На сегодняшний день вооруженный конфликт на Северном Кавказе остается самым кровопролитным в Европе. В 2012 году его жертвами стали не менее 1225 человек (700 убитых, 525 раненых), а в первом полугодии 2013 года были убиты как минимум 242 человека, 253 – ранены. Уровень насилия самый высокий в Дагестане, за ним следуют Чечня и Ингушетия (в последней ситуация ухудшилась в 2012 году). Среди важных причин нестабильности – неурегулированные споры вокруг территорий, административных границ, земель и ресурсов, усугубляющиеся межэтническим и религиозным напряжением, неспособностью государства гарантировать справедливое политическое представительство, принцип верховенства права, качественное управление и экономический рост. Политическое и социальное отчуждение жителей региона усиливается из-за его внутренней фрагментации и слабой интеграции с остальными частями Российской Федерации.

С момента прихода к власти в 1999 году Владимир Путин последовательно сворачивал беспрецедентную автономию, которую российские регионы получили после распада СССР, и в результате создал высокоцентрализованное государство. Многие жители Северного Кавказа чувствуют свою отстраненность от решений, которые принимаются и исполняются федеральными органами власти в Москве. Массовые нарушения и подтасовки в ходе парламентских выборов 2011 года и президентских выборов 2012 года в регионе еще больше подорвали легитимность государства в глазах общества.

Эти чувства, вероятно, только усилятся после 8 сентября, когда вместо прямых выборов, обещанных в рамках масштабной реформы, предложенной бывшим президентом Дмитрием Медведевым, новые лидеры будут определены непрямым голосованием в Дагестане и Ингушетии. В марте 2013 года Госдума отказалась от возврата прямых выборов губернаторов в ряде случаев. Ссылаясь на дестабилизирующий потенциал выборов, она передала полномочия назначать глав субъектов Федерации законодательным органам власти регионов, включая семь субъектов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО). Ранее с 2004 года эти полномочия были у Президента РФ. Таким образом, у граждан по-прежнему очень мало возможностей демократическим путем влиять на власть и принимать значимое участие в политической жизни. Выборы глав регионов могли предоставить возможность улучшить качество государственного управления и помочь лучше интегрировать Северный Кавказ с остальной страной.

Неподотчетная и непрозрачная, система управления становится подверженной захвату неформальными сетями (часто основанными на родственных или этнических связях), которые объединяют лидеров местных кланов, бизнесменов и политиков. Такие сети доминируют в политической жизни, присваивают ресурсы и мешают карьерному росту молодых специалистов. Многие местные группы интересов имеют связи с федеральным руководством и представлены в федеральных органах власти, где имеют тенденцию в большей степени отстаивать свои интересы, а не интересы избирателей. В некоторых республиках должностным лицам противостоят общественные объединения, оппозиция и религиозные группы. Однако им не удалось добиться улучшений в сфере управления и восстановить систему сдержек и противовесов, которая могла бы способствовать эффективному разрешению конфликта и развитию региона.

Почти двадцать лет произвола силовых структур лишили граждан веры в верховенство права и подтолкнули некоторых жертв насилия к уходу в исламистское подполье, о чем Кризисная группа писала в предыдущих докладах. Безнаказанность привела к тому, что насилие прочно вошло в практику правоохранительных органов даже при расследовании мелких преступлений. Правозащитные организации задокументировали множество случаев насильственных исчезновений, пыток и внесудебных казней, однако пострадавшие не находят средств правовой защиты на национальном уровне. Для многих из них последней надеждой на восстановление своих прав остается Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), где Россия лидирует по числу ожидающих рассмотрения жалоб.

В совокупности все эти факторы порождают в людях недоверие к государственным институтам. Для значительной части населения этого преимущественно мусульманского региона законы и правила светского государства себя дискредитировали, что повышает привлекательность более консервативных моделей, основанных на исламском и обычном праве, и сводит на нет робкие попытки добиться поддержки местных жителей в борьбе с терроризмом. Многие ищут альтернативные способы организации жизни своих общин. Особенно в восточных республиках Северного Кавказа, где и суфийские, и салафитские общины создают параллельную реальность с альтернативными институтами.

Настоящий доклад – третий в обзорной серии материалов северокавказского проекта Кризисной группы, рассказывающего о сложностях интеграции – посвящен вопросам госуправления, политики и права. До этого в октябре 2012 года вышли два исследования об этнических и национальных группах региона, их спорах и противоречиях; об исламском факторе и вооруженном подполье; о государственной политике в сфере религии и борьбы с вооруженным подпольем. Следующий доклад об экономических и социальных проблемах региона завершит исследование основополагающих причин кровопролитного конфликта. Приведенные ниже рекомендации основаны на анализе, представленном в первых трех докладах.

Москва/Брюссель, 6 сентября 2013