Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Над Нагорным Карабахом сгущаются тучи войны
Над Нагорным Карабахом сгущаются тучи войны
Armenia’s Change of Leadership Adds Uncertainty over Nagorno-Karabakh
Armenia’s Change of Leadership Adds Uncertainty over Nagorno-Karabakh
Servicemen of Talish military unit attend Sunday service at Gandzasar monastery in May 2017. The Talish unit suffered heavy casualties in the April 2016 escalation and since then has been one of the main hotspots along the Line of Contact. CRISISGROUP/Olesya Vartanyan

Над Нагорным Карабахом сгущаются тучи войны

Армения и Азербайджан вновь оказались перед угрозой столкновения, которая усиливается нарастающей активностью вдоль линий фронта в самом Нагорном Карабахе и вокруг него. Посредникам – России, Франции и США – следует призвать Ереван и Баку смягчить воинственную риторику, согласиться на возобновление переговоров и предпринять шаги к мирному урегулированию.

Краткое содержание

Спустя год после апрельской эскалации 2016 года, армянская и азербайджанская стороны впервые со времени подписания Соглашения о прекращения огня 1994 года оказались столь близки к перспективе возобновления войны. Политические причины и угрозы безопасности, которые привели к обострению ситуации в 2016 году, не только не исчезли, но еще более усугубились. Представители обоих сторон конфликта заявляют о том, что новая волна эскалации уже началась и продолжает развиваться. С середины января 2017 года в зоне конфликта с переменной интенсивностью происходят регулярные перестрелки с применением артиллерии и противотанковых пушек. В мае число инцидентов значительно увеличилось, в том числе с применением самонаводящихся ракет, а также ракетных снарядов вблизи густонаселенных гражданских поселений у линии разделения – крайне милитаризированной территории, которая разделяет армянскую и азербайджанскую стороны после заключения Соглашения о прекращении огня 1994 года. В условиях зашедшего в тупик процесса урегулирования конфликта, силовое решение вопроса начинает казаться привлекательной перспективой, по крайней мере на тот случай, если основной целью будет получение дополнительных тактических преимуществ в зоне конфликта. Оба противника, заручившись поддержкой своих обществ, открыто заявляют о готовности вступить в вооруженную конфронтацию. Нарастающее напряжение может перерасти в более крупное по масштабам столкновение с неминуемыми серьезными потерями среди гражданского населения, что может поднять вопрос о необходимости внешней интервенции для приостановления кровопролития.

Сложившаяся ситуация – последствие упущенных возможностей. Апрельские события 2016 года, унесшие жизни как минимум 200 человек и спровоцировавшие волну воинственных настроений, могли дать толчок и открыть новые возможности в процессе урегулирования конфликта под руководством Минской группы Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), сопредседателями которой являются США, Россия и Франция. Однако обе встречи президентов Армении и Азербайджана в мае и июне 2016 года не принесли ощутимых результатов. Более того, с конца лета 2016 года ситуация периодически обострялась с десятками потерь среди военных с обеих сторон. Призывам к возобновлению переговоров главы государств предпочитают поездки на фронт и воинственные заявления на публику.

События, последовавшие после апрельской эскалацией, продемонстрировали всю слабость переговорных процессов по урегулированию конфликта. С одном стороны Армения, обеспокоенная безопасностью Нагорного Карабаха, и еще более раздраженная растущей самоуверенностью Баку, настаивает на необходимости снизить угрозы безопасности в зоне конфликта прежде чем приступать к содержательному обсуждению более обширного плана мирного урегулирования. Азербайджан недоволен затянувшимся состоянием статусом-кво и опасается того, что внедрение предложенных после апрельского столкновения дополнительных мер по обеспечению безопасности может лишь еще более укрепить сложившуюся ситуацию в зоне конфликта. Соответственно, Баку настаивает на безотлагательном проведении именно содержательных переговоров вокруг мирного плана. В ходе встреч в мае и июне 2016 года оба президента дали принципиальное согласие на усиление миссии мониторинга и внедрение механизма по расследованию инцидентов, что в идее должно было бы привести к снижению напряженности в зоне конфликта; параллельно с этим они обязались приступить к содержательным переговорам для решения основных вопросов в процессе урегулирования конфликта. Хотя темы, затрагиваемые в мирном плане, и не обсуждались на публике, среди точно есть три вопроса: о передаче некоторых подконтрольных Армении территорий в зоне конфликта под непосредственное управление Азербайджана, о статусе остальной части спорных территорий с армянским населением, а также вопрос о механизме обеспечения безопасности в зоне конфликта в целом. На сегодняшний день эти начинания, -включая идею об усилении миссии мониторинга в зоне конфликта, внедрении механизма расследования, а также начале содержательных переговоров вокруг мирного плана, – все они остаются нереализованными.

Лидеры Армении и Азербайджана относятся друг к другу с глубоким недоверием, что мешает им понять и признать интересы друг друга. Действенных каналов коммуникации нет не только между президентами, но и их правительствами и полевыми командирами в зоне конфликта. В результате на фоне такой тупиковой ситуации любое столкновение местного уровня способно выйти из-под контроля и перерасти в нечто большей. Это особенно опасно, если учитывать, что общества по обе стороны линии фронта разделяют убежденность в необратимости нового конфликта и необходимости «окончательного решения» карабахской проблемы, даже если это будет означать начало новой войны.

Основные элементы любого содержательного мирного плана хорошо известны – это различные вариации формулы «земля в обмен на статус» с внедрением надежных международных гарантий безопасности. Такой подход требует взаимных уступок, на которые, похоже, в данный момент не готова пойти ни одна из сторон. Как раз наоборот, с апреля 2016 года позиции каждой из них лишь ужесточились. Баку более настойчиво подчеркивает правовые основания своих претензий, требуя от международного сообщества признать факт аннексии азербайджанских территорий и призывая западное сообщество ввести санкции в отношении Армении; Азербайджан также пытается ограничить контакты иностранных граждан с Нагорным Карабахом, вводя ограничения на экономическую деятельность и на въезд в этот регион. В то же время Баку применяет все более серьезную военную силу для оказания давления на противника, на что армянская сторона готова ответить тем же. На фоне растущей угрозы безопасности Армения не только не выказывала интереса к тому, чтобы вывести переговоры из тупика, но и объявила о начале новой программы «нация-армия», которая обещает лишь только усилить военную риторику и милитаризацию общества. Ко всему этому, де-факто руководство Нагорного Карабаха заявляет о своей готовности в случае атаки противника продвинуться вглубь густонаселенных территорий с азербайджанским населением около линии разделения, чтобы создать новый «пояс безопасности» и упрочить свои позиции в будущих переговорах.

Пока напряженность в зоне конфликта продолжает расти, международное посредничество продолжает прибывать в стагнации. Россия по-прежнему остается наиболее влиятельным из зарубежных игроков в карабахском конфликте, однако ее роль далеко неоднозначна. Россия – «первая среди равных» в Минской группе ОБСЕ. При этом она является основным поставщиком оружия в Азербайджан и Армению, и обе стороны высказывают подозрения, что Россия заинтересована скорее в расширении своего влияния в регионе, чем в разрешении конфликта. Только когда ей в одиночку не удается добиться выполнения поставленной задачи, Россия готова разделить ответственность с другими сопредседателями Минской группы – Францией и США. При этом Париж и Вашингтон по большей части все еще заняты своими внутриполитическими делами. В добавок ко всему этому, в Баку и Ереване высказывают недоверие не только к России и Минской группе, но и в целом ко всей международной системе.

В свете нарастающей угрозы конфронтации, посредникам следует в первую очередь добиться восстановления регулярной и действенной коммуникации между лидерами Армении и Азербайджана. Им следует настоять на том, чтобы Ереван и Баку смягчили свои закостеневшие за 23 года позиции и сбавили военную риторику, подпитывающую воинственные настроения в обществах. Они должны более конкретно объяснить общественности какой риск несет в себе перспектива эскалация конфликта и к каким последствиям она может привести. Посредникам следует подтолкнуть Ереван и Баку к безотлагательной реализации мер восстановления доверия и безопасности – увеличение числа наблюдателей ОБСЕ в зоне конфликта и создание механизма расследования инцидентов под руководством ОБСЕ, – которые позволят существенно повысить ответственность каждой из сторон за происходящее в зоне конфликта. Посредникам также следует призвать установить регулярные контакты между полевыми командирами вдоль линии фронта. Параллельно с этим, Армения и Азербайджан должны начать содержательные переговоры по спорным вопросам, в том числе о перспективе возвращения под прямое управление Баку той части территории конфликтной зоны, которая прилегает к границам бывшей Автономной Области Нагорного Карабаха, о статусе самого Нагарного Карабаха, о международных гарантиях безопасности, а также о судьбе временно перемещенных лиц.

Работа в этом направлении подразумевает отказ России, США и Франции от взаимных разногласий и их готовность действовать в унисон для преодоления недоверия со стороны Баку и Еревана. Особая ответственность в этом вопросе возлагается на Россию с учетом ее особой роли в посредничестве и имеющихся у обеих сторон подозрений по поводу тех мотивов, которые преследует Москва. Так, чтобы развеять сомнения относительно возможности присутствия российских миротворцев в зоне конфликта, Москва могла бы предложить всем членам Минской группы ОБСЕ обсудить возможность размещения там многонациональных миротворческих сил. Россия также могла бы обнародовать дополнительную информацию о контрактах по продаже оружия Армении и Азербайджану.

При поддержке руководства своих стран, три сопредседателя должны настоять на том, чтобы Ереван и Баку пересмотрели свои позиции. Сделать это будет нелегко. В США и Франция совсем недавно произошли серьезные политические изменения, а серьезные подозрения по поводу намерений России сохраняются не только в Баку и Ереване, но и в других странах. Но в нынешнем случае с Карабахом дипломатический паралич слишком опасен, а время, необходимое для результативного дипломатического вмешательства, уже почти на исходе.

Ереван/Баку/Степанакерт/Брюссель/Вена, 1 июня 2017 года

Armenia’s Change of Leadership Adds Uncertainty over Nagorno-Karabakh

Armenia’s new government will likely adhere to long-held positions in its 30-year conflict with Azerbaijan over Nagorno-Karabakh. But the two sides need more direct communication in the conflict zone. In this excerpt from our Watch List 2018 – Second Update early warning report, Crisis Group urges European policymakers to help forge these links to avoid renewed fighting.

This commentary is part of our Watch List 2018 – Second Update.

Armenia has experienced political turbulence since mass demonstrations in April spurred its prime minister, Serzh Sargsyan, to stand down after a decade in power, and the Armenian parliament selected Nikol Pashinyan, the protest leader, to replace him. Pressure on Pashinyan to enact reforms he pledged on coming to power is likely to sharpen after snap parliamentary elections, which are expected in the coming months and which his party appears set to win. With a busy domestic agenda, the new government is unlikely to make any major step toward resolving the country’s 30-year conflict with Azerbaijan over the disputed enclave Nagorno-Karabakh or revisit Armenia’s long-held positions on that conflict. The lack of any progress toward resolving the conflict risks leading to a renewed escalation; it could further frustrate Azerbaijan and potentially boost its desire for territorial gains through the use of force.

The priority for both Armenia, Azerbaijan and their respective allies ought to be to mitigate risks of such an escalation. Incidents in the conflict zone, which have intensified since 2012, would fast destroy any hope for a reset in stalled peace talks. In the medium term, the two sides need channels for more direct communication. Their leaders should resume regular meetings, which have not taken place since October 2017 (though the two foreign ministers met in July for the first time since the Armenian leadership change). Meetings between the leaderships could help develop a shared vision for renewed negotiations.

The European Union (EU) has long sought entry points for enlarging its role in Nagorno-Karabakh talks. The uncertainty created by Armenia’s change of leadership might open up some opportunities.      

  • In addition to supporting the conflict’s only mediating body – the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Minsk Group – the EU could use its bilateral ties and the engagement of its special representative for the South Caucasus to help both countries establish channels of communication, even if informal, among stakeholders including their militaries, political advisers to the two governments and Armenian and Azerbaijani civil societies.
  • In 2017, Armenia and Azerbaijan agreed in principle to increase the number of OSCE observers working in the conflict zone, but the sides remain at odds over aspects of the new observers’ deployment. To help resolve the impasse, the EU could offer resources and share its experiences from other conflicts, while vocally backing the increase.
  • The EU should reorient its peacebuilding activities toward stimulating greater public support for a future peace deal, particularly among youth groups and people living along the front lines and the Azerbaijani-Armenian international borders.

The EU and other international actors also might consider additional financial support, including for UN and International Committee of the Red Cross (ICRC) efforts to mitigate the humanitarian consequences of a potential escalation.

Reducing Risks of Escalation through Communication

The new Armenian prime minister, Nikol Pashinyan, has a limited policy record on Nagorno-Karabakh. He is the first Armenian leader in two decades who played no personal role in the war, though he was born in Armenia’s Tavush area, near the eastern border with Azerbaijan, which has suffered a serious economic downturn due to the conflict.

Yet while Pashinyan lacks his predecessors’ links to Karabakh, he already has glimpsed in his short time in office the difficulty of policymaking toward the disputed enclave. He spent his first weeks as prime minister building trust with Nagorno-Karabakh’s de facto leadership, which had been loyal to Sargsyan, including calling for its greater engagement in the peace process. Those statements were poorly received in Baku, which is wary of what it perceives as attempts to “legitimise” those authorities, and in turn insists on the participation of representatives of displaced Azerbaijanis from Karabakh.

Pashinyan and his team thus far have mainly aligned with the traditional policy lines of their predecessors. That is unlikely to change while they remain focused on domestic reforms and keeping the transition on track. But, in an environment of deep distrust between the parties, the lack of clarity regarding Yerevan’s intentions toward the enclave risks increasing tensions. Some Azerbaijani officials already express frustration over the prolonged uncertainty, which, they believe, entrenches a status quo Baku desires to change.

Multilevel communication, including between the [...] militaries, could help minimise risks of inadvertent escalation.

Thus far, the two sides have prevented major incidents. But the risk remains of tactical moves by either side or inadvertent incidents spiralling out of control. Nagorno-Karabakh is among the most heavily militarised places in the world. Any escalation could create a humanitarian crisis. Around 300,000 people live in the 15km-wide zone along the Azerbaijani side of the line of contact. All of the 150,000 Armenians residing in Nagorno-Karabakh are within reach of Azerbaijani missiles and artillery shells. Renewed fighting could cause more destruction than the escalation over four days in April 2016, which led to more than 200 deaths.

A main worry is that communication between field commanders in and around Nagorno-Karabakh is non-existent. For years contacts largely have been limited to the highest levels – the two countries’ presidents and foreign ministers. Multilevel communication, including between the sides’ militaries, could help minimise risks of inadvertent escalation. Armenia’s and Azerbaijan’s leadership should show more readiness to open channels between lower-level counterparts. For its part, the EU should explore opportunities to help build new lines of communication and deliver messages between the two sides. It also could consider facilitating targeted mediation on humanitarian issues that, among other things, might stimulate progress of official talks in the OSCE Minsk Group format.

In 2017, Armenia and Azerbaijan agreed, in principle, to increase the number of conflict observers of the personal representative of the OSCE chairperson-in-office from the current six to thirteen. As yet, the sides have not carried out this important albeit limited step toward improving transparency along the line of contact. Baku fears the increase might further solidify the status quo in the conflict zone. It is reluctant to permit the deployment of the extra observers without concessions from Yerevan; Armenia’s new leadership rejects making any such concessions. The EU should commit to support the extra observers with funds and by sharing its ceasefire monitoring expertise.

Since the April 2016 escalation, the UN and ICRC have worked to reduce the potential human cost of a future escalation, including by supporting civilian protection initiatives and constructing bomb shelters in the conflict zone. The EU and other international actors should provide financial backing to this effort, as needed.    

A Reset of the Peace Process

Talks between Armenian and Azerbaijani leaders have been deadlocked since the April 2016 escalation. Armenia demands the determination of Nagorno-Karabakh’s status as a precondition for accommodating Azerbaijan’s key demand – the return of the territories adjacent to the Armenian-populated enclave and controlled by Armenia since 1993. The two capitals disagree on Karabakh’s status, however. Yerevan advocates for its independence. Baku’s starting point is that the enclave needs to reintegrate into Azerbaijan.

These positions are very close to the two sides’ stances of almost a quarter century ago, when the bloody 1992-1994 war in Nagorno-Karabakh had just ended. Their intransigence today in effect sweeps aside the Madrid Principles, a formula to which the two sides agreed in 2007 for resolving issues at the core of the conflict (related to the political status of Nagorno-Karabakh, the return of the adjacent territories to Baku’s control and security arrangements). Since then, both sides have been backsliding, as both have built up their armies and purchased long-range missiles and other modern weaponry.

Escaping this stalemate will not be easy. It will require commitment from Azerbaijan and Armenia’s new leadership to enter talks and find a compromise solution, likely along the lines of the Madrid Principles. This also will require consistent efforts by mediators. But greater engagement between the two societies could help as well and here the EU can play an important role. The year 2019 will mark the end of its investment in two programs aimed at stimulating such dialogue: the European Partnership for the Peaceful Settlement of the Conflict over Nagorno-Karabakh and the Peacebuilding through Capacity Enhancement and Civic Engagement program. The EU should consider renewing these programs after a careful review of their impact. Such programs should primarily focus on youth groups – to help develop a vision of future peace between societies that have been divided for three decades – as well as people living in the frontline regions and along the Azerbaijan-Armenia international borders. A new long-term commitment to fostering exchanges between the two countries’ civil societies could start to bridge the existing gulf between the two sides and set a foundation for broader participation in discussions of peace.