грузию в том, что она восстанавливает свою вооруженные силы, создавая угрозу Абхазии и Южной Осетии, а также помогает радикальным исламистским группировкам на территории России. Руководство Грузии предприняло ряд шагов по установлению отношений с республиками российского Северного Кавказа, но, во избежание недоразумений, ему следовало бы сотрудничать по этому вопросу с Москвой, а не действовать ей наперекор. Двусторонний конфликт осложняется неприязненными отношениями лидеров двух стран, и руководство России неоднократно заявляло, что «не собирается иметь каких-либо дел» с президентом Саакашвили. В результате конфронтация переносится и в другие сферы. Грузия блокирует вступление России в ВТО. Аресты шпионов в Грузии способствуют нагнетанию атмосферы подозрительности внутри страны, в то время как до парламентских выборов 2012 г. осталось меньше года.

Две стороны общаются главным образом через швейцарских дипломатов. Берн уже является посредником на переговорах по вступлению России в ВТО и готов помочь при обсуждении других проблем, таких как торговля, транспорт или безопасность. После войны Грузия и Россия подписали договоры в области транспорта и энергетики, заложив, таким образом, основу для сотрудничества, даже не смотря на то, что политическая готовность говорить весьма ограничена. Чтобы воспользоваться любыми благоприятными возможностями и приступить к долговременному процессу по нормализации отношений, Москве и Тбилиси необходимо:

приступить к прямым переговорам без предварительных условий по ряду проблем, при посредничестве, если необходимо, устраивающей всех третьей стороны. Это должно послужить дополнением к существующему Женевскому процессу, а не его заменой; и
снизить активность обвинений в организации взрывов и поддержке терроризма, и в будущем выступать только с такими обвинениями, которые могут быть подкреплены доказательствами из независимых источников.

Одновременно для улучшения положения в сфере безопасности в Абхазии и Южной Осетии и на прилегающих территориях международному сообществу следует:

продолжать оказывать давление на Россию, чтобы та вывела свои войска на позиции, занимаемые ими до начала конфликта, содействовала бы возвращению домой временно перемещенных лиц и обеспечила беспрепятственный доступ наблюдателей EUMM на территорию Южной Осетии и Абхазии; и
требовать от сторон обмениваться сведениями о войсках и их передвижениях в зонах у административных границ.

Тбилиси/Москва/Стамбул/Брюссель, 8 августа 2011 г.

Download pdf to continue reading the full report

I. Overview

Three years after their August 2008 war over the South Ossetia region, tension is growing again between Russia and Georgia, and talks are needed to restore stability and create positive momentum in a situation that is fragile and potentially explosive. Diplomatic relations are suspended, and the two have only started limited negotiations, with Swiss mediation, on Russia’s World Trade Organisation (WTO) membership. Yet, they share interests in improving regional security, trade and transport and should start discussions on these rather than continuing to exchange hostile rhetoric that only makes renewed dialogue more difficult.

Lack of contact has increased distrust since the fighting ended. For Georgia, Russia is an occupier who is undermining its sovereignty and security. While almost the entire international community regards South Ossetia and Abkhazia as parts of sovereign Georgia, Russia recognised both as independent shortly after the war. Moscow maintains an estimated 7,000 to 9,000 combat, security, and border forces in those two territories and is building and refurbishing permanent military bases there, in violation of the ceasefire brokered by the EU presidency in 2008. Some 20,000 persons displaced that year have been prevented from returning home, and casualties still occur along the administrative border lines (ABLs).

The Geneva negotiations set up under the ceasefire to create a more productive security environment and address humanitarian issues, have made only modest headway, including the setting up of an Incident Prevention and Response Mechanism (IPRM) between Georgia, Russia, the de facto authorities in South Ossetia and Abkhazia and the European Union Monitoring Mission (EUMM) for information exchange on security incidents. The sides have been unable to agree, however, on the larger issues that the Geneva negotiations were intended to address, such as the return of displaced persons, and could easily collapse in the present toxic atmosphere.

Georgia says it has proof of Russian security services involvement in a series of bombings on its territory. Moscow denies this, while some politicians and officials accuse Georgia, with little evidence, of re-building its military to threaten Abkhazia and South Ossetia and aiding radical Islamist insurgents in Russia. The Georgian government has embarked on an effort to engage with people from Russia’s North Caucasus, but to avoid provocation, it should do this in cooperation with, rather than in spite of, Moscow. The bilateral dispute is highly personalised, with Russia’s leadership saying it will not engage with President Saakashvili. The effects are also felt in what should be unrelated spheres. Georgia is blocking Russia’s bid to join the WTO. Espionage arrests in Georgia are fostering a domestic atmosphere of suspicion less than a year before 2012 parliamentary elections.

The two sides communicate mainly through Swiss diplomats. Bern already mediates talks on the WTO dispute and is prepared to facilitate discussions on other issues, like trade, transport or security. Georgia and Russia have signed agreements on transport and energy since the war, so there is a basis for cooperation on which to build even if political willingness is limited. To take advantage of any opportunities and begin the long process to normalise ties, Moscow and Tbilisi should:

engage in direct talks, without preconditions, on a range of subjects, with mediation, if needed, by a mutually acceptable third party. This should complement, not substitute for, the existing Geneva process; and
de-escalate rhetoric about bombings and support for terrorism and agree to joint investigations or ones carried out by third parties.

Meanwhile, to improve security in and around Abkhazia and South Ossetia, the international community should:

continue to press Moscow to withdraw to positions held before the 2008 conflict, facilitate the return home of displaced persons and allow the EUMM full access to South Ossetia and Abkhazia; and
encourage the parties to exchange information on their security forces and their movements in areas near the ABLs.

Tbilisi/Moscow/Istanbul/Brussels, 8 August 2011