ОБСЕ в Центральной Азии: новая стратегия
ОБСЕ в Центральной Азии: новая стратегия
Table of Contents
  1. Executive Summary
War & Peace: Deconstructing Islamic State’s Appeal in Central Asia
War & Peace: Deconstructing Islamic State’s Appeal in Central Asia
Report 38 / Europe & Central Asia

ОБСЕ в Центральной Азии: новая стратегия

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) возникла на волне эйфории, окружавшей события конца 1980-х годов в странах советского блока. 

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) возникла на волне эйфории, окружавшей события конца 1980-х годов в странах советского блока.  Опираясь на достижения своего "предшественника" – Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) – она играет ключевую роль в вопросах государственного строительства и демократизации во многих регионах Центральной и Восточной Европы и бывшего Советского Союза.

Пять независимых центральноазиатских стран, образовавшихся в результате распада СССР, с самого начала являлись членами этой организации, однако их движение к демократии и открытой экономике происходит намного медленнее, чем в Европе. Как следствие, ОБСЕ присутствует в пяти центральноазиатских странах с недемократическими системами правления, которые часто нарушают принципы, являющиеся основой этой организации.

Многие из этих стран слабы, и прочная система гражданского общества в них еще не развита.  Неудовлетворенность социально-экономическими условиями высока.  Отсутствие возможности участвовать в политических процессах приводит к радикализации в среде крайних исламистских и других групп, которые порой обращаются к насильственным методам.  Консолидация власти в руках малочисленных элит отстраняла других от участия в политическом процессе, порождая тем самым политическую напряженность.

Несмотря на очевидные потребности региона, ОБСЕ уделяет Центральной Азии очень мало внимания.  Организация выделяет менее 5 процентов общего бюджета на свои миссии и программы в этих пяти государствах, где размещено всего около 30 иностранных сотрудников из почти 3500 представителей ОБСЕ, работающих за пределами штаб-квартиры.  Малочисленный штат сотрудников отчасти является результатом сопротивления со стороны центральноазиатских стран-хозяев, которые не стремятся к увеличению ресурсов, предназначенных для мониторинга их деятельности.  Но это также говорит об отсутствии интереса среди других участников организации к региону, который до сентября 2001 года казался далеким и малозначительным.

Дискуссии и отчеты о роли организации в Центральной Азии не новы.  На сегодняшний день реальных изменений мало.  Однако новая мировая обстановка в сфере безопасности заставляет ОБСЕ серьезно задуматься о своем собственном будущем.  По мере того, как Европейский Союз (ЕС) растет и берет на себя дополнительные внешнеполитические задачи, а НАТО расширяется и принимает на себя решение все большего числа вопросов "мягкой" безопасности, которыми ранее занималась ОБСЕ, поиск новых целей ведется ОБСЕ все более углубленно.

В то же время, Центральная Азия стоит на пороге значительных перемен.  Усиление иностранного присутствия разрушает некоторые старые аксиомы в отношении региона, и появляется новая возможность для участия.  ОБСЕ по-прежнему работает в сложной политической обстановке, а местные правительства зачастую относятся к ней с подозрением.  Однако окно приоткрылось, по крайней мере, на время.  ОБСЕ с ее уникальным мандатом и составом участников во многом находится в гораздо лучшем положении, чем отдельные государства или другие международные организации, чтобы воспользоваться этими переменами и быстро отреагировать на события.

В данном отчете рассматриваются три проблемы:

  • Создание долгосрочной стратегической концепции задач ОБСЕ и возможностей их достижения в Центральной Азии;
     
  • Повышение влияния и важности ОБСЕ в ее взаимоотношениях с правительствами региона;
     
  • Изменение структуры и штата сотрудников с тем, чтобы ОБСЕ могла выполнять свои задачи.

Принимая во внимание структурные ограничения ОБСЕ (председательство на год, годовые мандаты для миссий в некоторых странах и кратковременные командировки сотрудников) неудивительно, что  она не смогла выработать долгосрочную стратегию в Центральной Азии.  Но для организации крайне важно иметь более четкое видение своих задач и намерений.  Первоочередной стратегической целью должно стать предотвращение конфликта.  Угроза конфликта проистекает из целого ряда факторов, но главными из них являются плохая политика в области безопасности, ухудшающиеся социально-экономические возможности и авторитарные политические культуры и институты.

В рамках новой стратегии следует сделать особый упор на усилия по выработке более эффективных подходов к безопасности в каждой из стран; по созданию потенциала экономического развития на всех уровнях; а также по расширению политического плюрализма.  Для этого нужны мероприятия и проекты в трех классических измерениях ОБСЕ: военно-политическом, экономическом и экологическом и человеческом.  Это потребует большей работы в экономическом измерении (и гораздо более четкого представления о том, что это такое), а также в политических и военных делах, но в соединении с ключевыми элементами человеческого измерения для выработки всесторонней  концепции безопасности, на которой основывается ОБСЕ.

Но чтобы оказывать реальное воздействие, ОБСЕ должна усилить влияние на правительства в регионе.  Одним из способов достижения этого, после пересмотра стратегии – сделать свою деятельность более значимой для обществ в этих странах.  Но ОБСЕ также должна связывать свою деятельность с организациями,  располагающими бóльшими ресурсами.  В международных финансовых институтах растет понимание того, что ссуды правительствам или иностранные инвестиции более чем бесполезны без соответствующих изменений в политических структурах и экономической политике.  Более тесное взаимодействие с донорами и кредитно-финансовыми институтами, такими как Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР), Всемирный Банк, Азиатский Банк Развития (АБР) и ЕС предоставило бы ОБСЕ реальные рычаги влияния.

Перемена объекта внимания ОБСЕ в Центральной Азии невозможна без изменения ее центральных структур и методов работы миссий на местах.  К миссиям в Центральной Азии предъявляются совершенно иные требования, отличные от требований в пост-конфликтном Балканском регионе, и это должно найти отражение в большей поддержке со стороны центральных институтов.  Более действенный секретариат с настоящим ядром экспертов по региону позволил бы лучше использовать анализ и планирование при реализации мероприятий и программ. Большая координация между самыми разными институтами привела бы к улучшению политики. Следует усовершенствовать процесс найма и подготовки сотрудников.

ОБСЕ является организацией, где решения принимаются на основании консенсуса между 55 государствами-участниками, и вполне понятно, что добиться перемен стоит большего труда.  Но если государства-участники действительно хотят, чтобы организация влияла на ход событий в Центральной Азии, нужна политическая воля для того, чтобы существенно изменить акценты.  В противном случае ОБСЕ перестанет играть сколько-нибудь существенную роль по мере того, как политические пути центральноазиатских стран будут уводить их все дальше от идеалов, на которых основана эта организация.

Ош/Брюссель, 11 сентября 2002 г.

Executive Summary

The Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) emerged in a wave of euphoria surrounding the events of the late 1980s in the former Soviet bloc. Building on the achievements of its predecessor, the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE), it has played a key role in state-building and democratisation in many areas of Central and Eastern Europe and the former Soviet Union.

The five newly independent Central Asian states that emerged from the collapse of the USSR were original members of the organisation but movement towards democracy and open economies has been much slower than in Europe. As a result, in Central Asia the OSCE is present in five states with non-democratic systems of government that frequently flout the commitments on which the organisation is built.

Many of these states are weak and have not yet developed strong civil societies. Socio-economic disaffection is high. Political exclusion has provoked radicalisation among fringe Islamist and other groups, who have sometimes turned to violence. The consolidation of power by small elites has excluded others from the political process, thereby stirring political tensions.

Despite the region’s obvious needs, Central Asia gets only a tiny fraction of OSCE attention. The organisation devotes less than 5 per cent of the total budget to its missions and programs in the five states, and the former have only about 30 international officers, out of a total OSCE field presence of nearly 3,500. This low level of staffing is partly the result of resistance on the part of Central Asian hosts reluctant to see more resources committed to monitoring their behaviour. But it also illustrates a lack of interest among other participating States in a region that until September 2001 seemed often remote and unimportant.

Discussions and reports on the role of the organisation in Central Asia are not new. Until now little has really changed. However, the new global security environment is forcing the OSCE to think hard about its own future. As the European Union (EU) grows and takes on additional foreign policy tasks, and NATO expands and adopts more of the “soft” security issues that were once the OSCE’s preserve, the OSCE is increasingly seeking a new purpose for itself.

At the same time, Central Asia is facing considerable change. The increased international presence is undermining some old certainties about the region, and there is a new opportunity for engagement. The OSCE still faces a difficult political environment, and host governments often view it with considerable suspicion. But a window has opened, at least briefly. In many ways, the OSCE, with its unique mandate and membership, is much better placed than individual states or other international organisations to take advantage of these changes and respond rapidly to events.

This report focuses on three issues:

  • establishing a long-term strategic concept of what the OSCE is for and what it can accomplish in Central Asia;
     
  • increasing OSCE influence with and importance to host governments in the region; and
     
  • making changes to structure and staffing to enable OSCE to carry out its tasks.

Given its structural constraints – a one-year chairmanship, annual mandates for missions in some states, and short-term secondments of staff – it is not surprising that the OSCE has failed to develop a long-term strategy in Central Asia. But it is vital that it has a clearer vision of what it is for and what it wants to do. The primary strategic focus should be conflict prevention. The potential for conflict stems from a wide range of sources, but mainly from poor security policies, declining socio-economic opportunities, and authoritarian political cultures and institutions.

A new strategy would strongly emphasise efforts to develop more effective approaches to security in each state; to build up economic development potential at all levels, and to expand political pluralism. This requires activities and projects that cross the three classical OSCE dimensions: politico-security; economic and environment; and the human dimension. It will require more work on the economic dimension (and a much clearer idea of what it is), and in political and military affairs, but brought together with key elements of the human dimension to produce the comprehensive security concept on which the OSCE is based.

To have real impact, however, the OSCE needs to build up its influence with governments in the region. One way, after completing its strategy review, is to make its activities more relevant for their societies. But it also needs to link its activities to those of institutions with greater resources. There is increasing understanding in international financial institutions that government lending or international investment is worse than useless without commensurate changes in political structures and economic policy. Closer coordination with donors and lenders, such as the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), the World Bank, the Asian Development Bank (ADB) and the EU would provide real leverage for the OSCE.

Changing the focus of the OSCE in Central Asia cannot be done without changing its central structures and the way that missions work in the field. The very different demands on missions in Central Asia from those in post-conflict situations in the Balkans should be reflected in more support from central institutions. A more viable secretariat with a real core of regional expertise would enable analysis and planning to feed better into activities and programs. More coordination between disparate institutions would produce better policy. Staff recruitment and training need to be improved.

The OSCE is an organisation whose decisions are reached by consensus among 55 participating States. Understandably, achieving change is a struggle. But if participating States are serious about the organisation making a difference in Central Asia, political will needs to be mustered for a significant shift in emphasis. The alternative is for the OSCE to fade into irrelevance, as the political paths of Central Asian states take them further away from the ideals on which the organisation was founded.

Osh/Brussels, 11 September 2002

War & Peace: Deconstructing Islamic State’s Appeal in Central Asia

This week on War & Peace, Olga Oliker and Hugh Pope are joined by Central Asia expert Noah Tucker to discuss how the region became a source of so many fighters for ISIS in Syria and Iraq.

Season 1 Episode 14: Deconstructing Islamic State’s Appeal in Central Asia

The conflicts in Syria and Iraq drew between 12,000 and 15,000 fighters from Central Asia. Noah Tucker, expert on Central Asian issues and our guest on War & Peace this week, helps us understand why. 

No overwhelming single factor accounts for such a huge number of people going to fight with the Islamic State. “For every 10 people who join, there are 10 different life stories, and often 10 different reasons”, Noah explains.

But the deep inequalities found in Central Asian countries can help explain. After the collapse of the Soviet Union, Central Asia underwent rapid modernisation and radical economic changes. While not unique to the region, the additional challenge of constructing a political system from scratch produced clear winners and losers while whole sections of society were left behind with no mechanism for changing the balance. The Islamic State offered a different path to addressing these injustices, an alternative theory on how to construct a government and distribute resources more fairly.

Noah, Olga and Hugh go on to examine the gendered element, the role of ethno-nationalism as state ideology and much more on this week’s episode. Tune in now! 

Click here to listen on Apple PodcastsSpotify or Europod.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.