Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
การพูดคุยเพื่อสันติสุขในความชะงักงัน
การพูดคุยเพื่อสันติสุขในความชะงักงัน
Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability
Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability
Thai EOD personnel inspect the site of a bomb attack in Thailand's troubled southern province of Pattani, on 5 July 2016. REUTERS/Surapan Boonthamon
Briefing 148 / Asia

การพูดคุยเพื่อสันติสุขในความชะงักงัน

บทนำ

การเจรจาสันติภาพระหว่างรัฐบาลทหารของไทยและผู้นำกลุ่มแบ่งแยกดินแดนมลายู-มุสลิมบางส่วนได้ล้มเหลวลงอีกครั้ง เหตุระเบิดหลายจุดเมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมาในแหล่งท่องเที่ยวและในเขตนอกพื้นที่ความขัดแย้งในสี่จังหวัดตอนใต้ ซึ่งคาดว่าเป็นฝีมือของกลุ่มบีอาร์เอ็นนั้น ชี้ว่าการจัดการความขัดแย้งของรัฐบาลในปัจจุบันไม่เป็นผล คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งยึดอำนาจเมื่อปี 2557 ระบุว่าจะสนับสนุนการเจรจาเพื่อยุติความรุนแรง แต่กลับขาดความมุ่งมั่น และนายกรัฐมนตรีเองก็กังขาการเจรจาดังกล่าว กลุ่มผู้ก่อความไม่สงบกลุ่มหลักได้ปฏิเสธกระบวนการพูดคุย ในขณะที่ยังไม่แน่ชัดว่าจำนวนผู้ก่อความไม่สงบที่กลุ่มเจรจากลุ่มใหม่ (มารา ปาตานี) ควบคุมได้นั้นมีจำนวนเท่าใด

ระบบการเมืองที่กระจายอำนาจจะสามารถแก้ไขความขัดแย้งนี้ได้ด้วยการเคารพอัตลักษณ์และเจตจำนงค์ของชาวมลายูมุสลิม ขณะเดียวกันยังรักษาความเป็นรัฐเดี่ยวของอาณาจักรไทย สภาพชะงักงันที่เป็นอยู่ในปัจจุบันยิ่งทำให้ทั้งสองฝ่ายหาจุดประณีประนอมกันยากขึ้นเรื่อยๆ การระเบิดที่ภาคใต้ตอนเหนือเมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมายิ่งย้ำว่ารัฐบาลควรเปิดการเจรจาเพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาแบบองค์รวม

หลังจากการเข้ายึดอำนาจ คสช. เผชิญปัญหาการบริหารประเทศที่แตกแยกทางการเมืองประกอบกับความไม่แน่นอนที่กำลังจะตามมาเมื่อสิ้นรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว แม้กองทัพจะไม่เห็นด้วยกับกระบวนการเจรจาที่เริ่มในสมัยอดีตนายกยิ่งลักษณ์ ชินวัตร แต่คสช.ก็ได้ให้คำมั่นว่าจะเปิดการพูดคุยใหม่อีกครั้งและเชิญมาเลเซียมาเป็นตัวกลาง อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าคสช. ติดกับอยู่ระหว่างกลาง ด้านหนึ่ง คสช.อยากแสดงให้สาธารณะและประชาคมนานาชาติเห็นว่าตนเองจริงใจ แต่อีกด้านหนึ่งก็เกรงว่าการเจรจาจะให้ความชอบธรรมกับกลุ่มแบ่งแยกดินแดนและนำไปสู่การแทรกแทรงของต่างชาติและการแยกประเทศในที่สุด

เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา หลังจากการเปิดเวทีพูดคุยสองรอบและการเจรจาทางเทคนิคสามรอบ คณะทำงานพูดคุยเพื่อสันติสุขของคสช. และกลุ่มมารา ปาตานี (สภาซูรอแห่งปาตานี) ซึ่งเป็นองค์กรร่มที่ตั้งขึ้นเมื่อปี 2558 เพื่อเจรจากับรัฐบาลนั้น บรรลุข้อตกลงเบื้องต้นเป็นร่างกติกาการพูดคุย (ทีโออาร์) แปดข้อ ที่จะเปิดทางไปสู่การเจรจาอย่างเป็นทางการ หากแต่ในเดือนถัดมา กองทัพมีคำสั่งย้ายพลโทนักรบ บุญบัวทอง เลขานุการของคณะทำงานฝ่ายไทยให้พ้นจากตำแหน่ง ทั้งๆ ที่พลโทนักรบเป็นผู้ขับเคลื่อนทีโออาร์ดังกล่าว ต่อมา ในการประชุมเมื่อวันที่ 27 เมษายน ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ฝ่ายไทยระบุว่าไม่พร้อมต่อการลงนามเอกสารทีโออาร์ และกังขาต่อสถานะการเป็นตัวแทนการเจรจาของกลุ่มมาราปาตานี แม้จะมีการประชุมต่อมาเมื่อวันที่ 2 กันยายน แต่การเจรจาก็ยังอยู่ในชั้นเบื้องต้นและไม่เป็นทางการ

วิธีแก้ปัญหาของคสช. คือต้องการที่จะให้ผู้ก่อความไม่สงบยอมสิโรราบให้กับรัฐ มากกว่าการมุ่งหาข้อตกลงกับผู้นำขบวนการที่ลี้ภัยอยู่ในต่างประเทศ นอกจากนี้ คสช.ยังปิดกั้นการแสดงออกทางการเมืองทั่วประเทศ ไม่เปิดให้มีการเลือกตั้งและยังปิดกั้นเสรีภาพพลเมือง ในขณะเดียวกันก็ปูทางเพื่อคุมอำนาจทางการเมืองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งคสช.ระบุว่าจะเกิดขึ้นปลายปี 2559 คำกล่าวของคสช.ที่ว่ากลุ่มผู้ก่อความไม่สงบควรวางอาวุธและใช้สันติวิธี ฟังดูไร้น้ำหนัก ตราบใดที่คสช.ยังปิดกั้นกิจกรรมทางการเมือง และด้วยพื้นที่ทางการเมืองที่หดลงเรื่อยๆ นี้ ยิ่งทำให้โอกาสการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อการเจรจาที่แท้จริงเกิดได้ยากขึ้น

ความไม่เป็นเอกภาพและความคับแคบของฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบเองก็เป็นปัจจัยที่ทำให้การเจรจาไม่สำเร็จลุล่วง ในขณะที่ผู้สนับสนุนการเจรจาระบุว่าผู้ก่อความไม่สงบกลุ่มอื่นๆ จะเข้าร่วมเมื่อการเจรจามีความคืบหน้า นักวิเคราะห์กลับมองว่ามาราปาตานีอาจไม่สามารถเป็นตัวแทนของกลุ่มที่สู้รบด้วยอาวุธส่วนใหญ่ในพื้นที่ สมาชิกกลุ่มบีอาร์เอ็นอยู่ในระดับนำของมาราปาตานี หากแต่ไม่มีอำนาจตัดสินใจอย่างแท้จริง บีอาร์เอ็นได้แสดงความกังขาต่อความจริงใจในการแก้ปัญหาของคสช. และปฏิเสธการพูดคุยที่ไม่มีผู้สังเกตการณ์ต่างขาติเข้าร่วม ซึ่งเป็นประเด็นที่คสช.เกรงว่าจะนำไปสู่การแทรกแซงของต่างชาติ ในขณะนี้ยังไม่มีตัวบ่งชี้ว่ากลุ่มไอซิส หรือกลุ่มญิฮัดสากลอื่นๆ ได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบมลายูมุสลิมของไทย .

การแบ่งแยกระหว่างกลุ่มต่างๆ และการขาดศักยภาพนับว่าเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้การจัดการเจรจาไม่สำเร็จ แต่ที่สำคัญที่สุดคือการขาดความจริงใจและความมุ่งมั่นของทั้งสองฝ่าย คสช.ดูเหมือนจะสนใจเพียงจัดให้มีเวทีการเจรจาแบบผิวเผิน หากแต่ไม่ยอมรับการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง บีอาร์เอ็นเองก็ยังไม่สามารถผลักดันให้มีพื้นที่ทางการเมืองเพื่อการเจรจา ส่วนมาราปาตานีคงยังไม่สามารถควบคุมสถานการณ์ในพื้นที่ได้ ภาวะชะงักงันนั้นยิ่งไม่ช่วยให้ทั้งสองฝ่ายอยากหันหน้าเข้าหากันและเปิดการเจรจาเพื่อยุติความขัดแย้งโดยเร็ว อย่างไรก็ตาม การระเบิดหลายจุดเมื่อวันที่ 11-12 สิงหาคมชี้ให้เห็นว่ากลุ่มผู้ก่อการฯ สามารถสร้างความเสียหายต่อชีวิตคน ทรัพย์สิน และเศรษฐกิจได้ในระดับใหญ่ รัฐบาลควรเล็งเห็นภัยอันตรายดังกล่าวและปรับวิธีการดำเนินการสู่การเจรจา ในขณะเดียวกัน ผู้ก่อการฯ ควรเข้าใจว่าการขยายพื้นที่ความขัดแย้งและการเล็งเป้าหมายในพื้นที่ท่องเที่ยว จะนำไปสู่การตอบโต้ทางทหารที่รุนแรงเพิ่มขึ้นจากรัฐบาล พร้อมๆ กับการประณามอย่างหนักจากประชาคมนานาชาติ

Commentary / Asia

Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability

The Malay-Muslim separatist insurgency in Thailand’s South has little in common with jihadism, but persistent instability could provide openings for foreign jihadists who thrive on  disorder. In this excerpt from the Watch List 2017 – Second Update early warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to encourage Bangkok to accept some degree of decentralisation and to implement measures that can diminish radicalisation.

This commentary is part of our Watch List 2017 – Second Update.

The occurrence of Islamic State in Iraq and Syria (ISIS)-linked or inspired violence in Jakarta, Mindanao, and Puchong, near Kuala Lumpur, has raised fears of a new era of transnational jihadist terrorism in South East Asia. To date, ISIS has used Thailand as a transit point rather than a target; indeed, there is no known case of a Thai citizen joining the group. But the persistence of a Malay-Muslim separatist insurgency in the kingdom’s southernmost provinces, where roughly 7,000 people have been killed since 2004, is a source of concern among some Western governments, Thai officials, local people and even some within the militant movement. Repeated, if poorly substantiated reports of ISIS activity in Thailand, from foreign fighters transiting through Bangkok to allegations of Malaysian ISIS members buying small arms in southern Thailand, have prompted questions about the insurgency’s susceptibility to radicalisation along transnational jihadist lines. Yet even absent intervention by foreign jihadists, the insurgency’s own dynamics could lead to greater violence.

Thus far, the separatist insurgency has had little in common with jihadism. Rooted in the country’s nearly two million Malay Muslims, who constitute a majority in the provinces of Narathiwat, Pattani and Yala, its aspirations are nationalist in nature: liberation of Patani, the homeland they consider to have been colonised by Thailand, and defence of Patani-Malay identity against so-called Siamification. Moreover, the insurgency draws support from traditionalist Islamic leaders, upholders of a syncretic, Sufi-inflected Islam who oppose the rigid views propagated by jihadists. Even the relatively small Salafi minority rejects ISIS’s brutal tactics and apocalyptic vision; some among them claim that ISIS is a product of Western machinations. For Barisan Revolusi Nasional Patani Melayu (BRN, Patani-Malay National Revolutionary Front), the main Malay-Muslim militant group, in other words, association with transnational jihadists would risk cutting them off from their base while triggering greater isolation. It could also internationalise efforts to defeat them.

Dangers of an Intractable Conflict

Yet perpetuation of the conflict risks altering its trajectory which, in turn, threatens to change the nature of the insurgency. In principle, this could potentially open opportunities for foreign jihadists, who have proven adept at exploiting other protracted conflicts. That remains for now a theoretical threat: little evidence thus far suggests jihadist penetration in Southern Thailand. As noted, neither the insurgency nor the broader Malay Muslim community has shown any inclination toward jihadism.

Without progress in peace talks or an inclusive dialogue, insurgents might resort to more dramatic acts of violence.

Without progress in peace talks or an inclusive dialogue, insurgents might resort to more dramatic acts of violence however. They already have shown they can stage attacks outside the deep south, as they did in August 2016 when they conducted a series of coordinated, small-scale bombings in seven resort areas, wounding European tourists among others. Militant groups also might splinter, with rival factions competing to demonstrate their capabilities to potential supporters and the government. In turn, increased violence or attacks against civilians – particularly outside the conflict zone – could fuel an anti-Islamic backlash and stimulate Buddhist nationalism, creating tensions between Muslim and Buddhist communities throughout the country. A prolonged conflict means more young Malay Muslims will have grown up in a polarised society and experienced traumatic events. This could split a more pragmatic elder generation from a more militant younger one.

Stalled dialogue

The surest way to reduce these risks would be to bring the insurgency to an end – a task at present both daunting and long-term. The ruling, military-led National Council for Peace and Order, which seized power in a May 2014 coup, is engaged in a dialogue with MARA Patani (Majlis Syura Patani, Patani Consultative Council), an umbrella group of five militant organisations whose leaders are in exile. But many perceive the dialogue, facilitated by Malaysia, essentially as a public-relations exercise through which Bangkok intends to signal its willingness to peacefully resolve the conflict without making any concessions. Likewise, there are doubts that MARA can control most fighters: although the BRN has the top three slots in MARA Patani’s leadership, BRN’s information department insists these members have been suspended and do not speak for the organisation.

After a year-and-a-half, the MARA process remains stuck. In April 2016, the Thai government balked at signing a Terms of Reference agreement to govern talks, which remain unofficial. At the time, Prime Minister Prayuth Chan-ocha argued that MARA lacked the necessary status to act as the government’s counterpart. After a hiatus, the two sides resumed their meetings in August and, in February 2017, they agreed in principle to establish “safety zones”, district-level compacts in which neither side would target civilians. They also agreed to form inclusive committees to investigate violent incidents, although details still need to be worked out and they have yet to announce a district for pilot implementation.

For its part, BRN insists on impartial international mediation and third-party observers as conditions for formal talks with Bangkok. In a 10 April 2017 statement, BRN’s information department reiterated these prerequisites and noted that negotiating parties themselves should design the process, a jab at Malaysia’s role as facilitator. Demonstrating that they exercised control over fighters, the BRN implemented an unannounced lull in attacks from 8 to 17 April, a period preceded and followed by waves of coordinated attacks across several districts.

In late June 2017, a senior Thai official said that the government might re-examine the issue of the identity of its counterpart, a rare public sign of high-level deliberation and possible flexibility. Although this could suggest willingness to consider BRN’s conditions – including the sensitive question of Malaysia’s role and that of any internationalisation – which it previously had rejected outright, it could also constitute another delaying tactic.

The National Council for Peace and Order apparently still clings to the conviction that the conflict can be resolved through attrition, enemy surrenders and economic development, without any fundamental change in state/society relations in the deep south. The military, whose entire ethos is based on the image of national unity and whose senior officers tend to view enhanced local power as a first step toward partition, is loath to contemplate autonomy or political decentralisation. Since taking power, it has suppressed once-lively public debate about decentralisation models, such as proposals for elected governors or sub-regional assemblies.

Options for the European Union

In this context, one of the international community’s longer-term goals should be to encourage Bangkok to accept some degree of political decentralisation as fully compatible with preservation of national unity. For the European Union (EU) and those EU member states that are engaged in the country such as Germany, in particular, an important objective would be to encourage the government to establish a more inclusive dialogue and to support it, when possible, through capacity building for both parties. Admittedly, their influence with the National Council for Peace and Order is limited. After the 2014 coup, the EU suspended official visits to and from Thailand, as well as negotiations for the Free Trade Agreement and the Partnership Cooperation Agreement, pending a return to elected government. Restrictions on popular representation, codified in the new constitution and laws, mean that even a general election, now scheduled for 2018, might not satisfy the EU’s requirement of functioning democratic institutions. Moreover, Bangkok is not yet prepared to countenance an EU role.

[The] EU and member states should urge the Thai government to restore civil liberties and freedom of expression to allow more open discussion and debate.

That aside, relations with Bangkok are not hostile; Thailand and the EU held a Senior Officials Meeting 9 June 2017 in Brussels, the first since 2012. When conditions permit, the EU should be well placed to support a peace process, given perceptions in Thailand of its impartiality. In the meantime, the EU and member states should continue encouraging the parties to deal with each other constructively. This could include sharing experiences in sub-national conflict resolution and political power devolution or offering training on matters such as negotiations, communication and conflict management.

In the near term, the EU and member states should urge the Thai government to restore civil liberties and freedom of expression to allow more open discussion and debate. Among other benefits, such steps would facilitate a public conversation within Malay Muslim communities that, in turn, might diminish risks of radicalisation. Already, the EU backs civil-society organisations’ endeavours to promote community and youth engagement in peace building. This ought to continue.