Трансформация конфликта в Сирии
Трансформация конфликта в Сирии
Table of Contents
  1. Overview
A Vital Humanitarian Mandate for Syria’s North West
A Vital Humanitarian Mandate for Syria’s North West

Трансформация конфликта в Сирии

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

I. Краткий обзор

Со стороны конфликт в Сирии может напоминать вялотекущий болезненный процесс, под воздействием усилий международного сообщества прерываемый время от времени всплесками активности и поворотными моментами. При ближайшем рассмотрении становится ясно, что такие ассоциации ошибочны. Дипломатические маневры оказались лишь инерцией под маской кажущейся активности. Западу они были нужны для того, чтобы создать видимость решительных действий, а России – для того, чтобы завуалировать свою поддержку сирийского режима. Между тем, ситуация в Сирии не представляет из себя тупик и не претерпевает резких преобразований. Практически все меняется, но только без рывков: очертания конфликта, активность гражданского общества, межрелигиозные связи и сама природа режима, который пытается свергнуть оппозиция.

Не вс е развивается по негативному сценарию. Как ни странно, есть и позитивные моменты. Тем не менее, преобладают угрожающие тенденции, самые тревожные из которых заключается в том, что режим, судя по всему, превращается во внушительных размеров вооруженную группировку, отчаянно борющуюся за выживание; алавитское сообщество все больше втягивается в борьбу и крепнет в убеждении, что их судьба зависит от будущего режима; а оппозиция, несмотря на подчас героические усилия остановить их, находится под угрозой собственной радикализации. Все это может предвещать скатывание в затяжную, разрушительную гражданскую войну, еще больше раскалывающую общество на части.

Можно утверждать почти с полной уверенностью, что режим не изменит свои методы, поэтому именно оппозиция - учитывая масштабы ее страданий – будет вынуждена совершить, казалось бы, немыслимое: серьезно задуматься над такими явлениями, как ответное насилие, убийства на религиозной почве и крепнущий фундаментализм в своих рядах; пересмотреть свою цель полного уничтожения режима и, вместо этого, задуматься о восстановлении существующих институтов, существенно переосмыслить свои взаимоотношения с алавитской общиной и выработать перспективные предложения по правосудию переходного периода, подотчетности и амнистии.

Сначала о главном: Сирия на самом деле стала площадкой для вмешательства извне, однако это вмешательство скорее позволило затянуть боевые действия, а не остановить их. Совместный специальный посланник ООН и Лиги арабских государств Кофи Аннан попытался выступить в роли посредника, однако сирийцы и все остальные поддержали его по противоположным причинам и в исключительно корыстных интересах. Так как успех миссии означал достижение компромисса в ситуации, когда все стороны стремились нанести нокаутирующий удар, лишь немногие на самом деле желали ее успешного завершения, хотя никто не хотел быть уличенным в стремлении все испортить.

Подходы международного сообщества еще могут измениться: огромные масштабы резни или, что более вероятно, использование режимом химического оружия или потеря контроля над ним могут спровоцировать военные действия со стороны Запада; Турция или Иордания, обеспокоенные количеством устремившихся к ним беженцев, могут создать безопасную зону на территории Сирии; в случае западной интервенции Иран или «Хизбалла» могут выступить с ответными действиями от имени режима. Пока все эти сценарии являются лишь предположениями. На данном этапе все свелось к тому, что конфликт будет продолжаться и подвергаться влиянию внешних игроков, которые, однако, не определят исход событий. Эта роль неизбежно выпадет сирийцам.

Поэтому пока самые важные события разворачиваются в самой стране. Можно было бы сказать, что режим с самого начала был абсолютно хладнокровным и ничем не сдерживаемым, но это не так. Конфликт развивался в несколько этапов: от политических уступок со стороны режима, половинчатых (что спровоцировало еще более жесткие требования народа) и сопровождавшихся жестокой репрессией (что еще больше подрывало доверие к нему); до так называемого решения по обеспечению безопасности (причем попытки подчинить целые общественные группы еще больше подогревали оппозицию и подталкивали ее к вооруженному противостоянию); и, наконец, к так называемому военному решению (тактика выжженной земли, безудержного разрушения и мародерства, превратившие национальную армию, какой она считалась раньше, в яростно осуждаемые оккупационные войска).

С каждым последующим шагом режим сжигал за собой все новые мосты, лишая себя как отступления назад, так и пути вперед. В той же степени, как политическое решение подорвало репутацию тех, кто занимался политикой, а сложившаяся ситуация в области безопасности разрушила способность сил безопасности действовать, военное решение уничтожило доверие к армии.

Общество так же не стояло на месте, что можно охарактеризовать как положительное явление, таящее в себе негативные тенденции, способные принимать уродливые формы. Положительные изменения превзошли все ожидания: в высшей степени энергичное, бесстрашное и жизнеспособное гражданское общество, мобилизовавшее сети оказания помощи и удержавшееся от применения самых жестоких форм насилия, к которым только могла прибегнуть любая вооруженная оппозиция, действующая в отравленное среде. Подчеркнутая жестокость режима не смогла подавить общественные протесты. Единственное, что удалось режиму – это подстегнуть оппозицию. Удивительно, но сирийская оппозиция сама смогла заново испытать чувства солидарности, единения и национальной гордости.

Негативные тенденции включают в себя те черты (межрелигиозная рознь, фундаментализм, джихад и иностранные боевики), которые не могли не раскрыться и получить свое развитие в результате затянувшейся борьбы, и которые не могли не обостриться как следствие действий режима. Некоторые оппозиционные группы все больше стали прибегать к фундаменталистской риторике и поведению. Эта тенденция отражает все более кровавый и конфессиональный виток в развитии конфликта, всеобщую утрату веры на Западе, а также многочисленные заверения о поддержке от стран Персидского залива, таких как Саудовская Аравия и Катар. Все это могло бы – а анализируя прошлое, должно было - закончиться еще хуже, чем оказалось. Самым отрадным в решительной борьбе между общественными демонами и способностью общества противостоять им, стали порой поразительный рост самосознания сирийцев, понимание предстоящих опасностей и попытки изменить ход событий. Однако вряд ли это может оправдать бездействие.

Ведь серьезную тревогу вызывают уродливые формы, которые принял конфликт. С начала кризиса пропасть между сторонниками оппозиции и режима неумолимо возросла. Как будто бы находясь в параллельных мирах, две стороны подвергают друг друга остракизму, встречаясь практически всегда только на полях сражений. С течением времени среди вооруженных повстанцев, активистов и протестующих все более яро берут верх укоренившиеся атавистические антиалавитские (и антишиитские) предубеждения: действия меньшинства чужеродны, их нравы примитивны, а их присутствие противоестественно. Точно так же, предрешая судьбу своих врагов, даже самые центристские алавиты не могут не скатиться до леденящих кровь формулировок.

То ли виной их восприятие прошлого, то ли настоящего или будущего, но две стороны придерживаются диаметрально противоположных взглядов. Оппозиционные круги больше говорят о бесчинствах, совершенных меньшинством, режимом, где доминируют алавиты. Они характеризуют своих угнетателей как преимущественно алавитские силы безопасности, радуются вновь обретенной культуре солидарности и социальной сплоченности и ждут с нетерпением момента, когда падет существующая структура власти.

Алавиты в основном вспоминают столетия дискриминации и гонений, лежащих на совести бывших правителей и городских элит, которые состоят в большей степени из суннитского большинства. Им не понять возрожденного духа товарищества, который, несмотря на их невероятные потери и боль, стал им чужд. Они ощущают на себе только самую темную сторону безжалостного конфликта. В независимости от того, участвуют ли они в бесчинствах режима или нет, они понимают, что им придется дорого заплатить, если падет президент Башар Асад: существующие силы безопасности будут стерты с лица земли, партия «Баас» скорей всего окажется вне закона, и наверняка начнутся бюрократические чистки. Вопреки бытующему мнению, Сирия не является алавитским режимом и нельзя сказать, что их сообщество живет в роскоши. Но именно благодаря режиму алавиты перестали быть второсортными и избежали притеснений и резни. Члены оппозиции могут ждать сокрушительного успеха. Алавиты же боятся коллективного уничтожения.

Вероятно, самым важным и недооцененным изменением стали трансформации, которые претерпел режим. Тот режим, который существовал в начале конфликта, никогда бы не пережил зрелищных убийств высокопоставленных чиновников в самом сердце их традиционной цитадели, уличных сражений в Дамаске, Алеппо и ряде других городов, потери важных пунктов пересечения границы с Турцией и Ираком, происходивших на фоне практически полной экономической разрухи и дипломатического осуждения. Спустя полтора года появился новый режим, который не только выстоял перед лицом всех потрясений, но и решительно ударил в ответ. Это заставляет серьезно задуматься.

По мере разрушения политической основы, от режима остается репрессивный аппарат, который, как по облику, так и по характеру, постепенно превращается скорее в вооруженную группировку, а не в армию. По существу режим трансформировался в сплоченную бескомпромиссную группировку, которая ведет все более ожесточенную, яростную, неприкрытую борьбу за коллективное выживание. Он мутирует таким образом, что становится неуязвимым для политических и военных неудач, безразличным к давлению и неспособным вести переговоры. Успехи оппозиции страшат алавитов, которые еще больше сплочаются вокруг режима. Дезертирство укрепляет ряды тех, кто сохранил верность. О территориальных потерях забывают для того, чтобы сосредоточить свои усилия на «полезных» географических районах. Санкции подпитывают экономику насилия, где грабежи, мародерство и контрабанда обеспечивают самодостаточность и где карательные меры практически не действуют. Бесспорно, режим ослабел. Но он ослаб таким образом, что смог укрепить свою оставшуюся мощь.

Такие множественные изменения ведут к практическим последствиям. Во-первых, с военной точки зрения, день ото дня становится все яснее, что результат окажется еще более противоречивым, чем ожидала каждая из сторон. Режиму не удастся подавить вооруженные группировки. Его безжалостная тактика привела лишь к появлению неограниченного числа желающих сражаться на стороне оппозиции любой ценой. Наоборот, как режим – по определению – так и его противники – по неосмотрительности – кажется, пришли к тому, что большая часть алавитского сообщества теперь не видит иного выхода, кроме как убивать или быть убитыми.

Во-вторых, у режима, который по своей природе никогда не представлял институциональное государство и больше не является истинным политическим образованием, уже не осталось ничего, чем он мог бы поступиться, ответить на давление или стимулы, или предложение о приемлемом решении. Это означает, что традиционный международный арсенал мер, от общественных уговоров до осуждения, от угроз до санкций, не приведет ни к каким результатам, и что хотя еще есть надежда на «чистый исход», что наступит такой момент, когда режим будет красиво свергнут или капитулирует, вряд ли стоит ждать этого, затаив дыхание.

В-третьих, оппозиции нужно пересмотреть свою тактику по отношению к сторонникам режима в целом и алавитам в частности – свои действия, слова и планы. Пока отсутствуют доказательства хотя бы одного случая беспорядочных убийств алавитов, но, учитывая текущий ход событий, это практически точно произойдет в ближайшем будущем. Оппозиция всегда сглаживала свои менее привлекательные черты: рост межконфессиональной вражды она связывает с ведущей к расколу политикой режима, отрицает все более религиозные почти фундаменталистские нотки, рассматривая их как обратимые побочные эффекты кризиса, объясняет предполагаемые преступления вооруженных группировок простым неповиновением и отрицает пока ограниченное, но все более очевидное присутствие джихада и иностранных боевиков. Существует логическое объяснение всех этих тенденций. Однако нет оправдания преуменьшению их значимости. Неспособность преодолеть их сейчас может доставить серьезные неприятности всем сирийцам в будущем. Угроза широкомасштабного насилия на межконфессиональной почве, беспорядочных убийств и массового исхода населения пугает своей реальностью.

Слова важны так же, как и суть планов переходного процесса. Когда оппозиция говорит, что свергнет режим, алавиты слышат, что они будут лишены источника дохода, работы и физической защиты. Когда она требует изменений в системе и во всех ее институтах, они воспринимают это как возврат к жизни низшего класса. Слова о свершении правосудия и привлечении к ответственности для них означают угрозу коллективного возмездия. Оппозиции нужно хорошо постараться объяснить свои цели, убедить меньшинства и переоценить масштаб и скорость изменений, которые они намереваются внести.

Для сирийцев, которые вынесли 17 месяцев репрессий, совершенных безжалостным режимом, для которых инстинкт возмездия, по понятным причинам, наверняка сложно подавить, эти вопросы должны казаться грубыми, неуместными и возможно даже оскорбительными. Тем не менее, поднимать эти вопросы необходимо, чтобы переходный процесс, к которому они стремятся, стоил принесенных жертв.

Дамаск/Брюссель, 1 августа 2012 года

I. Overview

At a distance, Syria’s conflict can resemble a slow, painful slog, punctuated by intermittent accelerations and apparent tipping points, influenced by international activity. Zoom in, and one can cast such impressions aside. Diplomatic manoeuvrings have ended up being little more than inertia masquerading as motion. The West used them to pretend it was doing more than it was; Russia exploited them to feign it backed the Syrian regime less than it actually did. Meanwhile, in Syria, one sees neither deadlock nor abrupt transformation; virtually everything has been changing but at a steady pace: the shape of the conflict; civil society dynamics; sectarian relations; and the very nature of the regime the opposition seeks to depose.

Not all is heading in the wrong direction; some developments have been surprisingly uplifting. But there are more than enough ominous trends, none more alarming than these: a regime seemingly morphing into a formidable militia engaged in a desperate fight for survival; an Alawite community increasingly embattled and persuaded its fate hinges entirely on the regime’s; and an opposition that, despite sometimes heroic efforts to contain them, is threatened by its own forms of radicalisation. Together, this could portend a prolonged, ever more polarised, destructive civil war.

The regime almost certainly will not change its ways, and so the burden must fall on the opposition to do what – given the immensity of its suffering – must seem an improbable undertaking: seriously address the phenomena of retaliatory violence, sectarian killings and creeping fundamentalism within its ranks; rethink its goal of total regime eradication and instead focus on rehabilitating existing institutions; profoundly reassess relations with the Alawite community; and come up with forward looking proposals on transitional justice, accountability and amnesty.

First things first: Syria indeed has become an arena for outside meddling, but the meddling has been far more effective at sustaining the fighting than ending it. The joint UN/
Arab League envoy, Kofi Annan, sought to mediate, but Syrians and non-Syrians alike backed him for opposite reasons and in entirely self-serving ways. Because the mission’s success was predicated on finding middle ground when most parties yearned for a knockout punch, few truly wished it well, even as no one wanted to be caught burying it.

International attitudes might yet change: an especially large-scale massacre or, more likely, regime use or loss of control of chemical weapons could trigger Western military action; Turkey or Jordan, alarmed at the rate of refugee inflows, could establish a safe-haven in Syrian territory; in the event of Western intervention, Iran or Hizbollah could reciprocate on the regime’s behalf. For now, such scenarios are entirely hypothetical. The bottom line at this stage is that the conflict will be sustained and influenced by outside parties but not determined by them. That unenviable role will fall on Syrians.

That is why by far the more significant dynamics are those unfurling on the ground. One is tempted to say that the regime has been uniformly cold-blooded and indiscriminate from the start, but that is not so. The conflict experienced several phases: from the regime’s political concessions, both half-hearted (which prompted stronger popular demands) and coupled with brutal repression (which further undermined their credibility); to its so-called security solution (which, by seeking to force entire communities into submission further energised the opposition and pushed it toward armed resistance); and, finally, to its so-called military solution (a scorched earth policy of rampant destruction and looting that turned what once was viewed as a national army into a broadly reviled occupation force).

With each stage, the regime burned yet another bridge, leaving it with neither way back nor way out. Just as the political solution undermined those involved in politics and the security situation wrecked the security services’ ability to operate, so did the military solution eviscerate the army’s credibility.

Social dynamics have evolved as well, a case of what one might call the good, the bad and the ugly. The good was better than anticipated: a remarkably vibrant, courageous and resilient civil society that has mobilised networks of assistance and kept in check some of the worst forms of violence to which any armed opposition operating in a poisonous environment might have resorted. Intensified regime brutality failed to subdue popular protests; if anything, it gave them a shot in the arm. Surprising none more than itself, Syria’s opposition rediscovered a sense of solidarity, community and national pride.

The bad involves those features (sectarianism, fundamentalism, jihadi and foreign fighters) that a prolonged battle virtually was bound to unearth and attract and that the regime did its utmost to exacerbate. Several opposition groups have adopted an increasingly fundamentalist discourse and demeanour, a trajectory that mirrors the conflict’s gradually deadlier and more confessional turn; popular loss of faith in the West; as well as mounting pledges of support from Gulf Arab states such as Saudi Arabia and Qatar. All this could be – and, looking back, was predicted to be – far worse. In the tug of war between society’s demons and its ability to resist them, the most encouraging aspect has been Syrians’ at times striking self-awareness, grasp of dangers ahead and attempts at course correction. Yet, this hardly justifies complacency.

That is because the ugly is truly alarming. From the start of the crisis, the gulf between pro-opposition and pro-regime constituencies has grown exponentially. As if living in parallel worlds, each ostracises the other, meeting almost only in battle. Among armed rebels, activists and protesters, deeply-rooted, atavistic anti-Alawite (and anti-Shiite) prejudice resurfaces more intensely as time goes by: the minority community’s ways are alien, their mores primitive, their presence unnatural. Likewise, when evoking the fate of their foes, even mainstream Alawites can resort to bloodcurdling language.

Whether it be their perceptions of past, present or future, the two sides stand poles apart. Opposition circles tend to focus on the injustices perpetrated by a minority, Alawite-dominated regime; identify their current oppressors as mostly Alawite security forces; celebrate a newly discovered culture of solidarity and social cohesion; and look forward to the day the present power structure will be undone.

Alawites for the most part recall centuries of discrimination and persecution at the hands of distant rulers and urban elites, often drawn from the surrounding Sunni majority. They can see nothing of the revived sense of camaraderie from which, their own tremendous losses and pain notwithstanding, they have been excluded. They experience solely the darkest side of a merciless conflict. And, whether or not they took part in regime brutality, they expect to pay a heavy price should President Bashar Assad be toppled: the existing security services will be wiped out; the Baath party probably will be outlawed; and bureaucratic purges likely will occur. Contrary to conventional wisdom, Syria’s is not an Alawite regime, and that community hardly lives in opulence. But it is a regime thanks to which the Alawites overcame their second-class status and escaped a history of harassment and massacres. Members of the opposition might contemplate triumphant success. Alawites worry about collective eradication.

Of all the ongoing changes, perhaps the most significant and least appreciated is what, over time, has become of the regime. The one that existed at the outset of the conflict almost certainly could not have survived the spectacular killing of top officials in the heart of its traditional stronghold; street combat in Damascus, Aleppo and a string of other towns; the loss of important border crossings with Turkey and Iraq; all amid near-total economic devastation and diplomatic opprobrium. That, a year and a half later, its new incarnation not only withstood those blows but vigorously counterpunched sends a message worthy of reflection.

As its political backbone disintegrates, the regime is being reduced to its repressive apparatus, while the latter itself gradually morphs into an entity more akin to a militia than an army in both make-up and ethos. The regime essentially has been stripped down to a broadly cohesive, hardcore faction fighting an increasingly bitter, fierce and naked struggle for collective survival. It is mutating in ways that make it impervious to political and military setbacks, indifferent to pressure and unable to negotiate. Opposition gains terrify Alawites, who stand more firmly by the regime’s side. Defections solidify the ranks of those who remain loyal. Territorial losses can be dismissed for the sake of concentrating on “useful” geographic areas. Sanctions give rise to an economy of violence wherein pillaging, looting and smuggling ensure self-sufficiency and over which punitive measures have virtually no bearing. That the regime has been weakened is incontrovertible. But it has been weakened in ways that strengthen its staying power.

These multiple mutations carry practical implications. First, from a military standpoint, it is becoming clearer by the day that the outcome will be much messier than either party to the conflict once hoped. The regime will not succeed in suppressing the armed groups; if anything, its ruthless practices have guaranteed a virtually limitless pool of recruits prepared to fight with the opposition at any cost. Conversely, both the regime – by design – and its opponents – through negligence – appear to have ensured that a large portion of the Alawite community now feels it has no option but to kill or be killed.

Secondly, there can be nothing more to expect from a regime that, by its very nature – never much of an institutionalised state, no longer genuinely a political entity – has ceased being in a position to compromise, respond to pressure or inducement or offer a viable solution. Which means that the traditional international panoply of actions, from public blandishments to condemnation, from threats to sanctions, is not about to work. And that, while one still can hold out hope for a “clean break”, that moment when the regime neatly collapses or surrenders, it hardly warrants holding one’s breath.

Thirdly, the opposition should rethink how it deals with pro-regime constituencies in general and Alawites in particular – how it acts, speaks and plans. No single indiscriminate massacre of Alawites has yet to be documented, but given current dynamics one almost assuredly lies around the corner. The opposition has tended to downplay its less attractive characteristics: it blames rising sectarianism solely on the regime’s divisive tactics; dismisses increasingly religious, if not fundamentalist, overtones as reversible side-effects of the crisis; attributes armed groups’ alleged crimes to mere indiscipline; and shrugs off the still-limited but increasingly visible presence of jihadis and foreign fighters. There are logical reasons for all these tendencies to appear. There is no justification for belittling them. Failing to seriously address them now could haunt all Syrians later. The danger of widespread sectarian reprisals, indiscriminate killings and large-scale displacement is frighteningly real.

Rhetoric also matters, as does the content of transition plans. When the opposition says it will topple the regime, what Alawites hear is that their source of income, employment, and physical protection will be eliminated. When it evokes the undoing of the system and all its institutions, they hear a return to second-class citizenry. When it speaks of justice and accountability, they hear the threat of collective retribution. On all these issues, the opposition should engage in intensive efforts to clarify its meaning, reassure minorities and reassess the scope and speed of the changes it intends to introduce.

For those Syrians who have endured seventeen months of repression at the hands of a ruthless regime, for whom the instinct of revenge, understandably, must be hard to suppress, these must seem callous, inappropriate, perhaps even offensive questions. Yet raising them is a necessity if the transition for which they are struggling is to be worthy of the sacrifices they will have endured getting there.

Damascus/Brussels, 1 August 2012

Workers carry boxes of humanitarian aid near Bab al-Hawa crossing at the Syrian-Turkish border, in Idlib governorate, Syria, June 30, 2021. Picture taken June 30, 2021. REUTERS/Mahmoud Hassano

A Vital Humanitarian Mandate for Syria’s North West

The UN Security Council is considering renewing an understanding whereby UN agencies transport aid to Idlib, an area held by Syrian rebels. In this Q&A, Crisis Group experts Richard Gowan, Dareen Khalifa and Ashish Pradhan explain why the arrangement remains essential.

What is at stake in the Security Council?

The UN Security Council is set to vote soon on the renewal of a mandate that allows UN agencies to deliver aid to rebel-held Idlib in north-western Syria via a border crossing with Türkiye without asking for approval from the government in Damascus. The UN calculates that nearly two and a half million people rely on this lifeline for food and other essential supplies. Yet the arrangement is contentious. Since 2019, Russia, the Syrian regime’s ally, has aimed to curtail the mandate, arguing that the UN should work with Damascus on aid deliveries out of respect for Syria’s sovereignty.

In 2021, the U.S. made a concerted effort to convince Moscow to help keep the mandate alive, but it has made no similar push in 2022, as the two powers’ relations have collapsed over Russia’s war in Ukraine. Senior UN officials worry that Russia may veto the mandate – which should be renewed by 10 July – causing a dramatic drop in humanitarian assistance to Idlib and potentially leading to an influx of refugees into Türkiye. What happens with the mandate is a concern for the UN and, more importantly, for the people in Idlib.

The Security Council first authorised the UN to deliver cross-border aid to opposition-controlled areas of Syria without Damascus’s approval in 2014. At first, this mandate covered four crossing points, giving UN agencies access to southern and north-eastern Syria as well as the north west. The Council members’ cooperation on humanitarian issues despite their broader rifts over the war in Syria was a rare bright spot in UN diplomacy. But in rancorous debates in late 2019 and mid-2020, during which Russia and China used their vetoes three times to block resolutions renewing the mandate, Moscow succeeded in limiting the UN’s cross-border operations to a single crossing, at Bab al-Hawa between Türkiye and Idlib. Russia also made clear that the mandate could not be renewed indefinitely.

In 2021, the Biden administration identified maintaining aid to Idlib as an area for better relations with Russia. U.S. officials negotiated over the mandate’s future bilaterally with their Russian counterparts in Vienna and Geneva. While the official U.S. position was that the Council should reauthorise opening all four original crossings – an outcome few UN officials and diplomats thought likely – Russia assented that July only to keeping Bab al-Hawa open. Moscow also demanded that the UN work harder on channelling aid into Idlib from government-held Syrian territory (which is referred to as “cross-line” aid, as opposed to cross-border from Türkiye) and called for greater international funding for “early recovery” projects in government-controlled parts of Syria. Finally, Russia insisted that the UN Secretary-General report on cross-line aid halfway through the mandate period in January 2022, indicating that it might try to block the mandate’s continuation at that point (though it did not act on this threat). Despite these caveats, the Biden administration presented the fact that Russia was willing to keep the mandate alive at all – and the absence of public rows and vetoes at the UN like those in 2019 and 2020 – as proof that the U.S. could do business with the Kremlin.

Security Council members [fret] that Russian and Western diplomats would fail to reach an agreement on the future of aid to Syria.

A year on, that optimism looks like a thing of the past. Since Russia’s assault on Ukraine in February and the sharp deterioration in Moscow’s relations with Western powers, Security Council members have fretted that Russian and Western diplomats would fail to reach an agreement on the future of aid to Syria. As things stand, the mandate’s fate remains unclear with less than a week to go before the deadline for its renewal.

Ireland and Norway, the Security Council’s two elected members acting as “penholders” (diplomatic leads) on the issue, introduced a draft resolution renewing the authorisation for aid deliveries through Bab al-Hawa for twelve months on 27 June. Russia has yet to make a definitive response, and Council members expect that there may be intense wrangling over the text before the vote. The outcome will have a major effect on the lives of civilians in Idlib. It is also a crucial test of how far Russia and the West can continue to work together at the Security Council – however grudgingly – as the war in Ukraine rages and their policies become ever more hostile to one another.

How important is the mandate for Idlib and are there alternatives?

Despite the high level of tension in the Security Council over cross-border aid, this mandate has given the UN essential political backing to guide humanitarian operations in Idlib. The UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) in particular has played a pivotal role in cross-border aid delivery. The Council mandate allowed OCHA to coordinate donor response, lead negotiations with local authorities, and guarantee a significant degree of transparency for aid delivered into these rebel-held areas. OCHA has also helped NGOs involved in relief work navigate the legal and political hurdles of operating in an area under the control of Hei’at Tahrir al-Sham (HTS), the Islamist militia running most of Idlib. HTS is UN-sanctioned and is listed by Russia, the U.S. and Türkiye as a terrorist organisation.

The UN has additionally led negotiations involving Damascus and the HTS-backed Salvation Government that administers Idlib over the balance between cross-border and cross-line aid operations. The Syrian government and Russia insist that the UN ramp up cross-line assistance as an alternative to channelling aid through Bab al-Hawa, as part of their effort to reinstate Damascus’s influence over aid delivery to all of Syria. UN officials and Western diplomats are sceptical that this proposal is realistic, especially given the Syrian regime’s track record of blocking aid to punish civilians in opposition-held areas and the hostility of its rhetoric toward Idlib and its residents. From a technical point of view, cross-border aid remains the cheapest, quickest and most reliable way to meet Idlib’s needs. A report from the UN Secretary-General in June stated that UN humanitarian monitors counted some 1,686 trucks carrying supplies (four fifths of them bearing food) from Türkiye into Idlib in April and May alone. By contrast, the report noted that the UN had overseen just five cross-line convoys between July 2021 and June 2022, and highlighted one in May that involved just fourteen trucks.

The U.S. and its allies have agreed that the UN should also experiment with cross-line aid ... into Idlib.

Nonetheless, the U.S. and its allies have agreed that the UN should also experiment with cross-line aid, mainly as a political concession to Russia and in hope of retaining Moscow’s acquiescence to cross-border operations. In 2021, the Security Council agreed to “encourage efforts to improve cross-line deliveries of humanitarian assistance” from government-controlled areas into Idlib. Moscow complains that the resolution has not been fully respected, as cross-line deliveries to Idlib have remained irregular, while HTS (and civil society groups in Idlib) as well as many humanitarian agency employees describe these efforts as a sop to the Kremlin rather than serious aid.

This debate has also become highly contentious for local forces in Idlib. HTS and the Salvation Government have reluctantly agreed to some of the cross-line aid deliveries, providing them with security and allowing for safe distribution. Yet HTS has come under fierce criticism from parts of the population and rivals in Syria’s opposition for thus “collaborating” with a regime that has killed thousands and displaced millions of Syrians. In private, HTS members express concern that the cross-line mechanism is a quandary for them: if they cooperate, they are criticised locally; if they don’t, they will be condemned internationally; and in neither situation can cross-line aid address even a fraction of humanitarian needs in Idlib. For the time being, HTS has found it prudent to facilitate the safe passage of several cross-line aid convoys to avoid giving Moscow a pretext to put a halt to the UN’s cross-border mandate and to strengthen Türkiye’s hand in negotiating with Russia. According to HTS, it would be much harder for them to cooperate on cross-line aid if Moscow were to veto the cross-border mandate’s renewal.

What would a Russian veto mean?

If Russia does veto renewal of the cross-border aid mandate, the immediate fallout could be chaotic. It is not clear whether OCHA would have to abruptly end its Syria operations in Türkiye or whether it could continue to play a minimal coordination function during a transitional phase. Regardless, the absence of OCHA’s irreplaceable aid infrastructure and cross-border mandate would significantly reduce the volume of aid and the efficiency of the donor response. It would also leave NGOs and donors struggling to manage aid coordination and oversight, while reducing their leverage in dealing with authorities in Türkiye and Idlib. UN officials estimate that NGOs could supply at best 30 to 40 per cent of the aid that the UN has been providing. In practice that means hunger will increase, medical cases will go untreated, and millions will be at risk of losing shelter and assistance.

Crisis Group’s interlocutors in Idlib agree that the aid flow’s disruption could lead many of the region’s inhabitants – many of whom fled other parts of Syria earlier in the war – to attempt to escape the area, mostly by trying to enter Türkiye. How Ankara would respond to chaos at the border remains unclear; already in Türkiye the presence of an estimated 3.7 million Syrian refugees is a source of socio-political tension, which is on the rise due to economic troubles and elections due in June 2023. Although living conditions in Idlib have improved considerably since Moscow and Ankara forged a de facto ceasefire in 2020, the population remains anxious about the precarious situation. “Our lives depend on the mood in the Kremlin every few months. This is inhuman and unsustainable”, an Idlib resident said.

What are the chances the mandate will survive?

In the immediate aftermath of Russia’s assault on Ukraine, Security Council members generally seemed pessimistic about the chances of renewing the mandate for cross-border aid in conversations with Crisis Group. Now, however, some are guardedly optimistic that Moscow will let it survive. It is mostly a matter of speculation. The Russian mission in New York typically has to wait until late in negotiations on this file to get clear instructions from Moscow on how to act. In negotiations on the draft resolution tabled by Ireland and Norway on 27 June extending the mandate, neither Russian nor Chinese diplomats appeared to have definite guidance from their capitals. Western diplomats hope that Moscow will decide that it will retain greater leverage over events in Idlib by agreeing to renew the mandate – which gives it a platform for pushing the UN to work harder at cross-line aid – rather than forcing a crisis.

Western officials hope that Moscow will [refrain from using its veto] on this occasion.

Although Western and Russian diplomats have had toxic relations at the Security Council over Ukraine, Moscow has refrained from using its veto on other resolutions, such as a new mandate for the UN Assistance Mission in Afghanistan, that other countries feared it might block. Western officials hope that Moscow will show similar restraint on this occasion, especially as vetoing the resolution would intensify its tensions with Türkiye (Turkish sources, by contrast, insist that they cannot prevent Russia from using its veto, and argue that Ankara should not be expected to fix this problem on behalf of the U.S. and European nations). China may also help moderate Russia’s calculations. During the 2021 negotiations over the Syrian humanitarian mandate, Chinese diplomats told Western counterparts that they did not want a repeat of the public disputes of 2019 and 2020. In 2022, they have emphasised the need to avoid too many blow-ups in the Security Council while the Russian-Ukrainian war continues.

There are different views regarding what Council negotiations will bring. Some Council members speculate that Russia could make last-minute demands – most likely over cross-line aid and funding for recovery – in the coming days. While the Council is slated to vote on mandate renewal on 7 July, it could push the date back, with negotiations perhaps running past the current mandate’s expiry on 10 July. Equally some UN officials guess that Russia will not create this sort of disruption, meaning that the process may end with a quick vote.

What is the longer-term future of cross-border aid to Syria?

It is clear that the best outcome of current UN diplomacy over Syria would be for the Security Council to renew the mandate for cross-border aid for a year. No credible alternative set of arrangements exists for cross-border aid. If Russia does veto the mandate, the fallout would provoke enormous humanitarian suffering, additional displacement and, potentially, political turmoil in and around Idlib. While Moscow has shown scant regard for the disapproval of other Security Council members over its war on Ukraine, it might be wary of straining its relationship with Ankara – and of creating a new crisis for itself in Syria while it is focused on Ukraine.

Nonetheless, Western members of the Council and UN officials need to ready themselves for an end to the cross-border-mandate, either in July or at a later date. The original Council mandate for cross-border aid to Syria in 2014 was based on the assumption that rebel-controlled enclaves around the country were temporary phenomena, and the mandate as well. For now, it appears more likely that the Syrian conflict is moving into an extended stalemate with no clear military or political resolution on the horizon. Areas of northern Syria where millions of displaced Syrians live might remain outside government control – and in need of significant external aid – for some time to come. There is no guarantee that the Security Council will continue to renew the authorisation for cross-border aid indefinitely.

Donors, the UN and NGOs already have plans for the eventuality that the cross-border arrangements end. One option – even if the mandate is renewed – may be for OCHA to gradually wind down its delivery operations while continuing to play a smaller coordination role and helping build up the capacity of NGOs to supply aid to Idlib in place of UN agencies. In this case, a future Russian veto would do less damage to aid supplies than it would do today. For the time being, however, it is essential that the Security Council renew the mandate for cross-border aid to avoid a fresh humanitarian disaster in north-western Syria.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.