Report / Middle East & North Africa 20 июля 2011 4 minutes

Примирение палестинцев: чем больше перемен…

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Соглашение о перемирии между ХАМАСом и ФАТХ удивило всех. То, что долго откладывалось после прихода ХАМАСа к власти в секторе Газа в 2007 г. и поручения председателя Палестинской национальной администрации (ПНА) Махмуда Аббаса Саламу Файяду сформировать правительство на западном берегу реки Иордан, было достигнуто за считанные часы в Каире. К чувству удивления в равной степени примешивалось ощущение неясности в отношении принципов примирения и направления дальнейшего развития событий. Смогут ли палестинские движения выработать национальную стратегию и объединить расколовшиеся институты? Или соглашение закрепит статус-кво? На позитивный лад настраивали даже наиболее пессимистические сценарии. Первое же препятствие - назначение премьер-министра – вызвало затруднения, хотя это и не единственная проблема, порождающая разногласия. Ни одной из сторон не хочется признавать поражение и поэтому соглашение будет скорее заморожено, чем отвергнуто, что оставляет некоторое пространство для маневра. Палестинские движения, а также США и Европа должны признать, что примирение необходимо для минимизации риска эскалации израильско-палестинского конфликта и формирования руководящих органов, способных достичь мира с Израилем и обеспечить условия для его сохранения.

Соглашение о примирении, подписанное 4 мая, включает в себя несколько договоренностей. В него вошел египетский документ о примирении, подписанный ФАТХом в октябре 2009 г., но отклоненный ХАМАСом, заявившем о том, что в нем не получили точного отражения предшествовавшие обсуждения, в частности 27 апреля были дополнительно согласованы пять пунктов так называемых "Соглашений о взаимопонимании", отражаюших значительную часть возражений ХАМАСа в отношении египетского документа. Кроме того были устно заключены неофициальные соглашения, часть которых отменяет условия подписанных договоров. Совокупно, они могут изменить политические отношения в двух аспектах. Во-первых, договоренности предусматривают формирование единого палестинского правительства с ограниченными функциями. Это правительство, состоящее из технических специалистов или независимых лиц, должно обеспечить объединение учреждений и в течение года провести подготовку к выборам парламента, президента и Палестинского национального совета. Во-вторых, предполагается создание нового временного руководящего органа, который должен взаимодействовать с Организацией Освобождения Палестины (ООП), хотя характер такого взаимодействия четко не определен. Главным было решение отложить реформу в области безопасности до окончания выборов.

Для соглашения имелось множество причин, но ни одна из сторон на деле не изменила своих взглядов. Отношения ФАТХ и ХАМАС остались прежними и взаимное недоверие никуда не исчезло. Скорее, соглашение стало еще одним непредсказуемым проявлением арабской Весны. В некоторой степени она заставила эти два движения прислушаться к общественному мнению, которое, в случае палестинцев, твердо выступает за объединение. Но не это стало главным фактором. Важнее всего были стратегические изменения, которые произошли из-за восстаний в арабских странах.

Для ФАТХ, и особенно для президента Аббаса стало падение надежного союзника в Каире. Изгнание Мубарака произошло в тот момент, когда палестинцы почти потеряли веру в переговорный процесс и глубоко разочаровались в президенте США Бараке Обаме. Это означало необходимость стратегической переориентации. Соглашение с ХАМАСом стало одним из шагов в этом направлении; другим стало демонстрация большей решительности в превращении ООН в форум для решения проблемы израильской оккупации.

Для ХАМАСа обстановка в регионе изменилась в двух важных отношениях. Перемены в Египте означали исчезновение серьезной проблемы и позволяли рассчитывать на улучшение двусторонних отношений; перспектива того, что Братья-мусульмане (головная организация ХАМАСа) будут играть все более важную роль на внутриполитической арене Египта, побудила ХАМАС к сближению с Каиром. Намного в большей степени, чем Иран, и даже больше, чем Сирия Ассада, Египет теоретически является естественным партнером ХАМАСа в свете его географической близости к сектору Газа и исторических отношений движения с египетскими Братьями-мусульманами. В тоже время, народные волнения в Сирии поставили под угрозу устойчивость тесных связей ХАМАСа с режимом президента Ассада. Все эти события в существенной мере увеличили заинтересованность представителей движения в принятии предложений Каира и в подписи соглашения о единстве.

Недавно приобретенный Египтом авторитет в арабском обществе является одной из причин нежелания ФАТХ и ХАМАС отказываться от соглашения, несмотря на то, что оба препятствуют его выполнению. То же самое в некоторой степени относится к США и Европе. Они не желают портить отношения с новым режимом в Каире; соглашение о примирении, в конце концов, представляет собой первое достижение внешней политики Египта и западные страны, стремящиеся показать, что они находятся на «правильной стороне истории», должны подойти к вопросу открытого сопротивления такому соглашению или его блокированию крайне осмотрительно. Кроме того, европейские правительства, по-видимому, извлекли урок из прошлого. Сегодня они сожалеют о выбранном ими подходе к попытке примирения палестинцев, предпринятой в последний раз в 2007 г., когда они дистанцировались от нее и способствовали ее провалу. Совокупность вышеупомянутых факторов объясняет почему Европейский союз (ЕС) и, в меньшей степени, США (внешняя политика которых в гораздо большей степени зависит от внутриполитического давления), воздерживаются от устного осуждения соглашения и занимают выжидательную позицию.

Но отказ похоронить соглашение не означает помощи в его реализации. Президент Аббас и многие представители ФАТХ не испытывают желания рисковать международной легитимностью и поддержкой, которые они рассматривают как свой главный актив; Вашингтон недвусмысленно дал понять, что формирование нового правительства, смена премьер-министра Файяда и реформирование ООП могут поставить этот актив под угрозу. Равным образом ХАМАСу трудно идти на компромисс по основным проблемам после всех жертв, которые были понесены движением в течение долгого времени в секторе Газа и на западном берегу реки Иордан. Соперничество двух движений не уменьшилось; можно сказать, что оно лишь усилилось после пяти лет жестокой вражды. На настоящий момент подписание соглашения о примирении выглядит как возможность для ФАТХа и ХАМАСа продолжить борьбу другими средствами. Израиль и многие представители Запада могут усмотреть в таком положении вещей повод для радости, закрывая глаза, как это случалось в прошлом, на то, что у разделенного палестинского руководства меньше легитимности, меньше пространства для маневра и меньше возможности повлиять на взгляды и образ действий все более недовольных палестинцев.

Арабский мир кипит. Палестинские активисты возмущены нынешним политическим параличем. Международное сообщество не оказывает существенной помощи. Тем временем, оба ведущих палестинских движения упорно продолжают стоять на своих позициях. Чем больше вещи меняются [тем больше остаются прежними]…

Рамалла/ сектор Газа/ Иерусалим/ Вашингтон/ Брюссель, 20 июля 2011 г.

Download pdf to continue reading the full report

Executive Summary

Hamas and Fatah surprised all with their announcement of a reconciliation accord. What had been delayed since Hamas took over Gaza in 2007 and Palestinian Authority (PA) President Abbas asked Salam Fayyad to form a government in the West Bank was done in Cairo in hours. Shock was matched by uncertainty over what had been agreed and the course it would take. Would the factions produce a national strategy and unify fractured institutions? Or would the agreement codify the status quo? Even some of the more pessimistic scenarios were optimistic. Reconciliation stumbled at its first hurdle, naming a prime minister – though that is not the only divisive issue. Neither side wants to admit failure, so the accord is more likely to be frozen than renounced, leaving the door slightly ajar for movement. Palestinian parties but also the U.S. and Europe need to recognise that reconciliation is necessary to both minimise the risk of Israeli-Palestinian violence and help produce a leadership able to reach and implement peace with Israel.

The reconciliation accord signed on 4 May, is several agreements in one: the Egyptian Reconciliation Document, signed by Fatah in October 2009 but rejected by Hamas, which claimed it did not accurately reflect prior discussions; an additional five points, agreed on 27 April – the “Understandings”, which reflect many of Hamas’s reservations about the Egyptian Document; and unwritten, informal understandings, some of which undo provisions of the signed agreements. Taken together, they would alter politics in two ways. First, they provide for a single Palestinian government, with limited functions, of technocrats or independents, charged with unifying institutions and preparing for legislative, presidential and Palestine National Council elections in a year. Secondly, they call for a newly constituted, temporary leadership body operating in ambiguous partnership with the Palestine Liberation Organisation (PLO). The key was the decision to delay security reform until after the elections.

There were several reasons why the parties at long last reached an agreement, though a genuine change of heart was not one of them. Neither Fatah nor Hamas changed its views of the other, and their mutual mistrust did not somehow evaporate. Rather, the accord was yet another unpredictable manifestation of the Arab Spring. To an extent, it sensitised the two movements to the importance of public opinion which, among Palestinians, firmly favoured unity. But that was not the main impetus. Instead, what made the difference were the strategic shifts produced by Arab uprisings.

For Fatah and President Abbas in particular, it has meant the fall of a reliable ally in Cairo. Coming atop dwindling Palestinian faith in negotiations and acute disenchantment with U.S. President Barak Obama, Mubarak’s ouster signalled the need for a strategic reorientation. The deal with Hamas was one step in that direction; greater determination in turning to the UN as a forum for dealing with the Israeli occupation is another.

For Hamas, the regional landscape shifted in two perceptible ways. Changes in Egypt both removed a thorn from its side and augured a likely improvement in bilateral relations; the prospect that the Muslim Brotherhood (Hamas’s parent organisation) would play an increasingly central role in Egyptian politics further led the Islamist movement to gravitate toward Cairo. Far more than Iran, and more even than Assad’s Syria, Egypt in theory is Hamas’s natural partner in light of its geographic proximity to Gaza and the movement’s historical relationship with the Egyptian Muslim Brotherhood. Simultaneously, popular unrest in Syria called into question the sustainability of Hamas’s close ties to President Assad’s regime. Together, these developments significantly enhanced the movement’s incentive to say “yes” to Cairo and sign the unity agreement.

Egypt’s newfound credibility among Arab publics is one reason why Fatah and Hamas are reluctant to walk away from the accord, even as both impede its implementation. The same applies to some extent to the U.S. and Europe, neither of which wishes to alienate the new regime in Cairo; the reconciliation accord represents its first foreign policy achievement, after all, and Western countries eager to show they are on the right side of history must think twice before openly opposing or blocking it. Besides, European capitals in particular seem to have learned a few lessons from the past and come to regret the approach they adopted the last time Palestinians sought to mend fences in 2007, when they kept their distance and contributed to failure. All of which explains why, to date, the European Union (EU) and, to a lesser extent, the U.S. (which is far more susceptible to domestic political pressure) have avoided verbal condemnation of the agreement and instead adopted a wait-and-see approach.

But refusing to bury the accord is not the same as helping bring it to life. President Abbas and many in Fatah are loath to endanger the international legitimacy and support that they see as their chief asset; forming a new government, replacing Prime Minister Fayyad and reforming the PLO could put those at risk, as Washington has made abundantly clear. Likewise, Hamas finds it difficult to compromise on core issues after a long period of sacrifice in Gaza and the West Bank. The partisan rivalry has not abated; if anything, after five years of bitter feuding, it has intensified. So far, signing the reconciliation agreement simply has looked like a way for Fatah and Hamas to wage their struggle through other means. Israel and many in the West might see in this reason to celebrate, ignoring as they have in the past that a divided Palestinian leadership has less legitimacy, less room for flexibility and less ability to shape the outlook and behaviour of increasingly frustrated constituents.

The Arab world is boiling. Palestinian activists chafe at the current paralysis. The international community is contributing little of use. Meanwhile, the two leading Palestinian movements remain stuck in their ways. Plus ça change …

Ramallah/Gaza/Jerusalem/Washington/Brussels, 20 July 2011