How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 196 / Europe & Central Asia

Krhka tranzicija Kosova

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Rezime

Kosovo je pustilo svoje prve korake ka stvaranju države, ali međunarodna zajednica nije ispunila svoja obećanja oko obezbeđivanja adekvatne podrške. Misija vladavine prava (EULEX), do sada najveća misija EU u oblasti Evropske bezbednosne i odbrambene politike (ESDP), planirana za februar 2008., tek se razmešta. Kancelarija civilnog predstavnika (KCP), planirana da nadgleda nezavisnost, još je u ljušturi, a UN još uvek delimično funkcioniše kao prelazna administracija, pregovarajući pozicije kosovskih Srba sa Beogradom. Ahtisarijev plan, na osnovu koga je 47 zemalja priznalo nezavisnost Kosova, potkopan je neuspehom međunarodne zajednice da pomogne u implementaciji. EU i SAD pokušavaju da se usaglase sa pokušajima Rusije da svoju podršku separatista u Gruziji predstavi kao ogledalo onoga što su EU i SAD uradile na Kosovu. Najhitnije za EU je da do kraja ove godine dovede EULEX do pune operativnosti, kao i da upotrebi svoj uticaj prilikom rada sa Vladom iz Beograda (koja želi članstvo), kako bi ova prihvatila novi status Kosova.

Naselje širih razmera je izbegnuto, pristigla je obećana pomoć od milijardu i dvesta evra, a preduzete su i prve opipljive državotvorne mere. Ali, spoljni izgled vara. Podela između srpskih i albanskih područja je produbljenja a ideja o jedinstvenoj državi polako nestaje. Ako de facto podela bude jačala, budućnost dve trećine Srba koji žive južno od Ibra postaće problematična, nametaće se pitanje novog uspostavljanja granica na teritoriji bivše Jugoslavije a planovi zemalja iz regiona o članstvu u EU dodatno biće narušeni.

Srpski prkos severno od Ibra je produbljen, kosovski sudovi, granični prelazi i carine ne funkcionišu a kosovski Srbi odbijaju da sarađuju sa kosovskim institucijama ili EU. Dana 11. maja, uprkos eksplicitnim instrukcijama Specijalnog predstavnika UN, Srbija je održala izbore na Kosovu, u područjima nastanjenim Srbima, i tako uspostavila nove opštinske vlasti. Priština je reagovala sa zadrškom, očekujući da će EU da poništi te odluke, ali, njena očekivanja su prevelika.

EULEX ima samo četvrtinu od planirane 2000 internacionalaca. U nameri da izbegne neprijateljstvo u srpskim oblastima, misija je odlučila da bude manje vidljiva po Kosovu, kako bi izbegla da isprovocira geografsku podelu međunarodnih operacija. EU i UN će možda imati bolje izglede da postignu kompromis sa novom, proevropskijom vladom iz Beograda ali, lideri kosovskih Srba bliski su sa sadašnjom opozicijom – DSS-om i Srpskom radikalnom partijom a predsednik Tadić ima malo prostora za manevar.

Nakon nekoliko meseci nedoumice, Generalni sekretar Ban Ki Mun je u junu objavio početak rekonfiguracije misije UNMIK, krčeći put za primopredaju dobara Ujedinjenih nacija. Dana 23. jula otpočeli su pregovori između UNMIK-a i Beograda o vođenju šest oblasti na Kosovu, a među kojima su policija, sudstvo i carina. UN je unekoliko optimističan po pitanju pregovora, ali, već je bilo mnogo kašnjenja. Sada kada su 18. avgusta dogovorene tehnikalije oko rekonfiguracije između između UN/EU, EU mora do 1. decembra da se razmesti po Kosovu i postane potpuno operativna. Još, ona mora da otpočne s radom na severu, pod okriljem UN a da Pitera Fejta, svog Specijalnog predstavnika, nametne kao figuru koja predstavlja međunarodnu vlast.

Najosetljivije područje je severno od Ibra gde bi svi akteri trebalo da se dogovore o tranzicionim angažmanima koji bi ponovo bili revidirani do 2010., kada bi nadležnosti i ostvarnje Međunarodnog civilnog predstavnika bila evaluirana. To bi rezultiralo privremenom suspenzijom Ustava na delu kosovske teritorije, dok bi EULEX, pod kišobranom UN, delovao kao posrednik između kosovskih Srba; podrškom oko ponovnog otvaranja sudova koji bi privremeno primenjivali zakone UNMIK-a, nastavkom Unmikovog modela vođenja policije; i daljim nadgledanjem administracije carina, bez kosovskih simbola prilikom zajedničkh poreskih angažmana između Prištine i severnih opština, što bi ovim poslednjim dalo podstreka da se pridržavaju dogovora.

Srbija od jula ima novu vladu sa sukobljenim prioritetima. Tadić želi put ka Sporazumu o asocijaciji i pridruživanju (SAP) koji je EU sa njim potpisala dve nedelje pre majskih izbora, kako bi se postigao brži napredak prema kandidaturi za članstvo u EU i liberalnijoj viznoj politici. Ipak, iako ova Vlada ima mekši ton i posvećenija je diplomatskim metodama od prethodne, ona može biti jednako posvećena ideji o tome da ne izgubi Kosovo.

Srbija preferira prisustvo UN a ne EU u srpskim područjima na Kosovu, i nije dobro prihvatila, definisala ili kontrolisala svoje južne granice. Ona pritiska Generalnu skupštinu da zatraži savetodavno mišljenje od Međunarodnog suda pravde o legalnosti prištinskog proglašenja nezavisnosti. Uslovi su potpuno neodrživi. Beograd i Brisel se brzo moraju pozabaviti Kosovom ako su ozbiljni u vezi sa evropskom budućnošću Srbije. U tim pregovorima, EU mora na strateški način da upotrebi proces pridruživanja u kome je Srbija, kako bi obezbedilarazmeštanje svoje misije širom Kosova i pripremi Srbiju da se navikne na, ako ne formalno priznanje, onda na novi status njene bivše teritorije.

Kosovo se pokazuje kao težak test za bezbednosnu i odbambenu politiku EU. Politička volja će ponestati pre februarske zajedničke odluke o razmeštanju EULEX-a, strahovanje je SPEU. U vreme kada je EU uključena u teške razgovore sa Rusijom u vezi sa razmeštanjem nove ESDP misije u Gruziji, bilo bi opasno pokazati pomanjkanje talenta za rešavanje problema skoro u svom dvorištu.

Posledice nedavnih dešavanja u Gruziji nisu još uvek vidljive na Kosovu, posebno ne one u kojima je Rusija kopirala poteze zapada kao deo svog pravdanja za unilaterelno priznavanje nezavisnosti odvojenih teritorija (Južne Osetije i Abkahizije). Moskva će možda biti spremnija nego ikada da upotrebi svoje kapacitete za blokiranje procesa u UN i biće možda izazvana da ohrabri teritorijalno otcepljenje u stražnjem dvorištu EU; ili će možda biti spremnija da pokaže svoju spremnost na saradnju nakon što pokaže svoju novo, ka-problemu-orjentisano samopouzdanje. Sada postoji potreba jača nego ikada da EU u svom komšiluku ojača jaku inostranu i bezbednosnu politiku.

Priština/Brisel, 25.septembar 2008

Executive Summary

Kosovo has taken first state-building steps, but the inter­national community has not met its commitments to provide adequate support. A rule-of-law mission (EULEX), the EU’s biggest ever European security and defence policy (ESDP) operation, was agreed in February 2008 but has only started to deploy. The International Civilian Office (ICO), projected to supervise independence, is a shell. The UN still functions in part as an interim administration, negotiating arrangements for Kosovo Serbs with Belgrade. The Ahtisaari plan, on the basis of which 47 states have recognised Kosovo, has been undermined by the international organisations meant to help implement it. The EU and U.S. are struggling to come to terms with Russia’s attempts to portray its support for breakaway regions in Georgia as a mirror image of what they did in Kosovo. Most urgent now is for the EU to make EULEX fully operational before year’s end and use its leverage with a Belgrade government that wants membership to begin to make pragmatic accommodations to Kosovo’s new status.

Major violence has been avoided, €1.2 billion in aid pledged and the first tentative measures to produce effective statehood taken. But the calm surface is deceptive. Divisions between Albanian and Serb areas have widened, and prospects for a unitary state are evaporating. If a de facto partition hardens, the future of the two thirds of Kosovo’s Serbs who live south of the River Ibar division line will be problematic, pressure to redraw borders on ethnic lines throughout the former Yugoslavia will mount, and perspectives for EU membership for countries in the region will further dim.

Serb defiance has entrenched north of the Ibar, where Kosovo courts, border and customs posts do not operate, and Kosovo Serbs continue to refuse to cooperate with Kosovo institutions or the EU. On 11 May Serbia held elections in Kosovo that introduced new municipal authorities in Serb areas, against the explicit instructions of the UN Special Representative. Pristina reacted with restraint, expecting the EU to roll back the developments, but its expectations are too high.

EULEX has only a quarter of its planned 2,000 international staffers on the ground. Unwilling to face hostility in Serb areas, it has kept a low profile throughout Kosovo to avoid contributing to a geographic division of international operations. The EU and UN may have greater success brokering compromises with Belgrade’s new, more EU-friendly government, but Kosovo Serb leaders are close to Serbia’s now opposition DSS and Radical parties, and President Tadic has limited room for manoeuvre.

After months of indecision, Secretary-General Ban Ki-moon announced in June the start of the UN Mission in Kosovo’s (UNMIK) reconfiguration, opening the way for a handover of UN assets and premises. On 23 July discussions began between UNMIK and Belgrade on six areas of governance in Serb areas of Kosovo, including police, courts and customs. The UN is somewhat optimistic about the talks, but there has already been too much delay. Now that UN/EU reconfiguration technicalities were agreed on 18 August, the EU needs to deploy fully into Kosovo and become operational by 1 December, start working in the north under the UN umbrella, and make Peter Feith, its special representative (EUSR), the authoritative international figure as ICO head.

The most sensitive area is north of the Ibar, where all sides should agree on transitional arrangements which would be reviewed no later than early 2010 when the International Civilian Representative’s (ICR) powers are up for evaluation. This would amount in effect to temporary suspension of the constitution in part of Kosovo’s territory, while EULEX works under a UN umbrella as an intermediary between Kosovo Serbs and Pristina; supports re-opening courts which would temporarily apply UNMIK law; continues UNMIK’s policing model there; and oversees administration of customs without Kosovo symbols under a revenue-sharing arrangement between Pristina and the four northern municipalities that gives the latter an incentive to uphold the arrangements.

Since July Serbia has had a new government with conflicting priorities. President Tadic wishes to build upon the Stabilisation and Association Agreement (SAA) that the EU signed with him two weeks before the May election to make quick progress towards membership candidacy status and visa liberalisation. But his government, while softer in tone and more inclined to diplomatic methods than its predecessor, may be equally determined not to lose Kosovo. It wants a UN rather than an EU presence in Serb areas of Kosovo, and has not adequately accepted, defined or controlled its southern border. It is pressing the UN General Assembly to request an advisory opinion from the International Court of Justice on the legality of Pristina’s independence declaration. The contradictions are ultimately untenable. Belgrade and Brussels must address Kosovo soon if they are serious about Serbia’s EU prospects. In those talks, the EU should make strategic use of Serbia’s accession process to secure deployment of its field missions Kosovo-wide and prepare Serbia to accommodate itself to, if not formally recognise, its former territory’s new status.

Kosovo is proving to be a difficult test for EU security and defence policy. The political will mustered before the February joint decision on the deployment of EULEX and a EUSR is dissipating. At a time when the EU is engaged in tough talks with Russia about the deployment of a new ESDP mission to Georgia, it would be dangerous to show lack of resolve so close to home.

The effects are not yet clear on Kosovo of recent events in Georgia, where Russia has cited western actions in Kosovo as part of its justification for unilaterally recognising the breakaway territories of South Ossetia and Abkhazia as independent. Moscow may be more ready than ever to demonstrate its blocking capacities in the UN and tempted to encourage territorial fragmentation in the EU’s backyard; or it may be more ready to show its cooperative side after having demonstrated its new and troubling self-confidence. There is more need than ever for the EU to muster a strong foreign and security policy in its immediate neighbourhood.

Pristina/Brussels, 25 September 2008

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.