Report / Middle East & North Africa 7 minutes

Умерьте свой энтузиазм: Израиль и Палестина после голосования в ООН

  • Share
  • Сохранить
  • Печать
  • Download PDF Full Report

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

На дипломатическом языке «сентябрь 2011 г.» - синоним последовательности следующих событий: подача заявки палестинцами в ООН о признании их государства, негативная ответная реакция Израиля и США и, in fine, абсолютное фиаско. Несмотря на то, что несомненно существуют веские причины опасаться негативных последствий такого шага, исступленный, маниакальный страх предстоящего события и несоразмерные усилия, предпринимаемые для его отмены, не способствуют объективной оценке ситуации. В таких обстоятельствах предложенное лечение может оказаться опаснее болезни. Если председатель Палестинской национальной администрации (ПНА) Махмуд Аббас пойдет на попятный, он окончательно потеряет авторитет, что ободрит его противников и вызовет недовольство сторонников. Срочное возобновление мирных переговоров в качестве альтернативы может привести к их провалу, последствия чего окажутся гораздо более губительными, чем результаты инициатив палестинского руководства в ООН. Основные усилия следует сосредоточить на достижении в ООН результатов, представляющих существенные выгоды для палестинцев в их стремлении к государственности, дающих определенные гарантии Израилю, минимизирующих угрозу возникновения беспорядков или коллапса Палестинской национальной администрации и обеспечивающих реализацию основного принципа "два государства для двух народов". Времени на выработку такого компромисса осталось совсем немного и решение этой задачи должен взять на себя Евросоюз. ЕС давно стремился к этой роли и теперь должен оправдать возложенные на него надежды.

Долгая дорога палестинской инициативы в ООН была вымощена оплошностями, ошибками и недочетами всех заинтересованных сторон. Палестинские лидеры ввиду неосведомлённости, внутреннего раскола и опасной тенденции играть ва-банк в условиях волатильной ситуации, переусердствовали в своих усилиях давать заведомо невыполнимые обещания и теперь лихорадочно пытаются спасти остатки доверия палестинского населения. Израиль, сверх меры драматизируя последствия палестинской заявки и прилагая все усилия, для того чтобы похоронить инициативу, угрожает всевозможными репрессивными мерами: замораживание перечисления налогов, денонсирования соглашений Осло и даже более жесткими действиями. Американской администрации хотелось бы, чтобы эта неприятная история сгинула как кошмарный сон: Белый дом не в состоянии контролировать процесс, безмерно раздражен поведением обеих сторон и прекрасно понимает, что ему предстоит неизбежное столкновение с Конгрессом, который не останется в долгу в случае реализаций намерений палестинцев в ООН. В последние месяцы именно на достижение этой цели было направлено все (ослабевающее) внимание администрации к израильско-палестинскому конфликту: от выступления президента Обамы 19 мая, в котором были определены принципы урегулирования израильско-палестинского конфликта, до попытки в последнюю минуту принять такое заявление ближневосточного "квартета", которое позволило бы возобновить переговоры.

Оставляя за скобками небольшую вероятность того, что "квартет" сможет выработать подобное заявление, усилия американской администрации почти гарантированно приведут к самым неприятным последствиям. Начнем с самой цели, преследуемой Белым домом. Трудно понять, каким  образом переговоры могут вывести стороны из сложившегося тупикового положения, в котором они оказались именно из-за провала переговоров. Возможно, единственная проблема, по которому мнения представителей США, Израиля и Палестины совпадают, это проблема фактической невозможности, в сложившейся ситуации, председателю ПНА Аббасу и премьер-министру Израиля Нетаньяху добиться значительного прогресса, не говоря уже о достижении соглашения. На то есть множество причин: глубокие расхождения между двумя сторонами; уменьшение авторитета США и растущие внутриполитические ограничения в условиях подготовки к президентским выборам; раскол в лагере палестинцев; вес и влияние консервативной части израильского политического истеблешмента. В данный момент возобновление переговоров для предотвращения так называемого "сентябрьского фиаско" может спровоцировать гораздо более опасную катастрофу в случае их провала. Решение "сентябрьской проблемы" само по себе недостаточно, впереди еще октябрь, ноябрь и декабрь, каждый со своим взрывоопасным потенциалом.

Попытки переубедить Аббаса, оказать на него давление с целью отказа от заявки на членство в ООН, поверхностно оценивают или, хуже того, неверно интерпретируют реалии внутриполитической ситуации в  ПНА. Если Аббас отложит подачу заявки или согласится на принятие не более чем символической резолюции ООН и вернется к двусторонним переговорам без отказа от замораживания строительства поселений, он скорее всего столкнется с политически неприемлемым уровнем недовольства палестинцев, которые давно потеряли веру в переговоры, и которых в течение многих месяцев руководство убеждало в том, что обращение в ООН является единственным выходом из сложившейся ситуации. Большинство палестинцев довольно прохладно относятся к попытке подачи заявки в ООН, но это не означает, что они не выступят категорически против решения отказаться от ее подачи без соответствующей компенсации. Существуют сведения, что Аббас чрезвычайно опасается повторения истории с докладом Голдстоуна. У него для этого есть все основания. Когда под давлением США и Израиля он поддержал отсрочку обсуждения Советом по правам человека ООН этого доклада о военных преступлениях в секторе Газа в 2008-2009 гг., то подвергся жесточайшей критике.

Таким образом, лучше всего отказаться от совместного заявления "квартета" (США, ЕС, Россия и Секретариат ООН)  или, по крайней мере, не рассматривать его  в качестве замены резолюции ООН. На данном этапе наименее рискованным вариантом является принятие  такой резолюции ООН, которая воспринималась бы палестинцами как победа, в тоже время отражая ключевые интересы Израиля, и включала в себя вариант урегулирование конфликта на основе создания двух государств. Для достижения этого результата в  переговорах должен участвовать посредник, обладающий недюжинными дипломатическими навыками. США, которые до сих пор отказывались участвовать работе над содержанием заявки, поставили себя вне игры. Это предоставляет свободу действий европейцам, поддержкой которых палестинцы отчаянно пытаются заручиться, что дает Евросоюзу определенные рычаги влияния.

При разработке стратегии Евросоюзу следует учитывать несколько факторов. Во-первых, он должен убедить палестинцев в неразумности добиваться полноправного членства в ООН путем голосования в Совете Безопасности. Это раскололо бы ЕС, чего эта организация всеми силами пытается избежать, и спровоцировало бы наложение вето США. В период волнений в арабском мире Вашингтону вряд ли хочется приобрести имидж душителя чаяний палестинского народа. С другой стороны, и самим палестинцам вряд ли разумно начинать продвижение к  государственности с преодоления таких препятствий и связанными с этим значительными затруднениями.

Во-вторых, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН должна определить основные параметры урегулирования израильско-палестинского конфликта. США выражают беспокойство, что документ, в случае его принятия, может сделать палестинцев более неподатливыми на будущих переговорах, подтвердив такие принципы, как признание границ 1967 г. без упоминания о территориальных обменах или право на возвращение беженцев. Не будет ли обеспечение сбалансированных параметров документа наилучшим способом решить такие проблемы? Евросоюз должен, таким образом, обусловить свою поддержку на встрече по подготовке резолюции не только включением основных требований палестинцев (границы 1967 г. с согласованным, равноценным территориальным обменом; признание Иерусалима столицей двух государств), но также и главных требований Израиля: необходимость проведения переговоров; обязательство  окончания конфликта как результат любого соглашения; определение цели процесса как создание двух государств для двух народов (несмотря на то, что это не является эквивалентом признания права на существование еврейского государства, чего требует Израиль,  и на что палестинцы пока категорически не согласны, подобная цель может быть истолкована как движение в правильном направлении).

В-третьих, данная резолюция должна поднять статус палестинцев в Генеральной Ассамблее ООН до государства – наблюдателя, не являющегося членом ООН. Для получения полноправного членства в ООН Палестине потребовалось бы одобрение Совета Безопасности. Но и этот неидеальный вариант есть важный знак поддержки государственности Палестины и путь к возможному участию в некоторых международных институтах.

Этот вариант  вызвал у США и Израиля ряд опасений. Каждое заслуживает отдельного рассмотрения. Они обеспокоены тем, что возмущение палестинцев может перерасти в беспорядки после того, как станет очевидно, что голосование в ООН не принесет конкретных изменений в функционирование палестинских территорий. Вероятность новых беспорядков не исключена, особенно в свете событий в регионе в целом, хотя она вряд ли будет вызвана  разочарованием. Все указывает на то, что палестинцы понимают, что инициатива в ООН не приведет к немедленным переменам в их жизни. В случае принятия палестинцами решения о начале новых выступлений и беспорядков, причиной этого, скорее всего, станет незыблемый, неразрушимый в их глазах оккупационный режим, а не результат голосования в ООН. Есть основания полагать, что в ближайшие месяцы основной причиной беспорядков может стать провал Аббаса, а отнюдь не его успех.

Второе опасение вызвано тем, что Палестина  получит доступ к юрисдикции Международного Уголовного суда (МУС) и сможет направлять туда иски против израильтян. Умолчим о неуместности предоставления иммунитета любой стране по отношению к нормам международного права в то время, когда Международный уголовный суд считается совершенно уместной  юрисдикцией для других стран, и дело полковника Каддафи - самый свежий тому пример. Умолчим о бесчисленных препятствиях, которые придется преодолеть палестинцем прежде чем любое дело дойдет до рассмотрения МУС. Умолчим о том, что некоторые палестинцы также могут предстать перед этим судом по обвинению в совершении военных преступлений во время последней войны в секторе Газа. Очевидно, что несмотря ни на что - это серьезная причина для беспокойства, которая может подтолкнуть Израиль к жестким мерам. В связи с этим ЕС, в идеале во взаимодействии с США, должен потребовать проявления сдержанности и мудрости от всех сторон после голосования в ООН: палестинцы не должны "перегнуть палку", а Израиль обязан воздержаться от слишком жестких шагов.

Безусловно, Израиль и США, под влиянием Конгресса, могут предпринять финансовые репрессалии с серьёзными последствиями. И это не пустые угрозы.  Прекращение помощи или замораживание перечисления налогов могут нанести огромный ущерб Палестинской национальной администрации (ПНА); в таком случае восполнение потерь ляжет на плечи арабских государств и ЕС. Израиль также заявил о возможности других репрессивных мер против ПНА и об активизации строительства поселений. Остается надеяться, что Иерусалим понимает, что принятие таких мер эквивалентно "голу в свои ворота": подобные шаги спровоцировуют беспорядки, будет положен конец израильско-палестинскому сотрудничеству в области безопасности, само существование ПНА будет поставлено под угрозу и Израилю, в конечном счете, придется нести все бремя (и сопутствующие затраты) полномасштабной оккупации.

Нельзя полностью исключить реализации самого пессимистического сценария. Но у политиков Палестины, Израиля, США, и ЕС есть возможность его избежать. Для выхода из сложившейся непростой ситуации им следует проявить гораздо больше мудрости и политического здравомыслия, чем они демонстрировали до сих пор.

Рамалла/ Иерусалим/ Вашингтон/ Брюссель, 12 сентября 2011 г.

Executive Summary

In diplomatic lexicon, September 2011 is shorthand for a Palestinian statehood bid at the UN, ensuing Israeli and U.S. retaliation and, in fine, a train-wreck. There are legitimate fears about the fallout, but obsession with what will happen at the UN and the disproportionate energy invested in aborting it are getting in the way of clear thinking. This could well produce a cure more lethal than the ailment. Were Palestinian President Abbas to back down, he could decisively discredit his leadership, embolden his foes and trigger unrest among his people; quickly resuming peace talks as an alternative could lead to a breakdown with consequences far graver than anything that effort might induce. The focus should be on shaping a UN outcome that produces tangible gain for the Palestinians in their quest for statehood while providing some reassurance to Israelis, minimises risks of violence or the Palestinian Authority’s collapse and enshrines core principles for a two-state solution. With little time remaining, the burden has shifted to the EU to craft this compromise. It has long sought that role. Now it must live up to it.

The path to the UN has been a tale of collective mismanagement. Palestinian leaders, in a mix of ignorance, internal divisions and brinkmanship, oversold what they could achieve at the world body and now are scrambling to avoid further loss of domestic credibility. Israel, overdramatising the impact of a UN move and determined to stop the Palestinians in their tracks, has threatened all manner of reprisal, from halting the transfer of tax clearance revenues, to decreeing the death of the Oslo agreement, to worse. The U.S. administration, unable to steer events, fed up with both sides, and facing a Congress that will inflict a price for any Palestinian move at the UN, just wants the whole thing to go away. Virtually all its (dwindling) attention on the Israeli-Palestinian conflict over the past months has been geared toward that goal: from President Obama’s 19 May speech laying out principles guiding the resolution of the Israeli-Palestinian conflict to its last-ditch attempt to produce a Quartet statement that would enable resumption of talks.

The difficulties of coming up with a satisfactory Quartet text aside, the effort is almost bound to backfire. Begin with the objective itself. It is hard to understand how negotiations can help get the parties out of their fix when (failed) negotiations are what led them there in the first place. If there is one thing on which U.S., Israeli and Palestinian officials concur, it is that it is virtually impossible in the present context for Abbas and Prime Minister Netanyahu to make substantial progress, let alone reach an agreement. Reasons abound: deep substantive gaps between the two parties; decreasing U.S. authority and enhanced domestic constraints in the run-up to a presidential election; Palestinian divisions; and the weight of the Israeli Right. Restarting talks now to prevent a so-called train wreck in September could well provoke a more dangerous crash when negotiations collapse. It is not enough to take care of September when the rest of the year looms.

Attempts to persuade or pressure Abbas to renounce the UN bid also make short shrift of – or, worse, misread – the realities of Palestinian politics. If he were to postpone it or settle for an essentially symbolic UN resolution and then return to bilateral talks without a settlement freeze, he would likely face a crippling domestic challenge by constituents who have long lost any faith in negotiations and to whom the leadership has built up the UN option for months. Most Palestinians do not strongly support the UN bid; but they would strongly oppose a decision to retract it without suitable compensation. Abbas is said to live in fear of a second “Goldstone episode” – a reference to the attacks he endured when, under U.S. and Israeli pressure, he agreed to delay consideration of the report on the 2008-2009 Gaza War at the UN Human Rights Council. He has every reason to.

Best then to forget the effort to produce a statement by the Quartet – the U.S., EU, Russia and the UN Secretariat – or at least not view it as a substitute for a UN resolution. The least harmful outcome at this point is a UN resolution that is viewed as a victory by the Palestinians but addresses some core Israeli concerns and preserves the option of a two-state settlement. Achieving that result requires some skilful third-party diplomacy. The U.S., which so far has been reluctant to engage on the content of a UN text, has taken itself out of the running. That leaves the Europeans, whose backing the Palestinians are desperate to receive and who therefore can leverage their support.

Several considerations should guide the EU’s endeavour. First, it should persuade the Palestinians to forget about trying to obtain full membership in the UN through the Security Council. That would divide the EU, which very much wants to remain united, and force a U.S. veto that would paint Washington as the slayer of Palestinian aspirations – hardly a desirable reputation at a time of Arab turmoil. Besides, it makes no sense for the Palestinian themselves, who would start their quest for statehood with a setback and the associated loss of momentum.

Secondly, the General Assembly resolution should include core parameters for the resolution of the Israeli-Palestinian conflict. The U.S. has expressed concern that a UN text might harden the Palestinians’ position by endorsing concepts – such as the borders of 1967 without mention of swaps, or the right of return for refugees – that they would be hard pressed to walk back. What better way to address that fear than to ensure the parameters are balanced? The EU should thus condition its support on the text meeting not only core Palestinian requirements (the 1967 lines with agreed, equal territorial exchanges; Jerusalem as the capital of two states) but also important Israeli ones: the need for negotiations; the necessity that any agreement mark the end of the conflict; and the goal of establishing two states for two peoples (a step that is not tantamount to recognising a Jewish state, an Israeli demand but for now a Palestinian taboo, but that can be understood as pointing in that direction).

Thirdly, the resolution should upgrade the Palestinian status at the General Assembly to non-member observer state. That’s not quite full membership in the UN – Security Council approval is needed for that. But it is second best, a strong signal of support for statehood, and a path toward possible participation in certain international institutions.

The U.S. and Israel have voiced a number of concerns about this option. Each is worth considering in turn. They worry that Palestinians, once the realisation dawns that the UN vote will not change conditions on the ground, might erupt in frustration. The possibility of renewed upheaval cannot be discounted, particularly in light of broader regional events, though it is unlikely to be a result of such disappointment. Palestinians appear to realise that what happens at the UN will not immediately affect their lives; if they choose to rise up, it will be because of the entrenched and seemingly unmoveable realities of occupation, not because of what happens or not as a result of a UN vote. If anything, Abbas’s failure is more likely than his success to provoke unrest over the next months.

A second apprehension involves Palestinian access to the International Criminal Court (ICC) and its use as a forum to pursue Israelis. Put aside the incongruity of seeking to immunise any party from the reach of international law at a time when the international tribunal is considered a perfectly appropriate forum for others – Colonel Qaddafi the latest in line. Put aside the myriad obstacles Palestinians would need to overcome before a case could make it before the ICC. And put aside the fact that some Palestinians also could be hauled before the court if they are accused of war crimes – as they were during the last Gaza war. Still, this clearly is a major cause for anxiety and could prompt Israel to initiate severe moves in reprisal. In this respect, the EU, optimally in conjunction with the U.S., should urge restraint and wisdom from all sides in the aftermath of a UN vote – for the Palestinians not to overplay their hand, and for Israel not to overreact.

Indeed, there is the potential for far-reaching financial retaliation by Israel and – compelled by Congress – the U.S. These are not idle threats. A cut off in aid or a halt in revenue transfers could have disastrous impact on the Palestinian Authority (PA); it would be up to the Arab states and the EU to try to make up for the losses. Israelis have evoked other potential harsh measures against the PA as well as intensified settlement construction. It is to be hoped that Jerusalem understands that taking such steps would be scoring an own goal: triggering upheaval, ending Israeli-Palestinian security cooperation, jeopardising the PA’s survival and, ultimately, forcing Israel to carry the true burden (and costs) of the occupation.

The possibility of a doomsday scenario is not to be entirely dismissed. It remains within the grasp of Palestinian, Israeli, U.S., and EU policymakers to ensure it is not so. To that end, they will have to show far more wisdom and political savvy in extricating themselves from this mess than they displayed getting into it.

Ramallah/Jerusalem/Washington/Brussels, 12 September 2011

 

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.