icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Над Нагорным Карабахом сгущаются тучи войны
Над Нагорным Карабахом сгущаются тучи войны
Old Conflict, New Armenia: The View from Baku
Old Conflict, New Armenia: The View from Baku
Servicemen of Talish military unit attend Sunday service at Gandzasar monastery in May 2017. The Talish unit suffered heavy casualties in the April 2016 escalation and since then has been one of the main hotspots along the Line of Contact. CRISISGROUP/Olesya Vartanyan

Над Нагорным Карабахом сгущаются тучи войны

Армения и Азербайджан вновь оказались перед угрозой столкновения, которая усиливается нарастающей активностью вдоль линий фронта в самом Нагорном Карабахе и вокруг него. Посредникам – России, Франции и США – следует призвать Ереван и Баку смягчить воинственную риторику, согласиться на возобновление переговоров и предпринять шаги к мирному урегулированию.

Краткое содержание

Спустя год после апрельской эскалации 2016 года, армянская и азербайджанская стороны впервые со времени подписания Соглашения о прекращения огня 1994 года оказались столь близки к перспективе возобновления войны. Политические причины и угрозы безопасности, которые привели к обострению ситуации в 2016 году, не только не исчезли, но еще более усугубились. Представители обоих сторон конфликта заявляют о том, что новая волна эскалации уже началась и продолжает развиваться. С середины января 2017 года в зоне конфликта с переменной интенсивностью происходят регулярные перестрелки с применением артиллерии и противотанковых пушек. В мае число инцидентов значительно увеличилось, в том числе с применением самонаводящихся ракет, а также ракетных снарядов вблизи густонаселенных гражданских поселений у линии разделения – крайне милитаризированной территории, которая разделяет армянскую и азербайджанскую стороны после заключения Соглашения о прекращении огня 1994 года. В условиях зашедшего в тупик процесса урегулирования конфликта, силовое решение вопроса начинает казаться привлекательной перспективой, по крайней мере на тот случай, если основной целью будет получение дополнительных тактических преимуществ в зоне конфликта. Оба противника, заручившись поддержкой своих обществ, открыто заявляют о готовности вступить в вооруженную конфронтацию. Нарастающее напряжение может перерасти в более крупное по масштабам столкновение с неминуемыми серьезными потерями среди гражданского населения, что может поднять вопрос о необходимости внешней интервенции для приостановления кровопролития.

Сложившаяся ситуация – последствие упущенных возможностей. Апрельские события 2016 года, унесшие жизни как минимум 200 человек и спровоцировавшие волну воинственных настроений, могли дать толчок и открыть новые возможности в процессе урегулирования конфликта под руководством Минской группы Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), сопредседателями которой являются США, Россия и Франция. Однако обе встречи президентов Армении и Азербайджана в мае и июне 2016 года не принесли ощутимых результатов. Более того, с конца лета 2016 года ситуация периодически обострялась с десятками потерь среди военных с обеих сторон. Призывам к возобновлению переговоров главы государств предпочитают поездки на фронт и воинственные заявления на публику.

События, последовавшие после апрельской эскалацией, продемонстрировали всю слабость переговорных процессов по урегулированию конфликта. С одном стороны Армения, обеспокоенная безопасностью Нагорного Карабаха, и еще более раздраженная растущей самоуверенностью Баку, настаивает на необходимости снизить угрозы безопасности в зоне конфликта прежде чем приступать к содержательному обсуждению более обширного плана мирного урегулирования. Азербайджан недоволен затянувшимся состоянием статусом-кво и опасается того, что внедрение предложенных после апрельского столкновения дополнительных мер по обеспечению безопасности может лишь еще более укрепить сложившуюся ситуацию в зоне конфликта. Соответственно, Баку настаивает на безотлагательном проведении именно содержательных переговоров вокруг мирного плана. В ходе встреч в мае и июне 2016 года оба президента дали принципиальное согласие на усиление миссии мониторинга и внедрение механизма по расследованию инцидентов, что в идее должно было бы привести к снижению напряженности в зоне конфликта; параллельно с этим они обязались приступить к содержательным переговорам для решения основных вопросов в процессе урегулирования конфликта. Хотя темы, затрагиваемые в мирном плане, и не обсуждались на публике, среди точно есть три вопроса: о передаче некоторых подконтрольных Армении территорий в зоне конфликта под непосредственное управление Азербайджана, о статусе остальной части спорных территорий с армянским населением, а также вопрос о механизме обеспечения безопасности в зоне конфликта в целом. На сегодняшний день эти начинания, -включая идею об усилении миссии мониторинга в зоне конфликта, внедрении механизма расследования, а также начале содержательных переговоров вокруг мирного плана, – все они остаются нереализованными.

Лидеры Армении и Азербайджана относятся друг к другу с глубоким недоверием, что мешает им понять и признать интересы друг друга. Действенных каналов коммуникации нет не только между президентами, но и их правительствами и полевыми командирами в зоне конфликта. В результате на фоне такой тупиковой ситуации любое столкновение местного уровня способно выйти из-под контроля и перерасти в нечто большей. Это особенно опасно, если учитывать, что общества по обе стороны линии фронта разделяют убежденность в необратимости нового конфликта и необходимости «окончательного решения» карабахской проблемы, даже если это будет означать начало новой войны.

Основные элементы любого содержательного мирного плана хорошо известны – это различные вариации формулы «земля в обмен на статус» с внедрением надежных международных гарантий безопасности. Такой подход требует взаимных уступок, на которые, похоже, в данный момент не готова пойти ни одна из сторон. Как раз наоборот, с апреля 2016 года позиции каждой из них лишь ужесточились. Баку более настойчиво подчеркивает правовые основания своих претензий, требуя от международного сообщества признать факт аннексии азербайджанских территорий и призывая западное сообщество ввести санкции в отношении Армении; Азербайджан также пытается ограничить контакты иностранных граждан с Нагорным Карабахом, вводя ограничения на экономическую деятельность и на въезд в этот регион. В то же время Баку применяет все более серьезную военную силу для оказания давления на противника, на что армянская сторона готова ответить тем же. На фоне растущей угрозы безопасности Армения не только не выказывала интереса к тому, чтобы вывести переговоры из тупика, но и объявила о начале новой программы «нация-армия», которая обещает лишь только усилить военную риторику и милитаризацию общества. Ко всему этому, де-факто руководство Нагорного Карабаха заявляет о своей готовности в случае атаки противника продвинуться вглубь густонаселенных территорий с азербайджанским населением около линии разделения, чтобы создать новый «пояс безопасности» и упрочить свои позиции в будущих переговорах.

Пока напряженность в зоне конфликта продолжает расти, международное посредничество продолжает прибывать в стагнации. Россия по-прежнему остается наиболее влиятельным из зарубежных игроков в карабахском конфликте, однако ее роль далеко неоднозначна. Россия – «первая среди равных» в Минской группе ОБСЕ. При этом она является основным поставщиком оружия в Азербайджан и Армению, и обе стороны высказывают подозрения, что Россия заинтересована скорее в расширении своего влияния в регионе, чем в разрешении конфликта. Только когда ей в одиночку не удается добиться выполнения поставленной задачи, Россия готова разделить ответственность с другими сопредседателями Минской группы – Францией и США. При этом Париж и Вашингтон по большей части все еще заняты своими внутриполитическими делами. В добавок ко всему этому, в Баку и Ереване высказывают недоверие не только к России и Минской группе, но и в целом ко всей международной системе.

В свете нарастающей угрозы конфронтации, посредникам следует в первую очередь добиться восстановления регулярной и действенной коммуникации между лидерами Армении и Азербайджана. Им следует настоять на том, чтобы Ереван и Баку смягчили свои закостеневшие за 23 года позиции и сбавили военную риторику, подпитывающую воинственные настроения в обществах. Они должны более конкретно объяснить общественности какой риск несет в себе перспектива эскалация конфликта и к каким последствиям она может привести. Посредникам следует подтолкнуть Ереван и Баку к безотлагательной реализации мер восстановления доверия и безопасности – увеличение числа наблюдателей ОБСЕ в зоне конфликта и создание механизма расследования инцидентов под руководством ОБСЕ, – которые позволят существенно повысить ответственность каждой из сторон за происходящее в зоне конфликта. Посредникам также следует призвать установить регулярные контакты между полевыми командирами вдоль линии фронта. Параллельно с этим, Армения и Азербайджан должны начать содержательные переговоры по спорным вопросам, в том числе о перспективе возвращения под прямое управление Баку той части территории конфликтной зоны, которая прилегает к границам бывшей Автономной Области Нагорного Карабаха, о статусе самого Нагарного Карабаха, о международных гарантиях безопасности, а также о судьбе временно перемещенных лиц.

Работа в этом направлении подразумевает отказ России, США и Франции от взаимных разногласий и их готовность действовать в унисон для преодоления недоверия со стороны Баку и Еревана. Особая ответственность в этом вопросе возлагается на Россию с учетом ее особой роли в посредничестве и имеющихся у обеих сторон подозрений по поводу тех мотивов, которые преследует Москва. Так, чтобы развеять сомнения относительно возможности присутствия российских миротворцев в зоне конфликта, Москва могла бы предложить всем членам Минской группы ОБСЕ обсудить возможность размещения там многонациональных миротворческих сил. Россия также могла бы обнародовать дополнительную информацию о контрактах по продаже оружия Армении и Азербайджану.

При поддержке руководства своих стран, три сопредседателя должны настоять на том, чтобы Ереван и Баку пересмотрели свои позиции. Сделать это будет нелегко. В США и Франция совсем недавно произошли серьезные политические изменения, а серьезные подозрения по поводу намерений России сохраняются не только в Баку и Ереване, но и в других странах. Но в нынешнем случае с Карабахом дипломатический паралич слишком опасен, а время, необходимое для результативного дипломатического вмешательства, уже почти на исходе.

Ереван/Баку/Степанакерт/Брюссель/Вена, 1 июня 2017 года

Azerbaijani people stage a protest against Armenia's occupation of Azerbaijan's territory Nagorno-Karabakh at the Mehsul stadium in Baku, Azerbaijan on 29 September 2018. Resul Rehimov/Anadolu Agency

Old Conflict, New Armenia: The View from Baku

The April 2018 “velvet revolution” in Armenia has brought new meetings and helped improve the dynamics of the three-decade-long conflict over Nagorno-Karabakh. Much more needs to happen to reach peace, but Azerbaijan’s old scepticism is giving way to cautious hope in diplomacy.

A series of direct contacts between Azerbaijan and Armenia have brought hope to the two countries’ decades-long impasse over Nagorno-Karabakh, a conflict that began as the Soviet Union collapsed. But while these meetings, on the heels of a change in power in the Armenian capital, bring new dynamism, much has to be done before true progress is possible.

The Azerbaijani and Armenian leaders, Ilham Aliyev and Nikol Pashinyan, last met in person on 22 January 2019 at the World Economic Forum in Davos, their third meeting since the latter came to power in Yerevan last April. Their January discussion, held without mediators, came just six days after the two countries’ foreign ministers met in Paris, where they agreed to take concrete measures to prepare their populations for peace.

Thus far, these meetings’ most significant outcome is a September agreement to build a ceasefire control mechanism and a communications channel between state representatives. These two measures have calmed the Line of Contact, leading to the fewest combat casualties there since 2013. Along with Armenia’s political transformation, the reduced fighting has yielded optimism about the prospect of more meaningful talks to come.

Baku appears to believe that the peace process can now move forward even without the help of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Minsk Group, created in 1992 to help resolve the conflict. In December, Aliyev gave the clearest signal to this effect, saying “2019 can be a breakthrough year”. His statement received little global attention but reverberated at home. But just what breakthroughs may be possible remains uncertain.

Expectations Great and Small 

For the government, the hopes of progress represent a break with the recent past. Clashes erupted in Nagorno-Karabakh in April 2016, marking a low point in relations between the two governments. Both before and after the exchange of fire, ruling elites in Azerbaijan felt that Pashinyan’s predecessor, former President and Prime Minister Serzh Sargsyan, was negotiating in bad faith. Today, they seem to regard their Armenian interlocutors with newfound respect.

The government has matched its rhetoric with actions, making important personnel changes that seem to be laying the groundwork for direct talks with Armenia. Specifically, high-profile appointments in state agencies overseeing displaced persons show that Baku is taking that basket of issues more seriously. In April, Baku named a new chairman of its State Committee for Refugees and Internally Displaced Persons, Rovshan Rzayev, an outspoken advocate for meeting the needs of the displaced in education and housing. In December, it designated a capable career diplomat, Tural Ganjaliyev, as chairman of the Community of the Nagorno-Karabakh region of Azerbaijan – a government institution representing Azerbaijanis displaced from the former Nagorno-Karabakh Autonomous Oblast. Previously, the Azerbaijani leadership had not considered the Community a priority. Civil society leaders had criticised the Community for its poor public relations, at home and abroad, which allowed the voices of Nagorno-Karabakh Armenians to dominate the discourse. 

The Azerbaijani authorities hope that economic pragmatism will make Armenia amenable to considering Baku’s plan for a comprehensive peace agreement.

The move to strengthen the Community may also be a reaction to Pashinyan’s demand that Armenians from Nagorno-Karabakh – who run the de facto authority in the territory – be officially represented in negotiations. By putting a senior official in charge of the body, Azerbaijan is channelling the statement of the 1992 OSCE Council of Ministers meeting that Karabakh Azerbaijanis are “interested parties” in the conflict just as Karabakh Armenians are. If Armenia demands the de facto Nagorno-Karabakh authorities’ participation in negotiations, it appears, Azerbaijan will counter by insisting that Nagorno-Karabakh Azerbaijanis also have a seat at the table. But crucially, these actions imply expectations that the table will, in fact, exist. 

Much of the shift in sentiment is rooted in the change in leadership in Yerevan. Azerbaijani officials see good omens in the new Armenian government’s stated desire to introduce structural economic reforms and raise living standards. To boost its economy, they believe, Armenia would need to participate in regional economic projects. This is impossible as long as conflict persists. Not only is open trade with Azerbaijan precluded, but Turkey, which is central to the energy and transport networks that fuel the region, closed its borders with Armenia in 1993, after the UN Security Council adopted a resolution demanding the withdrawal of local Armenian forces from the Kelbajar district and other recently occupied areas of Azerbaijan. Baku refers to this state of affairs as the “self-isolation” of Armenia, and believes that the new government in Yerevan wants to end it.

The Azerbaijani authorities hope that economic pragmatism will make Armenia amenable to considering Baku’s plan for a comprehensive peace agreement – a step-by-step approach they call the “six D formula”: de-occupation, de-militarisation, demining, deployment, dialogue and development.

Amid the official optimism, some independent Azerbaijani experts have expressed doubts to Crisis Group researchers. They dismiss the recent spate of contacts as just one more round in two decades of on-and-off negotiations. As they see it, the discussions have failed to move beyond basic principles since 2007 – and there is no reason to think that they will now. They argue that the April 2016 clashes, which actually achieved some territorial gains for Baku, raised popular hopes in a military solution to the standoff.

Sceptics of the official optimism also argue that Armenia does not see its economic “self-isolation” through the same lens as do Azerbaijani authorities. Armenia has expressed readiness to open its borders with Turkey, but without pre-conditions tied to conflict resolution in Nagorno-Karabakh. Armenia’s economy, although limited by isolation, has not been destroyed by it, in part thanks to Russian support. This suggests that economic benefit alone may not be sufficient incentive for the Armenian side to compromise on its core concerns in Nagorno-Karabakh. As for the “six D formula”, authorities in Yerevan have never discussed such grand ideas.

Crisis Group research suggests that the dramatic changes in Armenia in 2018 and the Azerbaijani authorities’ positive spin have led to growing openness among the Azerbaijani public to a diplomatic solution.

Past attempts to find a solution sound a cautionary note. Most recently, the Lavrov plan-proposed by the Russian foreign minister to the Armenian and Azerbaijani sides in 2015 (and again after the 2016 April escalation as a peace proposal) – postulated the return of some lands to Azerbaijani control, return of Azerbaijani IDPs to their homes, and a peacekeeping mission to Nagorno-Karabakh. It would have left the status of Nagorno-Karabakh unresolved for the time being. In Azerbaijan, the plan was criticised by both independent experts and government officials as “minimalist” and “defeatist” because it would have recovered only five of seven Armenian-controlled territories for Azerbaijan and would bring Russian peacekeepers to the conflict zone. Armenia also strongly opposed the Lavrov plan, because it provided no clarity on the future legal status of Nagorno-Karabakh. These positions underline the maximalist goals both sides retain for any negotiation, and bode ill for slow, step-by-step processes. 

These challenges aside, Crisis Group research suggests that the dramatic changes in Armenia in 2018 and the Azerbaijani authorities’ positive spin have led to growing openness among the Azerbaijani public to a diplomatic solution. This feeling is particularly pronounced among IDPs, the people most affected as the conflict continues. But while public support may make it easier for Baku to come to the table, high public expectations combined with a history of maximalist positions can also constrain government options, particularly if negotiations prove arduous.

Hope or Fallacy

The Azerbaijani authorities should take care to manage public expectations of a process that, no matter what the parties’ intentions, lengthy and incremental. The key will be to reach intermediate understandings with the Armenian side that the government can present as tangible progress without exaggerating these achievements.

Already, local media in Azerbaijan misinterpreted the 16 January commitments of Elmar Mammadyarov and his Armenian counterpart to “prepare the population for peace”. That wording does not mean that the parties have already reached an agreement. The misperception stems in part from the fact that the U.S., French and Russian presidents used similar language at a summit in 2011, which seemed on the verge of a peace deal before talks failed. By recycling this formulation, Baku and Yerevan sent the message that peace once again was close at hand. As Rauf Mirgadirov, a well-known expert, said, “if the sides have not agreed to some elements of a peace agreement, then there is nothing to tell people. Ultimately, you are not preparing the population for anything’”. Should the great expectations – especially among IDPs – be dashed, the damage to public faith in diplomacy might be long-lasting.

In fact, the Azerbaijani leadership has not said how it plans to prepare the population for peace. Nagorno-Karabakh Azerbaijanis have expressed the view that such preparation should include contact between Karabakh Azerbaijanis and Nagorno-Karabakh Armenians. But the Nagorno-Karabakh Armenians have long rejected the notion of “intercommunity dialogues”.

The fact is that preparation of the public for peace implies preparation of the public for long negotiations and the potential for compromise. This includes both public debate and more transparency about what is happening at the negotiating table. More engagement of Azerbaijani and Armenian civil society groups alongside official negotiations could also be valuable to underscore the simple proposition that peace is possible with the other side, preferable to a military solution, and should involve some gains for Armenia as well. Moreover, given the likely long-time frame for talks, a symbolic, humanitarian gesture such as an exchange of detainees could help keep the momentum going. As one Azerbaijani official told Crisis Group: “Notwithstanding the population’s decreased trust in diplomatic negotiations, if they see a tangible result, even a minimal one, it could dramatically change their thinking about possibility of resolution via talks”.

Azerbaijan has begun taking necessary steps forward, such as the personnel changes noted above and the marked adjustments to government rhetoric. These tactical shifts, however, sidestep the elephant in the room: both parties must understand – and make sure the respective populations understand – that to succeed, a peace process will be painful and protracted and must at least begin as open-ended. 

This commentary is co-published with Italy’s Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, which first published it here on 6 February 2019.