How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 196 / Europe & Central Asia

Tranzicion i brishtë në Kosovë

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Përmbledhje ekzekutive

Kosova ka ndërmarrë hapat e parë drejt shtet-ndërtimit, mirëpo komuniteti ndërkombëtar nuk i ka përmbushur zotimet e veta për ofrimin e një përkrahjeje adekuate. Edhepse marrëveshja për misionin mbi sundimin e ligjit (EULEX), si operacioni më i madh i BE-së për politikën evropiane për siguri dhe mbrojtje (PESM), është arritur në shkurt 2008, ai vetëm rishtazi ka filluar të fillojë punën e vet. Zyra Civile Ndërkombëtare (ZCN), e paraparë që të mbikëqyrë pavarësinë, është vetëm një guackë. OKB-ja ende funksionon pjesërisht si administratë e përkohshme, e cila negocion marrëveshje me Beogradin për serbët e Kosovës. Plani i Ahtisaarit, në bazë të të cilit 47 shtete kanë njohur Kosovën, është zhvlerësuar nga organizatat ndërkombëtare të cilat janë të parapara të ndihmojnë në implementimin e tij. BE-ja dhe ShBA-të po përballen me vështirësi me përpjekjet e Rusisë për të përshkruar përkrahjen e saj për rajonet secesioniste në Gjeorgji si pasqyrim i asaj që ata kanë bërë në Kosovë. Tani është më se urgjente që para fundit të vitit BE-ja ta operacionalizojë plotësisht EULEX-in, dhe të përdorë ndikimin e saj në qeverinë e Beogradit, e cila dëshiron anëtarësim, që të fillojë me lehtësime pragmatike ndaj statusit të ri të Kosovës.

Është shmangur dhuna e madhe, është premtuar 1.2 miliardë euro në ndihma, dhe janë ndërmarrë masat e para tentative drejt prodhimit të një shtetësie efektive. Por sipërfaqja e qetë është mashtruese. Ndarjet në mes pjesëve shqiptare dhe serbe janë rritur, ndërsa planet për një shtet të unifikuar po avullohen. Nëse de facto ndarja përforcohet, do të jetë problematike e ardhmja e dy të tretave të serbëve të Kosovës të cilët jetojnë në jug të vijës ndarëse përgjatë lumit Ibër, do të rritet presioni për rivendosjen e kufijve përgjatë vijave etnike nëpër tërë ish-Jugosllavinë, ndërsa do të mjegullohen edhe më tej planet për anëtarësim në BE për vendet e rajonit.

Sfidimi serb është përforcuar edhe më tej në veri të Ibrit, atje ku gjykatat, postet kufitare dhe të doganave të Kosovës nuk operojnë, gjersa serbët e Kosovës vazhdojnë të refuzojnë bashkëpunimin me institucionet e Kosovës apo BE-në. Më 11 maj Serbia organizoi zgjedhje në Kosovë, të cilat sollën autoritete të reja komunale në rajonet serbe, në kundërshtim me udhëzimet eksplicite të Përfaqësuesit Special të OKB-së. Prishtina reagoi me durim, duke pritur që BE-ja të kthejë këto zhvillime mbrapa, mirëpo shpresat e saj janë tepër të mëdha.

EULEX-i ka në terren vetëm një të katërtën e personelit 2,000 anëtarësh, që planifikohet të ketë. Duke mos dashur të ballafaqohet me armiqësi në rajonet serbe, ka bërë një paraqitje të paktë nëpër tërë Kosovën, në mënyrë që t’i shmanget rritjes së ndarjes gjeografike të operacioneve ndërkombëtare. BE-ja dhe OKB-ja mund të kenë më shumë suksese në arritjen e kompromiseve me qeverinë e re dhe më të afërt ndaj BE-së të Beogradit, mirëpo liderët serbë të Kosovës janë të afërt me partitë tani opozitare të Serbisë – DSS-në dhe atë Radikale, ndërsa Presidenti Tadiq ka hapësirë të kufizuar për manovrim.

Pas disa muajsh pavendosmërie, Sekretari i Përgjithshëm Ban Ki-moon lajmëroi në qershor fillimin e rikonfigurimit të Misionit të OKB-së në Kosovë (UNMIK), duke i hapur dyert kështu transferimit të mjeteve dhe objekteve të OKB-së. Më 23 qershor filluan diskutimet ndërmjet UNMIK-ut dhe Beogradit në gjashtë fusha të qeverisjes në rajonet serbe të Kosovës, përfshirë policinë, gjykatat dhe doganat. OKB-ja është goxha optimiste për këto bisedime, por qysh tani ka pasur vonesa. Tani që teknikalitetet e rikonfigurimit OKB/BE u pranuan më 18 gusht, është e nevojshme që BE-ja të zbarkojë plotësisht në Kosovë dhe të bëhet operacionale deri më 1 dhjetor, të fillojë punën në veri nën çadrën e OKB-së dhe të vendosë Peter Feith-in, përfaqësuesin e saj special (PSBE), figurën ndërkombëtare autoritative, si kryesues të ZCN-së.

Fusha më e ndjeshme është veriu i Ibrit, ku të gjitha palët duhet të pajtohen në aranzhimet tranzitore të cilat duhet të rishikoheshin jo më vonë se në fillim të vitit 2010, atëherë kur do të rishqyrtohen kompetencat e Përfaqësuesit Civil Ndërkombëtar (PCN). Në efekt, kjo do të thotë suspendim i përkohshëm i kushtetutës në një pjesë të territorit të Kosovës, derisa EULEX-i të punojë nën çadrën e UNMIK-ut si ndërmjetësues në mes të serbëve të Kosovës dhe Prishtinës; të bëjë rihapjen e gjykatave, ku do të zbatohej përkohësisht ligji i UNMIK-ut; të vazhdojë modelin e policimit të UNMIK-ut atje; dhe të mbikëqyrë administrimin e doganave pa simbole të Kosovës nën një aranzhim të ndarjeve të të ardhurave ndërmjet Prishtinës dhe katër komunave veriore, gjë që do t’i jipte këtyre të fundit një shtysë për t’iu përmbajtur aranzhimit.

Që nga qershori Serbia ka qeveri të re me prioritete kundërthënëse. Presidenti Tadiq dëshiron të punojë në Marrëveshjen për Stabilizim-Asociim (MSA), të cilën BE-ja e nënshkruajti me të dy javë para zgjedhjeve të majit, në mënyrë që të përshpejtohet progresi i statusit për kandidat anëtarësie, si dhe ai i liberalizimit të vizave. Mirëpo qeveria e tij, megjithëse me një ton më të butë dhe më e anueshme drejt metodave diplomatike sesa paraardhësja e saj, mund të jetë po aq e vendosur që të mos humbasë Kosovën. Ajo dëshiron një prani të OKB-së e jo të BE-së në pjesët serbe të Kosovës, dhe ende nuk e pranon, nuk e definon dhe nuk e kontrollon kufirin e saj jugor. Ajo është duke i bërë presion Asamblesë së Përgjithshme të OKB-së që të kërkojë mendimin këshillëdhënës nga Gjykata Ndërkombëtare e Drejtësisë mbi legalitetin e shpalljes së pavarësisë nga Prishtina. Në fund, këto kundëthënie janë të paqëndrueshme. Beogradi dhe Brukseli së shpejti duhet të adresojnë çështjen e Kosovës, nëse mendojnë seriozisht për perspektivat e Serbisë në BE. Në ato bisedime, BE-ja duhet të shfrytëzojë në mënyrë strategjike procesin e anëtarësimit të Serbisë, në mënyrë që të sigurojë zbarkimin e misioneve të saj në tërë Kosovën, si dhe të përgatisë Serbinë që, edhe nëse nuk e njeh formalisht, të mësohet me statusin e ri të ish-territorit të saj.

Kosova po tregohet test i vështirë për politikën e BE-së për siguri dhe mbrojtje. Vullneti politik që ishte arritur para vendimit të përbashkët të shkurtit për vendosjen e EULEX-it dhe PSBE-së, është duke u hapërdarë. Në kohën kur BE-ja është e kyçur në bisedime të rënda me Rusinë mbi vendosjen e një misioni të ri të PESM-it në Gjeorgji, do të ishte e rrezikshme nëse tregohet pavendosmëri këtu tani.

Efektet e ngjarjeve në Gjeorgji akoma nuk janë të qarta për Kosovën, pasi Rusia kishte përmendur aksionet perëndimore në Kosovë si pjesë të arsyes së saj për njohjen unilaterale të territoreve secesioniste të Osetisë Jugore dhe Abhazisë si të pavarura. Moska mund të jetë më e gatshme se kurrë që të demonstrojë kapacitetet e saj bllokuese në OKB, dhe të dëshirojë inkurajimin e fragmentimit territorial në fqinjësinë e BE-së; ose mund të jetë e gatshme të tregojë anën e saj bashkëpunuese pasi të ketë demonstruar vetëbesimin e saj të ri dhe shqetësues. Tani është më e nevojshme se kurrë që BE-ja të zotërojë një politikë të fuqishme të jashtme dhe të sigurisë në fqinjësinë e saj të afërt.

Prishtinë/Bruksel, 25 shtator 2008

Executive Summary

Kosovo has taken first state-building steps, but the inter­national community has not met its commitments to provide adequate support. A rule-of-law mission (EULEX), the EU’s biggest ever European security and defence policy (ESDP) operation, was agreed in February 2008 but has only started to deploy. The International Civilian Office (ICO), projected to supervise independence, is a shell. The UN still functions in part as an interim administration, negotiating arrangements for Kosovo Serbs with Belgrade. The Ahtisaari plan, on the basis of which 47 states have recognised Kosovo, has been undermined by the international organisations meant to help implement it. The EU and U.S. are struggling to come to terms with Russia’s attempts to portray its support for breakaway regions in Georgia as a mirror image of what they did in Kosovo. Most urgent now is for the EU to make EULEX fully operational before year’s end and use its leverage with a Belgrade government that wants membership to begin to make pragmatic accommodations to Kosovo’s new status.

Major violence has been avoided, €1.2 billion in aid pledged and the first tentative measures to produce effective statehood taken. But the calm surface is deceptive. Divisions between Albanian and Serb areas have widened, and prospects for a unitary state are evaporating. If a de facto partition hardens, the future of the two thirds of Kosovo’s Serbs who live south of the River Ibar division line will be problematic, pressure to redraw borders on ethnic lines throughout the former Yugoslavia will mount, and perspectives for EU membership for countries in the region will further dim.

Serb defiance has entrenched north of the Ibar, where Kosovo courts, border and customs posts do not operate, and Kosovo Serbs continue to refuse to cooperate with Kosovo institutions or the EU. On 11 May Serbia held elections in Kosovo that introduced new municipal authorities in Serb areas, against the explicit instructions of the UN Special Representative. Pristina reacted with restraint, expecting the EU to roll back the developments, but its expectations are too high.

EULEX has only a quarter of its planned 2,000 international staffers on the ground. Unwilling to face hostility in Serb areas, it has kept a low profile throughout Kosovo to avoid contributing to a geographic division of international operations. The EU and UN may have greater success brokering compromises with Belgrade’s new, more EU-friendly government, but Kosovo Serb leaders are close to Serbia’s now opposition DSS and Radical parties, and President Tadic has limited room for manoeuvre.

After months of indecision, Secretary-General Ban Ki-moon announced in June the start of the UN Mission in Kosovo’s (UNMIK) reconfiguration, opening the way for a handover of UN assets and premises. On 23 July discussions began between UNMIK and Belgrade on six areas of governance in Serb areas of Kosovo, including police, courts and customs. The UN is somewhat optimistic about the talks, but there has already been too much delay. Now that UN/EU reconfiguration technicalities were agreed on 18 August, the EU needs to deploy fully into Kosovo and become operational by 1 December, start working in the north under the UN umbrella, and make Peter Feith, its special representative (EUSR), the authoritative international figure as ICO head.

The most sensitive area is north of the Ibar, where all sides should agree on transitional arrangements which would be reviewed no later than early 2010 when the International Civilian Representative’s (ICR) powers are up for evaluation. This would amount in effect to temporary suspension of the constitution in part of Kosovo’s territory, while EULEX works under a UN umbrella as an intermediary between Kosovo Serbs and Pristina; supports re-opening courts which would temporarily apply UNMIK law; continues UNMIK’s policing model there; and oversees administration of customs without Kosovo symbols under a revenue-sharing arrangement between Pristina and the four northern municipalities that gives the latter an incentive to uphold the arrangements.

Since July Serbia has had a new government with conflicting priorities. President Tadic wishes to build upon the Stabilisation and Association Agreement (SAA) that the EU signed with him two weeks before the May election to make quick progress towards membership candidacy status and visa liberalisation. But his government, while softer in tone and more inclined to diplomatic methods than its predecessor, may be equally determined not to lose Kosovo. It wants a UN rather than an EU presence in Serb areas of Kosovo, and has not adequately accepted, defined or controlled its southern border. It is pressing the UN General Assembly to request an advisory opinion from the International Court of Justice on the legality of Pristina’s independence declaration. The contradictions are ultimately untenable. Belgrade and Brussels must address Kosovo soon if they are serious about Serbia’s EU prospects. In those talks, the EU should make strategic use of Serbia’s accession process to secure deployment of its field missions Kosovo-wide and prepare Serbia to accommodate itself to, if not formally recognise, its former territory’s new status.

Kosovo is proving to be a difficult test for EU security and defence policy. The political will mustered before the February joint decision on the deployment of EULEX and a EUSR is dissipating. At a time when the EU is engaged in tough talks with Russia about the deployment of a new ESDP mission to Georgia, it would be dangerous to show lack of resolve so close to home.

The effects are not yet clear on Kosovo of recent events in Georgia, where Russia has cited western actions in Kosovo as part of its justification for unilaterally recognising the breakaway territories of South Ossetia and Abkhazia as independent. Moscow may be more ready than ever to demonstrate its blocking capacities in the UN and tempted to encourage territorial fragmentation in the EU’s backyard; or it may be more ready to show its cooperative side after having demonstrated its new and troubling self-confidence. There is more need than ever for the EU to muster a strong foreign and security policy in its immediate neighbourhood.

Pristina/Brussels, 25 September 2008

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.