Россия против Грузии: последствия
Россия против Грузии: последствия
Table of Contents
  1. Executive Summary
Interactive: War in Georgia
Interactive: War in Georgia
Report 195 / Europe & Central Asia

Россия против Грузии: последствия

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Конфликт между Россией и Грузией трансформировал современный геополитический мир, приведя к серьезным последствиям для мира и безопасности в Европе и за ее пределами. Первоначально ввод российских войск на территорию Южной Осетии, когда 7-8 августа там развернулись крупномасштабные боевые действия, отчасти был вызван реакцией на катастрофический просчет грузинского руководства, потерявшего терпение постепенным процессом по налаживани. мер доверия и недовольного форматом переговоров, в котором ведущие позиции занимала Россия. Однако несоразмерное по масштабу контрнаступление России, с передвижением крупных сил в Абхазию и вторжением вглубь территории Грузии, которое сопровождалось значительным разрушением инфраструктуры, нанесением ущерба экономике и нарушением линий коммуникации и транспортных связей между различными ее регионами, подчеркивает резкое изменение в отношениях России и Запада. Она подорвала стабильность и безопасность в регионе; поставила под угрозу жизненно важные для Европы энергетические коридоры; выступила с такими заявлениями в отношении этнических русских и других меньшинств, которые в будущем могут быть использованы для дестабилизации других республик бывшего Советского Союза, в первую очередь, Украины; и продемонстрировала пренебрежение нормами международного права.

Действия России стали отражением более глубоких факторов, включая реакцию на продолжавшееся в последнее десятилетие расширение НАТО на восток, возмущение предоставлением независимости Косову и размещением в Европе системы противоракетной обороны, утверждение концепции "ограниченного суверенитета" для бывших советских республик и новоприобретенные уверенность и агрессивность в международных делах, тесно связанные с личностью и мировоззрением главного лидера России, премьер-министра Владимира Путина.

С 2004 г. Грузия также неверно строила свои отношения с Россией, Южной Осетией и Абхазией, фактически отказавшись от создания атмосферы доверия и зачастую проводя политику конфронтации по отношению к регионам конфликта.
Вооружившись терпением, она могла бы продемонстрировать, что эти регионы добьются большего, пользуясь широкой автономией в составе все более процветающей и демократической Грузии. Вместо этого президент Михаил Саакашвили и агрессивно настроенная группа в его окружении предпочли угрожающую и самонадеянную риторику, в результате чего личные отношения с руководством России и де-факто властями регионов конфликта стали глубоко неприязненными. Все стороны несут ответственность за гуманитарные последствия эскалации насилия, поскольку десятки тысяч жителей Южной Осетии, Абхазии и остальной Грузии были перемещены на фоне тревожных сообщений о проявленной по отношению к ним жестокости.

Западным странам следует избегать возврата к наихудшему менталитету холодной войны, что вылилось бы в ещё большую изоляцию России, но сотрудничество с ней, как правильно отметил министр иностранных дел Великобритании Дэвид Милибэнд, должно вестись на "более жестких" условиях. России не может быть позволено размещение вооруженных сил в Грузии, кроме как в составе международной миротворческой миссии в Южной Осетии и Абхазии, под не-российским командованием и с четким и взаимоприемлемым мандатом. Перемирие, подписанное 15-16 августа должно соблюдаться, а российские войска должны незамедлительно вернуться на позиции, которые они занимали 7 августа, в соответствии с духом этого соглашения сформулированного в общих чертах. В Грузии должны быть размещены международные наблюдатели, сначала для контроля над выводом российских войск и возвращением перемещенных лиц (ВПЛ), а затем - в качестве временной меры по поддержанию перемирия в Южной Осетии и Абхазии, пока не будет создана миротворческая миссия.

С практической точки зрения участие России в миссии по поддержанию мира, вероятно, необходимо, хотя и возникают серьезные вопросы о подлинных целях вооруженных сил, которые Москва называет миротворческими. Их командование и состав должны быть подлинно международными. Всем гражданским лицам Грузии и Южной Осетии, перемещенныем с 7 августа, должно быть незамедлительно позволено вернуться в свои дома. Россия и Грузия должны согласиться на проведение расследований в целях установления виновных в нарушении прав человека во время конфликта, такими структурами как Международный уголовный суд (ICC) и, возможно, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и сотрудничать с ними.

Достичь этого будет нелегко, если вообще возможно, без согласия России, которого не получить без правильного сочетания политического давления с прагматическими стимулами. Москве нужно дать понять, что для ее международного престижа, влиятельности и экономики выгоднее быть партнером в обеспечении европейской безопасности, а не изгоем, находящимся под угрозой недопущения в такие институты, как "большая восьмёрка" и Всемирная Торговая Организация (ВТО).

Этот кризис также отражает серьезные ошибки США и Европейского союза (ЕС), допущенные в отношениях с Грузией с 2004 года. Самое главное, что им не удалось оказать необходимого давления на президента Саакашвили и удержать его от опрометчивых действий при восстановлении грузинского суверенитета над Южной Осетией и Абхазией. Грузинскую армию обучили и вооружили, не имея твердых гарантий того, что эта армия не будет использована для восстановления контроля над конфликтными территориями, в то же время было недооценено недовольство России, вызванное этими действиями и другими кажущимися пренебрежениями в период после холодной войны. Вместо того, чтобы сконцентрировать внимание на создании демократических институтов и обеспечении верховенства закона, США слишком часто фокусировались на поддержке лично Саакашвили, в том числе, когда его действия характеризовались безрассудством и авторитарностью. Даже, когда конфликты в Южной Осетии и Абхазии, замороженные на протяжении длительного времени, начали "разогреваться", партнеры Грузии не проявили достаточных усилий, чтобы побудить ее к более весомому участию в создании атмосферы доверия и диалоге с де-факто властями и с Россией.

В НАТО углубился раскол, ставший очевидным на Бухарестском саммите в апреле 2008 г. при обсуждении вопроса о предоставления Грузии Плана действий по членству (ПДЧ) в этой организации. Группа стран, под предводительством США, которая поддерживает вступление Грузии, указывает на вторжение России, как явное доказательство того, что Грузия нуждается в гарантиях безопасности НАТО; те же страны, которые выступают против этого, полагают, что НАТО избежал серьезных проблем, не взяв на себя обязательств
воевать против России, защищая капризное и опрометчивое правительство Грузии. Не следует принимать решение по предоставлению ПДЧ или статуса члена НАТО в разгар текущего кризиса. В конечном итоге, будет сложно решить проблему членства, как Грузии, так и других потенциальных членов, без того, чтобы не затронуть более широкий вопрос будущей роли НАТО, как организации, обеспечивающей безопасность.

В более широком масштабе, этот кризис поднимает важные вопросы о способности ЕС, ООН и НАТО решать фундаментальные проблемы. Несмотря на активное участие европейских лидеров в достижении соглашения о перемирии, их неспособность обеспечить эффективный ответ на действия России отражает подход "наименьшего общего знаменателя", который препятствует проведению более решительной и инициативной политики. Точно так же, завязнув в обсуждении вопроса о том, включать или нет ссылку на территориальную целостность Грузии в резолюции и заявления по конфликту Совет Безопасности ООН так и не смог ничего принять с момента начала конфликта 7 августа. Став печальным напоминанием об эпохе холодной войны, этот конфликт поставил под сомнение способность Совета Безопасности к решению проблем, по которым взгляды пяти его постоянных членов существенно расходятся. К тому же, принятый ООН принцип "обязанность защищать", был неверно истолкован Россией и искажен ею в попытке обосновать свои действия.

Тбилиси/Брюссель, 22 августа 2008 г.

The Russia-Georgia conflict has transformed the contemporary geopolitical world, with large consequences for peace and security in Europe and beyond. Moscow’s initial moves into South Ossetia as large-scale violence broke out there on 7-8 August were in part a response to a disastrous miscalculation by a Georgian leadership that was impatient with gradual confidence building and a Russian-dominated negotiations process. But Russia’s disproportionate counter-attack, with movement of large forces into Abkhazia and deep into Georgia, accompanied by the widespread destruction of economic infrastructure, damage to the economy and disruption of communications and movement
between different regions of the country, constitutes
a dramatic shift in Russian-Western relations. It has undermined regional stability and security; threatened energy corridors that are vital for Europe; made claims with respect to ethnic Russians and other minorities that could be used to destabilise other parts of the former Soviet Union, with Ukraine a potential target; and shown disregard for international law.

Russian actions reflected deeper factors, including pushback against the decade-long eastward expansion of the NATO alliance, anger over issues ranging from the independence of Kosovo to the placement of
missile defence systems in Europe, an assertion of a concept of limited sovereignty for former Soviet states and a newfound confidence and aggressiveness in foreign affairs that is intimately linked with the personality and world view of Russia’s predominant leader, Prime Minister Vladimir Putin.

Georgia, too, has mishandled its relationships with Russia, South Ossetia and Abkhazia since 2004, abandoning real confidence building and often following confrontational policies towards the conflict regions. With patience it might have demonstrated that the regions would be better served by enjoying extensive autonomy within an increasingly prosperous and democratising Georgia. Instead, President Mikheil Saakashvili and a small inner circle of bellicose officials used menacing and arrogant rhetoric that made the dispute with Moscow and the conflict regions bitter and personal. All sides bear responsibility for the humanitarian consequences of the violence, as tens of thousands of civilians in South Ossetia, Abkhazia and the rest of Georgia have been displaced amid disturbing reports of atrocities.

Western nations must eschew the worst of the Cold War mentality that would further isolate Russia, but engagement, as UK Foreign Secretary David Miliband has put it, has to be “hard-headed”. Russia cannot be allowed to maintain a military force in Georgia except as part of an international peacekeeping mission with non-Russian command, with a clear and mutually acceptable mandate in South Ossetia and Abkhazia. The ceasefire signed on 15-16 August must be respected, and Russian troops must return promptly to the positions they held on 7 August, honouring the spirit of
a loosely worded agreement. International monitors should be deployed in Georgia proper to observe Russian withdrawal and return of displaced persons (IDPs) and then serve as an interim measure to help maintain the ceasefire in South Ossetia and Abkhazia until a peacekeeping mission can be created.

Russian participation is probably necessary as a practical matter in the peacekeeping mission, although
serious questions should be raised about the motives of the Russian forces that Moscow describes as peacekeepers. Command and composition should be genuinely international. All Georgian and Ossetian civilians displaced since 7 August need to be immediately allowed to return to their homes. The Russians and Georgians should agree to and cooperate with investigations to establish responsibility for human rights abuses during the conflict, including by the International Criminal Court (ICC) and perhaps the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE).

None of this will be easy or even possible without a combination of significant pressures and pragmatic incentives to gain essential Russian approval. Moscow must be made to understand the advantages for its prestige, power and economy of being a partner in ensuring security in Europe rather than an outlier, subject to threats of exclusion from such institutions as the G8 and World Trade Organization (WTO).

The crisis also reflects serious mistakes by the U.S. and the European Union (EU) in Georgia since 2004, most significantly failing to adequately press President Saakashvili to abandon a quick-fix approach toward restoring Georgian control over South Ossetia and Abkhazia. The Georgian army was trained and sold weapons without ensuring that these would not be used to recover the conflict territories, and Russia’s anger over these actions and other perceived post-Cold War slights was misread. Instead of concentrating on democratic institutions and rule of law, the U.S. too often focused its support on Saakashvili personally, even as he engaged in reckless and authoritarian behaviour. As the long-frozen conflicts in South Ossetia and Abkhazia began to heat up, Georgia’s partners did too little to encourage it to engage more substantially in confidence building and dialogue with the de facto authorities and Russia.

With regard to NATO, the division evident at its
Bucharest Summit in April 2008 on whether to approve a membership action plan (MAP) for Georgia has been exacerbated. Those countries, led by the U.S., who support Georgia’s accession are pointing to the Russian attacks as clear proof that Georgia needs the protection of NATO security guarantees; those that oppose it believe that NATO dodged a bullet by not committing itself to go to war against Russia in defence of a capricious and reckless government in Tbilisi. A decision on MAP or membership status should not be taken in the heat of the current crisis. It will be difficult to finally resolve the membership issue, in relation to both Georgia and other potential members, without addressing the larger question of NATO’s future role as a security organisation.

At the broader level, the crisis raises significant questions about the capacity of the EU, the UN and NATO to address fundamental issues. While European leaders stepped forward to achieve the ceasefire agreement, their inability to put forward a forceful response to the Russian action reflects a lowest common denominator approach that discourages stronger and more innovative policies. Similarly, the UN Security Council, divided by whether to include references to Georgia’s territorial integrity in either a resolution or statement, has issued nothing on the conflict since it began to boil over on 7 August. In an unhappy reminder of the Cold War years, the conflict has called into question the Council’s capacity to address any issue over which P-5 members have significantly different interests. And in the process of seeking justification for its actions, Russia has also misstated and distorted the UN-approved principle of “responsibility to protect”.

Tbilisi/Brussels, 22 August 2008

Interactive: War in Georgia

After a brief period of independence between 1918 and 1921, Georgia was incorporated into the Soviet Union. The nationalist movement grew in importance in the late 1980s, consolidating
after Soviet troops killed 21 independence demonstrators in Tbilisi on 9 April 1989. Independence was declared on 9 April 1991. Georgia’s history since has been marked by political
instability and conflict over breakaway regions.

In this video, Crisis Group's Europe Program Director, Sabine Freizer, discusses the implications of the Georgia-Russia conflict. Use this interactive to browse through events that took place throughout the months of August and September 2008, and learn more about the historical background of the conflict.

View interactive.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.