How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 218 / Europe & Central Asia

Kosova pa mbikëqyrje: sfidat e mbetura

Përmbledhje ekzekutive

Kosova ka zbatuar një pjesë të madhe të planit të Ahtisaarit – projekti për funksionimin demokratik te saj, i cili ofron të drejta themelore për serbët dhe minoritetet e tjera – dhe meriton që të jetë plotësisht e pavarur, por nuk duhet të ketë shkarje dhe devijim dhe duhet të respektohen edhe pjesët e mbetura të planit. Qeveria e Prishtinës kryesisht vepron në përputhje me të dhe shumë serbë që jetojnë në jug të lumit Ibër tani e pranojnë autoritetin e saj, u binden ligjeve të saj dhe marrin pjesë në jetën politike në një mënyrë që katër vjet më parë ka qenë e paimagjinueshme. Sidoqoftë, këto arritje rrezikohen nga marrëdhëniet e tensionuara Kosovë-Serbi, zvoglimi I komunitetit serb, dhe frustrimi i Prishtinës për paaftësinë e saj për të shtrirë sovranitetin e vet në pjesën veriore me shumicë serbe si dhe arritjen e plotëptë plotë ndërkombëtare. Një rritje në sulmet e motivuara etnikisht tregon se paqja është e brishtë. Qeveria duhet të mbetet e përkushtuar ndaj kriterit të Ahtisaarit për minoritetet. Por plani nuk mund të funksiononte në izolim dhe nuk mund të veçohet nga marrëdhëniteve e përgjithshme Kosovë-Serbi. Beogradi ka nevojë të fitojë besimin e Prishtinës dhe miratimin së paku të heshtur të saj për vazhdimin e operimit të në territorin e Kosovës, veçanërisht në jug.

Vitet e paraetë pavarësisë së Kosovës u mbikëqyrën nga Zyra Ndërkombëtare Civile (ICO) e krijuar nga plani i Ahtisaarit. Në 10 shtator 2012, merr fund ICO-ja dhe “mbikëqyrja” ndërkombëtare, duke e lënë qeverinë e Prishtinës me përgjegjësinë e plotë për këtë vend të ri. Kjo është një kohë vendimtare për marrëdhëniet e Kosovës me popullsinë e vet serbe dhe Serbinë; plani Ahtisaari ende ofron modelin më të mirë për të garantuar bashkëjetesë paqësore.

Shumë serbë në Kosovë bashkëpunojnë me institucionet shtetërore për të mbrojtur interesat dhe të drejtat e tyre, por ata në veri vazhdojnë të mos pranojnë tw bashkëpunojnëQeveria ka përfshirë shumicën e planit të Ahtisaarit në kushtetutën dhe ligjet e veta me dispozita bujare ndaj serbëve të Kosovës edhe pse zbatimi ndonjëherë ka qenë i pakënaqshëm. Ajo ka deleguar kompetenca te komunat duke lejuar jo vetëm serbët, por edhe shumicën shqiptare, që të kenë një rol më të madh në mënyrën se si i drejtojnë çështjet e tyre të brendshme. Megjithatë, shumë në Prishtinë kanë filluar të venë në dyshim atë që ata shohin si trajtim preferencial të dhënë serbëve. Komunikimi po bëhet më i vështirë pasi shumë pak të rinj flasin gjuhën e njëri-tjetrit. Pas vitesh me shumë pak incidente ndëretnike, sulmet ndaj serbëve po bëhen më të shpeshta.

Serbia nuk ndjen detyrime ndajplanit tëi Ahtisaarit dhe në këtë mënyrë mban një prani domethënëse në Kosovë, e cila është shtuar pas pavarësisë së vitit 2008 kur Beogradi ishte i vendosur të tregonte se ruante një farë kontrolli mbi bashkëkombësit e vet. Kontrolli i Beogradit në Kosovën e veriut është thuajse i tërësishëm. Në jug, kryesisht paguan shumë paga dhe pensione serbëve dhe drejton sistemet arsimore dhe shëndetësore pa informuar Prishtinën. Qeveria e Kosovës e toleron këtë por edhe po bën përpjektje t’i mbyll institucionet me bazë në Beograd që gjenden në jug. Një situateë e tillë mbase do të shkaktonte largimin e shpejtë të shumë serbëve. Kur Kosova pranoi planin e Ahtisaarit, ra dakord që Serbia të mbetej e përfshirë në territorin e vet, edhe pse në një mënyrë bashkëpunuese dhe transparente. Megjithatë, Beogradi ka refuzuar këtë bashkëpunim dhe Kosova është duke treguar shenja padurimi. Nëse nuk do të pranojë planine Ahtisaarit, Beogradi ka nevojë të veprojë në frymën e tij ose do të rrezikojë të humbasë edhe atë ndikim që i ka mbetur ende në jug.

Një dekadë më parë dy të tretat e serbëve të Kosovës jetonin në jug të Ibrit, të shpërndarë midis një shumice dërmuese shqiptare, dhe një e treta në veriun me popullsi dërmuese serbe. Raporti i serbëve që jetonin në jug dhe në veri ka ndryshuar drejt barazisë dhe popullsia serbe e jugut është rurale, e plakur në moshë dhe pasive nga aspekti politik. Numri i pjesëtarëve serbtë shkolluar dhe me formim politik është shumë i vogël dhe jashtë raportit për rolin e madh që plani I Ahtisaarit I ka dhënë këtij komuniteti, veçanërisht pasi serbët në komunat veriore refuzojnë të marrin pjesë. Ata dhe minoritete të tjera varen plotësisht nga privilegje, duke përfshirë edhe kuotat; ata nuk kanë vota të mjaftueshme për të fituar ulëse legjislative në konkurim të hapur. Delegatët e tyre minoritarë në Kuvend rrallë u rezistojnë preferencave politike të përfaqësuesve shumicë të shqiptarëve. Për shembull, delegatët serbë e lejuan qeverinë që të shuante premtimin e Ahtisaarit për një “kanal televiziv të pavarur në gjuhën serbe” duke e zëvendësuar atë me një kanal serb të kontrolluar nga transmetuesi publik.

Megjithatë krijimi i gjashtë komunave me shumicë serbe në jug të Ibrit pati sukse të madh; ata kanë marrë përsipër shumicën e rolit qeverisës nga strukturat paralele të financuara prej Serbisë, edhe pse arsimi dhe kujdesi shëndetësor mbetet nën kontrollin e Beogradit. Komunat më të mëdha si Graçanica dhe Shtërpca kanë kuvende aktive,po zbatojnë projektet për zhvillimin e infrastrukturës me fonde të huaja dhe të qeverisë së Kosovës, dhe po marrin përsipër përgjegjësi në një spektër të gjerë fushash. Komunat e tjera të reja janë të vogla, u mungon stafi kompetent dhe përpiqen të krijojnë burimet që iu nevojiten. Por të gjitha komunat e Kosovës po konkurrojnë për fonde të kufizuara publike dhe private. Autoritetet qendrore kanë tendencën që të mikro-menaxhojnë shpenzimet e tyre dhe t’i privojnë nga mënyrat për të mbledhur fonde. Pak qeveri komunale, qofshin ato serbe apo shqiptare, kanë stafin e trajnuar që u nevojitet për të ushtruar kompetencat e tyre të transferuara në mënyrë efektive, dhe rrallë bashkëpunojnë me njëra-tjetrën në fushat e interesit të përbashkët.

Prishtina dhe partnerët e saj ndërkombëtare kanë dështuar thuajse plotësisht në tejkalimin e rezistencës ende të fuqishme për të kthyer refugjatët dhe personat e zhvendosur së (IDPs). Shumë prej tyre janë të kënaqur që të shesin pronën e vet dhe të risistemohen gjetiu, por, të penguar nga korrupsioni, kërcënimi dhe gjykatat pa struktura në gjuhën serbe, nuk mund të arrijnë as atë qëllim modest. Edhe Kisha Ortodokse Serbe rreket që të realizojë të drejtat e pronësisë që ia ka garantuarplani I Ahtisaarit. Serbët që jetojnë në enklava brenda komunave me shumicë shqiptare, rrezikohen gjithnjë e më tepër dhe në nevojë për mbrojtje. Disa fshatra në komunat me shumicë serbe janë të ekspozuar ndaj sulmeve që vijnë nga vendbanimet më të mëdha fqinje të banuara me shqiptarë, kryesisht të motivuar nga konflikti mbi tokën. Siguria e tyre është përgjegjësi e Prishtinës dhe qeveria duhet të marrë masat efektive për të mbrojtur minoritetet e cenueshëm dhe kthimin e tyre.

Pengesa më e madhe që has komuniteti serb si dhe kërcënimi serioz i planit të Ahtisaarit, mund të jetë vështirësia absolute e të garantuarit të një jetese të sigurt dhe të qëndrueshme në zonat minoritare. Mosbesimi, mungesa e regjistrimit të përshtatshëm për bisnese dhe veprimtari,armiqësia e hapur, që të gjitha e vështirësojnë shkëmbimin e e mallrave dhe shërbimeve nga ana e bizneseve të minoriteteve tek shumica. Meqenëse në pjesën më të madhe të komunave me shumicë serbe ka shumë pak për të bërë përveç bujqësisë, shumë serbë varen nga pagat që marrin prej Beogradit. Nëse ato ndalohen, shumë serbë të shkolluar do të mendojnë që të largohen. Shkollimi është një tjetër fushë e ndjeshme dhe prindërit që nuk kanë besim tek sistemi Kosvovar I edukimit, nuk do të qëndrojnë. Shkollat dhe spitalet serbe duhet të lejohen të vazhdojnë, por Beogradi dhe Prishtina duhet të negociojnë një mekanizëm për regjistrimin dhe mbikëqyrjen e tyre.

Prishtina dhe Beogradi kanë interes për të bashkëpunuar dhe shmangur një eksod të serbëve të Kosovës të cilët do të linin Kosovën me një përbërje multietnike të disbalancuarme një realitet eventual monoetnik, duke krijuar tensione të reja nërajon dhe duke kërcënuar imazhin e saj parambështetësve të saj ndërkombëtarë. Serbia mund ta përballojë me shumë vështirësi një valë tjetër migruese në këtë mjedis të rënduar ekonomik ë të cilin po kalon. Prishtina përballet me një përpjekje të zorshme për të shtrirë autoritetin e vet në veri të Ibrit dhe duhet të dëshmojë se serbët mund të zhvillojnë një jetë të mirë në Kosovën e pavarur, nëse do të arrijë një gjë të tillë. Nëse Prishtina dhe Beogradi dëshirojnë, sikundër duhet që të bëjnë, qoftë edhe për qëllime të ndryshme,që Kosova të jetë vërtet multietnike, ata duhet të bashkëpunojnë në mbështetje të komunitetit serb.

Prishtinë/Stamboll/Bruksel, 10 shtator 2012

Executive Summary

Kosovo has implemented much of the Ahtisaari plan – the blueprint for its democracy, providing substantial rights for Serbs and other minorities – and deserves to be fully independent, but there should be no slippage, and remaining parts of the plan should be honoured. The Pristina government mostly abides by it, and many Serbs south of the Ibar River now accept its authority, obey its laws and take part in political life in a way unimaginable four years ago. These achievements are threatened, however, by the tense Kosovo-Serbia relationship, declining Serb numbers and Pristina’s frustration at its inability to extend its sovereignty to the Serb-majority northern areas and to achieve full international recognition. A surge in ethnically-motivated attacks shows peace is fragile. The government should remain committed to the Ahtisaari requirement for minorities. But the plan was not meant to work in isolation and cannot be separated from the overall Kosovo-Serbia relationship. Belgrade needs to earn Pristina’s trust and acquiescence for its continued involvement on Kosovo territory, especially the south.

The early years of Kosovo’s independence were supervised by an International Civilian Office (ICO) created by the Ahtisaari plan. On 10 September 2012, the ICO and international “supervision” end, leaving the Pristina government with full responsibility for the young country. This is a crucial time for Kosovo’s relations with its Serb population and Serbia; the Ahtisaari plan still provides the best model to guarantee peaceful co-existence.

Many Serbs in Kosovo cooperate with state institutions in order to protect their rights and interests, but those in the North remain intransigent. The government has written most of the Ahtisaari plan into its constitution and laws, with generous provisions for Kosovo Serbs, though implementation is sometimes unsatisfactory. It has devolved powers to municipalities, allowing not only Serbs but also the majority Albanians greater say in how they run local affairs. Nevertheless, many in Pristina are starting to question what they see as the preferential treatment given to Serbs. Communication is getting harder, as few young people speak the other’s language. After years with only a small number of inter-ethnic incidents, attacks on Serbs are becoming more frequent.

Serbia does not feel bound by the Ahtisaari plan and thus maintains a significant presence in Kosovo that increased after independence in 2008, when Belgrade was intent on showing that it retained some control over its co-nation­als. In northern Kosovo, Belgrade’s control over local administration is almost complete. In the south, it mainly pays many Serbs’ salaries and pensions and runs education and health systems without informing Pristina. The Kosovo government tolerates this but could attempt to close the Belgrade-based institutions in the south. Such a crackdown would probably cause many Serbs to leave quickly. When it agreed to the Ahtisaari plan, Kosovo accepted that Serbia would stay involved on its territory, though in a cooperative and transparent way. Belgrade has rejected this cooperation, however, and Kosovo is showing signs of impatience. If it will not accept the letter of the Ahtisaari plan, Belgrade needs to act in its spirit or risk losing what influence it still has in the south.

A decade ago, two thirds of Kosovo’s Serbs lived south of the Ibar, scattered among an overwhelmingly Albanian population, one third in the heavily Serb North. That north-south Serb balance has shifted toward parity, and the southern Serb population is rural, aging and politically passive. Its pool of educated, politically savvy individuals is tiny and out of proportion to the large role assigned the community in the Ahtisaari plan, especially as the Serbs in northern municipalities refuse to participate. They and other minorities depend wholly on privileges, including quotas; they do not have enough votes to win legislative seats in open competition. Their minority delegates in the Assembly seldom resist Albanian policy preferences. Serb delegates allowed the government to gut the Ahtisaari promise of an “independent Serbian language television channel”, for example, replacing it with a Serbian channel controlled by the state broadcaster.

The creation of six Serb-majority municipalities south of the Ibar has, nevertheless, largely succeeded; they have taken over most of the governing role from parallel structures financed by Serbia, even though education and health care remains under Belgrade’s control. The bigger municipalities like Gračanica and Štrpce have active assemblies, are implementing infrastructure development projects with foreign and Kosovo government funding and are taking on responsibilities in a wide range of areas. Other new municipalities are small, lack competent staff and struggle to raise the resources they need. But all municipalities in Kosovo are competing for limited public and private funds. Central authorities have a tendency to micromanage their spending and deprive them of means to raise money. Few municipal governments, Serb and Albanian alike, have the trained staff needed to exercise their devolved powers effectively, and they seldom cooperate with each other even in areas of mutual interest.

Pristina and its international partners have failed almost completely to overcome still strong resistance to the return of refugees and internally displaced persons (IDPs). Many of these are content to sell their property and resettle elsewhere, but stymied by corruption, intimidation and courts without Serbian language facilities cannot achieve even that modest goal. Even the Serbian Orthodox Church struggles to realise the property rights it has under the Ahtisaari plan. Serbs living in enclaves within Albanian-majority municipalities are increasingly vulnerable and in need of protection. Some villages in Serb-majority municipalities are also exposed to attacks from larger neighbouring Albanian settlements, usually motivated by conflict over land. Their security is Pristina’s responsibility, and the government must take effective measures to protect vulnerable minorities and their return.

The greatest obstacle facing the Serb community, and the serious threat to the Ahtisaari plan, may be the sheer difficulty of making a safe and sustainable living in minority areas. Mistrust, lack of proper registration and outright hostility all make it hard for minority-owned businesses to market goods and services to the majority. As there is little to do beyond farming in most Serb-majority municipalities, many Serbs depend on salaries from Belgrade. If these end, many educated Serbs will be tempted to leave. Education is another sensitive area, and parents who do not trust the local schools will not stay. The Serbian schools and hospitals should be allowed to continue, but Belgrade and Pristina need to negotiate a mechanism for their registration and oversight.

Pristina and Belgrade have an interest to cooperate and avoid an exodus of Kosovo’s Serbs that would leave Kosovo with a multi-ethnic constitution ill-matched to a mono-ethnic reality, creating fresh tensions for the region and undermining its image among its international supporters. Serbia could ill afford another wave of migrants in a difficult economic environment. Pristina faces a hard struggle extending its authority north of the Ibar and must show that Serbs can have a good life in independent Kosovo if it is to do so. If Pristina and Belgrade wish, as they should – even out of different motivations – that Kosovo be genuinely multi-ethnic, they must cooperate in support of its Serb community.

Pristina/Istanbul/Brussels, 10 September 2012

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue

Online Event to discuss Crisis Group's report "Relaunching the Kosovo-Serbia Dialogue", in which we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

Thirteen years after Kosovo broke away from Serbia, the two countries remain mired in mutual non-recognition, with deleterious effects on both. The parties need to move past technicalities to tackle the main issues at stake: Pristina’s independence and Belgrade’s influence over Kosovo’s Serbian minority.

In this conversation, we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue (Online Event, 28th January 2021)

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.