Zhbllokimi i Ngecjes në Kosovë: Përgjegjësi e Evropës
Zhbllokimi i Ngecjes në Kosovë: Përgjegjësi e Evropës
Table of Contents
  1. Executive Summary
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 185 / Europe & Central Asia

Zhbllokimi i Ngecjes në Kosovë: Përgjegjësi e Evropës

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Përmbledhje Ekzekutive

Strategjia e preferuar e Bashkimit Evropian (BE) dhe SHBA-së për të sjellur Kosovën në pavarësi të mbikëqyrur përmes Këshillit të Sigurimit të Organizatës së Kombeve të Bashkuara ka dështuar, pas qëllimit të deklaruar të Rusisë për të përdorur veton e saj. Derisa shqiptarët e Kosovës bëhen çdo herë e më të parehatshëm dhe me gjasë së shpejti do të shpallin pavarësin e një anëshme në mungesë të një alternative kredibile, Evropa rrezikon një konflikt të ri, të përgjakshëm dhe destabilizues. Në mënyrë që t’i shmanget kaosit në pragun e vet, BE-ja dhe shtetet anëtare të saj tash duhet të pranojnë përgjegjësinë kryesore të sjelljes së Kosovës deri te pavarësia e mbikëqyrur.

Rreziqet nga mosveprimi janë të mëdha për Evropën. Para fundit te vitit, liderët shqiptarë të Kosovës do të gjenden me gjasë nën presion të parezistueshëm të brendshëm që të shpallin pavarësinë, me apo pa përkrahje të jashtme. Nëse ata veprojnë dhe nuk përkrahen, Kosova do të coptohet. Serbia do të rimarrë pjesën e teritorit në veri të lumit Ibër, serbët në pjesët e tjera të Kosovës do të iknin, dhe tetë vjet të ndërtimit të institucioneve nën drejtimin ndërkombëtar do të humbnin. Ky shpërthim do të destabilizonte vendet fqinjë, gjë që do të rriste presionin për coptime të mëtutjeshme përgjatë vijave etnike. BE-ja shumë shpejt do të përjetonte vërshime të refugjatëve dhe do të ndjente efektin e rritur të trazirave do t’i jipnin rrjeteve të krimit të organizuar në Ballkan, e cila qysh tash shpërndan shumicën e heroinës në Evropë, mundëson migrimin ilegal dhe është përgjegjës për afro 30 për qind të femrave viktima të tregut të seksit anekënd botës.

Dështimi për të vepruar gjithashtu do të diskreditonte Politikën e Përbashkët të Jashtme dhe të Sigurisë (PPJS) të BE-së dhe orvatjet e saj që të projektojë veten si aktor ndërkombëtar kredibil në konfliktet tjera. Siç theksohet edhe në vet strategjinë e saj zyrtare të sigurisë, “kredibiliteti i politikës sonë të jashtme varet nga konsolidimi i arritjeve tona [në Ballkan]”.

Sa më shpejt që BE-ja, apo një shumicë domëthënëse e shteteve të saj anëtare, deklarojnë gatishmërinë e tyre për të përkrahur një Kosovë të pavarur, aq më të mëdha janë gjasat për të parandaluar një dëm të tillë për BE-në. Grupi i Kontaktit i gjashtë shteteve (Franca, Gjermania, Italia, Rusia, Mbretëritë e Bashkuara dhe SH.B.A-të) që ka udhëhequr politikën për Kosovën, ka autorizuar një periudhë katër-mujore bisedimesh të reja në mes Prishtinës dhe Beogradit. Këto bisedime filluan në javën e dytë të gushtit por, duke marrë parasysh pozicionet e skajshme, palët kanë shumë pak gjasa për të arritur sukses. Anëtarët e BE-së dhe SHBA-të duhet të sigurohen që të mos shprishin modelin e pavarësisë së mbikëqyrur për Kosovën, të përpunuar nga i dërguari special i Sekretarit të Përgjithshëm të OKB-së, ish-Presidenti finlandez Martti Ahtisaari, gjatë një viti diplomacie të kujdesshme (plani i Ahtisaarit). Ata gjithashtu duhet ti shfrytëzojnë këta katër muaj për të ndërtuar një aleancë që do të koordinojë tranzicionin e Kosovës drejt pavarësisë.

SHBA-të kanë përgjegjësi të konsiderueshme, që të harmonizoj veprimet me retorikën e saj të fuqishme në përkrhaje të pavarësisë së Kosovës me veprime më të qëndrueshme drejt atij qëllimi – u vërejt që Presidenti Bush dështoi t’i bëjë presion Presidentit rus Putin në samitin e tyre të fundit në Kennebunkport – dhe në anën tjetër, të përdorin ndikimin e tyre mbi shqiptarët e Kosovës për t’i mbajtur ata bashkëpunues dhe konstruktivë gjatë muajve të ndjeshëm që kemi përpara. Por përfundimisht çelësi është në BE-në. Plani i Ahtisaarit parashikon që ajo të dërgojë një përfaqësues special me personel të konsiderueshëm për të koordinuar mbikëqyrjen civile të pavarësisë së kushtëzuar dhe misionin e sundimit të ligjit, si dhe të ofrojë, nëpërmjet proceseve të saj për anëtarësim, përkrahjen ekonomike dhe motivimin që do të siguronte që një Kosovë e pavarur nuk do të bëhej shtet i dështuar. BE-ja ka përkrahur planin e Ahtisaarit, por një numër i anëtarëve të saj janë skeptik se a mund të vazhdohet me të në mungesë të bekimit nga Këshilli i Sigurimit. Anëtarët e BE-së, të Grupit të Kontaktit duhet të bartin barrën e rëndë në mënyrë që ta përgatisin organizatën që të marrë përgjegjësitë e veta. 

Sekretari i Përgjithshëm i OKB-së Ban Ki-moon ka kërkuar që Grupi i Kontaktit t’i raportojë atij mbi bisedimet Beograd-Prishtinë pas katër muajve, më 10 dhjetor. Kjo është pika në të cilën, ashtu siç po duket se do të ndodhë, nëse nuk del asnjë zgjidhje e pranueshme nga këto bisedime, BE, SHBA dhe NATO duhet të përgatiten që të fillojnë veprime të koordinuara me qeverinë e Kosovës për të implementuar esencën e planit të Ahtisaarit, duke përfshirë edhe periudhën tranzitore 120-ditëshe, ashtu siç parashihet. Kjo periudhë tranzicioni duhet të shfrytëzohet për të grumbulluar deklaratat për njohjen e shtetit të pavarur të kushtëzuar nga sa më shumë qeveri që të është e mundshme; për të miratuar dhe për të vënë në vend legjislacionin shtet-formues dhe institucionet relevante të parashikuara nga plani i Ahtisaarit; për qeverinë e Kosovës (të tashmen apo, në varësi nga data e zgjedhjeve, të ardhmen) që të ftojë BE-në dhe NATO-n për të marrë përgjegjësitë e tyre dhe që këto organizata të bëjnë këtë gjë; dhe për Misionin e Përkohshëm Administrativ të Kosovës të OKB-së (UNMIK) që të tërhiqet në mënyrë të organizuar. Në fund të kësaj periudhe – në prill/maj 2008 – Kosova do të ishte e pavarur nën kushtet e mbikëqyrjes nga ana e BE-së dhe NATO-s.

Jo të gjitha shtetet anëtare të BE-së kanë nevojë ta njohin Kosovën gjatë tranzicionit apo madje edhe në prill/maj 2008. BE-ja ka procedura – “abstenimi konstruktiv” dhe “bashkëpunimi i gjërë” – të cilat lejojnë që të mirren vendime dhe të bëhen veprime në raste kur nuk është e mundur të mirren vendime unanime. Ajo çka është me rëndësi është që misioni i BE-së të fillojë punën në Kosovë (dhe të reformohet misioni i NATO-s) sa më parë që të jetë e mundur. Nëse ky nivel minimal i unitetit të BE-së nuk është i arritshëm, SHBA-të dhe disa nga shtetet e mëdha evropiane do të duhej të riprodhonin elementet bazike të mbikëqyrjes ndërkombëtare dhe të misioneve mbrojtëse nga resurset e veta.

Se sa e qëndrueshme do të ishte një përpjekje aty për aty dhe sa do të ishte efektive që t’i japë Kosovës prospektin motivues për një integrim të mundëm evropian si kusht për prosperitet, do të ishte e diskutueshme. Ajo që nuk do të ishte e diskutueshme është dëmi masiv që BE-ja do t’ia bënte vetvetes duke dështuar aq haptazi që të veprojë si aktor ndërkombëtar koherent për t’u ballafaquar me një sfidë të madhe të sigurisë së kufijtë e vet.

Pa mburojën e Këshillit të Sigurimit të OKB-së për pavarësi, Serbia do të hezitojë edhe më shumë që të heqë dorë nga Kosova. Për vite të tëra shtetin e ri do ta ndjekë Rezoluta 1244 e parevokuar e Këshillit të Sigurimit, e cila më 1999, në fund të konfliktit me NATO-s, njohu ruajtjen formale të soverenitetit të Serbisë për periudhën e përkohshme mbi provincën e cila u vendos nën mbikqyrjen e OKB-së. Serbia do të vazhdojë të ketë pretendime mbi atë soverenitet dhe, bashkë me Rusinë, do të provojë që të bllokojë anëtarësimin e Kosovës në institucionet ndërkombëtare. Beogradi do të sfidojë edhe më fort pronësinë e Prishtinës mbi veriun me shumicë serbe, dhe autoritetin ndërkombëtar për mbrojtjen e integritetit terrirorial të Kosovës do të jetë më i dobët. Rusia mund të përpiqet që të shfrytëzojë rezultatin për qëllimet e veta në konfliktet e ngrira në Kaukazin Jugor dhe Moldavi.

Të gjitha këto janë pasoja të padëshiruara, pasoja këto që në një masë të madhe do të mund të ishin shmangur nëse Këshilli i Sigurimit do të kishte hapur rrugën për pavarësinë e Kosovës në bazë të planin të Ahtisaarit. Por pasojat e mosveprimit nga BE-ja do të jenë më të mëdha – për Kosovën, Ballkanin dhe vetë BE-në. Është koha për vetëdijësim dhe veprim.    

Prishtinë/Beograd/Nju Jork/Bruksel, 21 gusht 2007

Executive Summary

The preferred strategy of the European Union (EU) and the U.S. to bring Kosovo to supervised independence through the United Nations Security Council has failed, following Russia’s declared intention to veto. With Kosovo Albanians increasingly restive and likely soon to declare unilateral independence in the absence of a credible alternative, Europe risks a new bloody and destabilising conflict. To avoid chaos on its doorstep, the EU and its member states must now accept the primary responsibility for bringing Kosovo to supervised independence.

The risks to Europe of inaction are substantial. Before the end of the year, Kosovo Albanian leaders will be under what is likely to be irresistible internal pressure to declare independence, with or without external support. If they act and are not supported, Kosovo would fracture: Serbia reclaiming the land pocket north of the Ibar River, Serbs elsewhere in Kosovo fleeing, and eight years of internationally guided institution-building lost. The implosion would destabilise neighbouring countries, increasing pressure for further fractures along ethnic lines. The EU would quickly experience refugee flows and feel the impact of the boost that disorder would give to organised crime networks in the Balkans that already distribute most of Europe’s heroin, facilitate illegal migration and are responsible for nearly 30 per cent of women victims of the sex trade worldwide.

Failure to act would also discredit the EU’s Common Foreign and Security Policy (CFSP) and its efforts to project itself as a credible international actor in conflicts elsewhere. As its own official security strategy declares, “the credibility of our foreign policy depends on the consolidation of our achievements [in the Balkans]”.

The sooner the EU, or a significant majority of its member states, declares itself ready to back an independent Kosovo, the better the chances of forestalling such damage to the EU. The six-nation Contact Group (France, Germany, Italy, Russia, the UK and U.S.) that has been guiding Kosovo policy has authorised a four-month period for new talks between Pristina and Belgrade. These started in the second week of August but, given entrenched positions, are highly unlikely to achieve a breakthrough. The EU members and the U.S. should ensure that they do not unravel the blueprint for Kosovo’s supervised independence crafted by the UN Secretary-General’s special envoy, former Finnish President Martti Ahtisaari, during a year of painstaking diplomacy (the Ahtisaari plan). They should also use the four months to secure an alliance that will coordinate Kosovo’s transition to independence.

The U.S. has considerable responsibilities, both to match its strong rhetoric on behalf of Kosovo independence with more consistent action toward that goal – President Bush signally failed to press Russian President Putin at their recent seaside summit in Kennebunkport – and to use its unparalleled influence with the Kosovo Albanians to keep them cooperative and constructive during the sensitive months ahead. But ultimately the EU is the key. The Ahtisaari plan foresees it sending a special representative with a large staff to coordinate civilian supervision of conditional independence and a rule of law mission, as well as providing through its membership candidacy processes the economic support and motivation that can ensure an independent Kosovo does not become a failed state. The EU has backed the Ahtisaari plan but a number of its members are sceptical about proceeding with it in the absence of a Security Council blessing. The EU members of the Contact Group need to do heavy lifting to prepare the organisation to meet its responsibilities.

UN Secretary-General Ban Ki-moon has requested that the Contact Group report back to him on the Belgrade-Pristina talks in four months, by 10 December. This is the point at which, assuming, as seems overwhelmingly likely, that no agreed solution emerges from those talks, the EU, U.S. and NATO need to be ready to start coordinated action with the Kosovo government to implement the essence of the Ahtisaari plan, including the 120-day transition period it envisages. That transition period should be used to accumulate statements of recognition of the conditionally independent state from as many governments as possible; to adopt and set in place the state-forming legislation and related institutions foreseen by the Ahtisaari plan; for the Kosovo government (the present one or, depending on the date of elections, its successor) to invite the EU and NATO to take up their responsibilities and for those organisations to do so; and for the UN Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) to withdraw in an orderly fashion. At the end of this period – in April/May 2008 – Kosovo would be conditionally independent, under EU and NATO supervision.

Not all EU member states need to recognise Kosovo during the transition or even in April/May 2008. The EU has procedures – “constructive abstention” and “enhanced cooperation” – that allow decisions to be taken and action to be set in motion when unanimity is not available. What is vital is to get the EU missions into Kosovo (and to reform the NATO mission) in a timely fashion. If that minimum degree of EU unity is not possible, the U.S. and some major European states would have to try to reproduce the basic elements of the international supervision and protection missions out of their own resources.

How sustainable such an ad hoc effort would be by those making it, and how effective it could be in giving Kosovo the motivational prospect of eventual European integration it needs to flourish, would be questionable. What would not be in doubt is the huge damage the EU would inflict on itself by having so obviously failed to act as a coherent international player to meet a major security challenge on its borders.

Without UN Security Council cover for independence, Serbia will be even more reluctant to let go of Kosovo. The new state will be haunted for years by an unrevoked Security Council Resolution 1244, which in 1999, at the end of the conflict with NATO, acknowledged Serbia’s formal retention of sovereignty for the interim period over the province it turned over to the UN. Serbia will continue to claim that sovereignty and, with Russia, will try to block Kosovo’s membership in international institutions. Belgrade will challenge Pristina’s ownership of the Serb-majority north all the harder, and international authority to defend Kosovo’s territorial integrity will be the weaker. Russia may seek to use the outcome for its own purposes in the frozen conflicts in the South Caucasus and Moldova.

These are all undesirable consequences, and ones that could largely have been avoided if the Security Council had paved the way to Kosovo’s independence under the Ahtisaari plan. But the consequences of inaction by the EU will be worse – for Kosovo, the Balkans and the EU itself. It is time to recognise this and act.

Pristina/Belgrade/New York/Brussels, 21 August 2007

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.