Briefing / Europe & Central Asia 4 minutes

Нагорный Карабах: приближение к развязке

КРАТКИЙ ОБЗОР

Прорыв в затянувшемся на два десятилетия конфликте вокруг Нагорного Карабаха – подписание рамочного соглашения об основных принципах, возможно находится в пределах досягаемости. Армения и Азербайджан в основном согласны с этими принципами, контуры которых были впервые очерчены Минской Группой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в 2005 г. Хотя договоренность об основных принципах является всего лишь основой для дальнейшей работы, она играет решающую роль для достижения мирного соглашения. Остаются серьезные различия по конкретным пунктам последующего окончательного соглашения. Продвижение к восстановлению отношений между Арменией и Турцией после вековой вражды также улучшило возможности выхода из тупикового положения по проблеме Нагорного Карабаха. Устойчивый мир в регионе требует компромиссов по всем конфликтам, но есть опасность обратной отрицательной реакции, особенно в Армении, где недовольство общественности может пустить под откос рамочное соглашение по Нагорному Карабаху. Президенты Саркисян (Армения) и Алиев (Азербайджан) должны сделать больше для информирования своей общественности. США, Россия и Франция, сопредседатели Минской Группы, умножили коллективные усилия, но необходимо сделать больше, чтобы подчеркнуть опасность попыток цепляться за ненадежное статус-кво.

Хотя в ближайшем будущем преднамеренная наступательная операция с обеих сторон маловероятна, перемирие, которое остановило активные боевые действия пятнадцать лет назад, становится все более хрупким. Отмечается постоянный рост частоты и интенсивности вооруженных столкновений, которые могут непредумышленно спровоцировать более широкий конфликт. Хотя это перемирие дало возможность предотвратить возвращение к полномасштабным боевым действиям, тем не менее с 1994 года вдоль линии фронта погибло порядка 3 тыс. человек – как военнослужащих, так и гражданских лиц.

Официальные переговоры также не привели к существенному смягчению большого скептицизма и цинизма среди армян и азербайджанцев по отношению к возможному разрешению конфликта. К процессу посредничества отмечается  глубокое недоверие, и многие люди с обеих сторон испытывают подозрение, что эти переговоры служат всего лишь ширмой. Многие также жалуются на закрытость переговоров. Это питает почву для подозрений, что мирное соглашение означает капитуляцию, и что лидеры, которые пошли бы на его заключение, были бы виновны в измене. Эти страхи сформировались в результате многих лет официальной и неофициальной пропаганды с обеих сторон и, особенно в Армении, растет чувство, что изменение статус-кво могло бы создать новые угрозы для безопасности. Следует отметить, что даже некоторые правительственные чиновники обеспокоены тем, что на Армению оказывается давление  с тем, чтобы она отдала нечто существенное – оккупированные ею территории – в обмен на простые обещания безопасности. Эти чувства особенно остро проявляются в Нагорном Карабахе.

Предполагается что президенты в целом договорились о необходимости поэтапного вывода вооруженных сил этнических армян из тех районов Азербайджана за пределами Нагорного Карабаха, которые они контролируют  в настоящее время. Азербайджан также обозначил, что он в принципе не возражает против коридора, связывающего Нагорный Карабах и Армению. Существуют разногласия о сроках и порядке возвращения этнических азербайджанских беженцев в Нагорный Карабах, однако самой спорной проблемой остается окончательный статус региона. Было отмечено некоторое продвижение к определению «промежуточного статуса» для Нагорного Карабаха, но Азербайджан все же настаивает, чтобы он юридически всегда оставался частью его территории, в то время как Армения (и де-факто власти Нагорного Карабаха) настаивают, чтобы жители региона были вправе определить свой собственный статус, быть ли ему частью Армении или независимым государством.

Правительства Армении и Азербайджана должны вовлечь свое население в обсуждение вариантов, представленных на переговорах, а также рисков дальнейшего сохранения статус-кво. Общественные организации, вовлеченные в миростроительство, должны направить свои усилия на обеспечение более конструктивного и широкого обсуждения этих проблем. Проектами международных НПО охвачен лишь мизерный процент армян и азербайджанцев. Часто одни и те же «эксперты» привлекались к участию в конференциях на протяжении более десяти лет, что в значительной степени не позволило обеспечить большее понимание общественности по проблемам, вариантам решения и их последствиям, которые могли бы снизить напряженность и, таким образом, развязать руки посредников.

Помимо всего прочего, Армения и Азербайджан должны постепенно привлекать де-факто власти Нагорного Карабаха и азербайджанских представителей Нагорного Карабаха к мирным переговорам, чтобы они могли участвовать в принятии решений, которые непосредственно их затрагивают. Всесторонний и многослойный формат, предполагающий прямые контакты между Азербайджаном и карабахскими армянами, a также между армянами и азербайджанцами  Карабаха, мог бы помочь в установлении более эффективного диалога.

К числу определенных дополнительных шагов, которые необходимо предпринять, относятся следующие:

  • стороны должны подкрепить свои обязательства воздержаться от применения силы, позволив существенно расширить мандат крохотной миссии наблюдателей ОБСЕ, например, санкционировать расследование заявлений о нарушениях и позволить увеличить число наблюдателей на этом основании, что в свою очередь могло бы облегчить создание международных сил по поддержанию мира, как только будет заключено такое соглашение.
     
  • Азербайджан должен пересмотреть свою позицию и принять предложение ОБСЕ, уже  предположительно принятое Арменией, о выводе снайперов из районов линии фронта, и обе стороны должны прекратить продвижение своих траншей к позициям другой стороны.
     
  • Армения, вместе с де-факто властями Нагорного Карабаха и Азербайджаном, должна начать планирование вариантов действий, механизмов и процедур для вывода армянских вооруженных сил из районов Азербайджана за пределами Нагорного Карабаха, который они продолжают оккупировать.
     
  • Правительства Армении и Азербайджана должны официально одобрить к концу 2009 г. документ об основных принципах и полностью раскрыть его содержание на общественных форумах. Армения должна побудить де-факто власти Нагорного Карабаха к одобрению этого документа.
     
  • Азербайджан должен позволить азербайджанцам Нагорного Карабаха больше участвовать на переговорах и во внутриполитическом процессе, включая путем принятия законодательства, позволяющего им избирать главу их общины.
     
  • Все стороны конфликта должны обсудить всесторонний и многослойный формат переговоров, предполагающий установление прямых контактов между правительством Азербайджана и де-факто властями Нагорного Карабаха, также как между армянами и азербайджанцами Карабаха.
     
  • Внешние действующие лица, в особенности США, Франция (и, в более широком смысле, ЕС) и Россия должны усилить свои коллективные усилия по побуждению Армении и Азербайджана к официальной ратификации документа об основных принципах и незамедлительному переходу к переговорам по мирному соглашению.
     
  • Доноры, вовлеченные в разработку, осуществление или финансирование проектов по миростроительству, должны привлечь больше людей в свои проекты, в том числе через электронные СМИ и совместные общественные форумы.
     
  • Де-факто власти Нагорного Карабаха должны прекратить поддержку процесса заселения армянами территорий, в которых ранее преобладало азербайджанское население, включая путем прекращения приватизации, развития инфраструктуры и учреждения структур местного самоуправления в этих районах.

I. Overview

A preliminary breakthrough in the two-decades-old Nagorno-Karabakh conflict – a framework agreement on basic principles – may be within reach. Armenia and Azerbaijan are in substantial accord on principles first outlined by the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) Minsk Group in 2005. A basic principles agreement, while only a foundation to build on, is crucial to maintain momentum for a peace deal. Important differences remain on specifics of a subsequent final deal. Movement toward Armenia-Turkey rapprochement after a century of hostility has brought opportunity also for ending the Nagorno-Karabakh stalemate. Sustainable regional peace requires compromises on all the quarrels, but there is backlash danger, especially in Armenia, where public discontent could derail the Nagorno-Karabakh framework agreement. Presidents Sarkisian (Armenia) and Aliyev (Azerbaijan) need to do more to prepare their publics. The U.S., Russia and France, Minsk Group co-chairs, have stepped up collective efforts, but more is needed to emphasise dangers in clinging to an untenable status quo.

Although a deliberate military offensive from either side is unlikely in the near future, the ceasefire that ended active hostilities fifteen years ago is increasingly fragile. There has been a steady increase in the frequency and intensity of armed skirmishes that could unintentionally spark a wider conflict. Though the ceasefire has helped prevent return to full-scale hostilities, it has not prevented some 3,000 deaths along the front line – military and civilian alike – since 1994.

The official negotiations have also not significantly tempered the great scepticism and cynicism among both Armenians and Azerbaijanis about a possible end to the conflict. There is deep distrust of the mediating process, and many on both sides are suspicious that the talks are little more than window-dressing. Many also complain about what they perceive as the secretive nature of the talks. This gives rise to suspicions that a peace deal equates to surrender and that leaders who would take such action would be guilty of treason. These fears have been fuelled by years of official and unofficial propaganda on both sides, and particularly in Armenia, there is a growing sentiment that a change in the status quo could create new security threats. Notably, there is concern even among some government officials that Armenia is being pressured to give up something tangible – the occupied territories – in exchange for mere promises of security. These feelings are especially acute in Nagorno-Karabakh.

The presidents are believed to have broadly agreed on the need for an eventual pullout of ethnic Armenian forces from districts of Azerbaijan outside of Nagorno-Karabakh they currently control. Azerbaijan has also given indications that it is not opposed to a corridor linking Nagorno-Karabakh and Armenia. There have been differences on a timetable for the return of ethnic Azeri refugees to Nagorno-Karabakh. The most contentious issue, however, is the region’s final status. There has been some movement towards defining an “interim status” for Nagorno-Karabakh, but Azerbaijan still insists that it must always remain legally part of its territory, while Armenia (and the de facto Nagorno-Karabakh authorities) insist that residents of the region have the right to determine their own status, be it as part of Armenia or as an independent state.

The Armenian and Azerbaijani governments should engage their populations in genuine debate about the options on the negotiating table, as well as the risks of letting the current situation linger. Civil society organisations involved in peacebuilding should revamp their efforts to facilitate constructive, wider discussion. International NGO projects have involved a miniscule percentage of Armenians and Azerbaijanis. Often the same “experts” have been involved for over a decade in conferences that have largely failed to create the greater public awareness on issues, options and their implications that could diminish insecurities and so free the hands of the negotiators.

Furthermore, Armenia and Azerbaijan should gradually involve Nagorno-Karabakh’s de facto authorities and the Nagorno-Karabakh Azeri representatives in the peace talks to secure their buy-in to decisions that would directly affect them. An inclusive and multi-layered format envisioning direct contacts between Azerbaijan and Karabakh Armenians as well as between the Karabakh Armenians and Azeris could help promote a more efficient dialogue. 

Specific additional steps that should be taken include:

  • The sides should reinforce pledges to refrain from use of force by allowing the mandate of the tiny OSCE observer mission to be significantly broadened, for example to authorise investigation of claims of violations, and allowing a larger monitoring force on the ground that could facilitate establishment of an international peacekeeping force once an agreement is in place.
     
  • Azerbaijan should review its position and accept OSCE proposals, apparently agreed by Armenia, to remove snipers from front line areas, and both sides should stop advancing their trenches towards the other’s positions.
     
  • Armenia, together with the de facto Nagorno-Karabakh authorities and Azerbaijan, should begin contingency planning on the mechanisms and procedures for the withdrawal of Armenian forces from the districts of Azerbaijan outside of Nagorno-Karabakh they continue to occupy.
     
  • The Armenian and Azerbaijani governments should formally endorse by the end of 2009 the document on basic principles and fully disclose its contents in public forums. Armenia should encourage the de facto Nagorno-Karabakh authorities to uphold the agreement.
     
  • Azerbaijan should allow Karabakh Azeris to play a bigger role in the negotiations and the internal political process, including by passing legislation allowing them to elect the head of their community.
     
  • All sides to the conflict should consider an inclusive and multi-layered negotiation format envisioning direct contacts between the Azerbaijani government and the de facto Nagorno-Karabakh authorities, as well as between the Karabakh Armenians and Azeris.
     
  • External actors, particularly the U.S., France (and, broadly, the EU) and Russia should intensify their collective efforts to encourage Armenia and Azerbaijan to formally endorse the basic principles document and move on at once to negotiating the peace agreement.
     
  • Donors involved in developing, implementing or funding peacebuilding should engage greater numbers of people in their projects, including through electronic media and joint public forums.
     
  • The de facto Nagorno-Karabakh authorities should end their support for settlement of formerly Azeri majority areas with Armenians, including an end to privatisation, infrastructure development and the establishment of local government structures in those areas.

Baku/Yerevan/Tbilisi/Brussels, 7 October 2009

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.