icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
A Possible Step Toward Peace in Eastern Ukraine
A Possible Step Toward Peace in Eastern Ukraine
The President of Turkey Recep Tayyip Erdogan and his Russian counterpart Russia's Vladimir Putin (R) review the honour guard at the Presidential Complex in Ankara on April 3, 2018. ADEM ALTAN / AFP
Report 250 / Europe & Central Asia

Karadeniz ile Güney Kafkasya’da Rusya ve Türkiye

Rusya ve Türkiye arasındaki rekabet özellikle Karadeniz ve Güney Kafkasya’da devam etse de ilişkileri temelde iyileşti. Artan bu işbirliğini Moskova ve Ankara bölgesel çatışmaların alevlenmesini önlemek için kullanabilir.

Rapor Özeti

Yeni gelişmeler neler?  2015’te Türk jetlerinin Suriye sınırında bir Rus savaş uçağını düşürmesiyle kopma noktasına gelen Rusya-Türkiye ilişkileri artık onarıldı. Bundan, Türkiye’nin ekseninin doğuya döndüğü şeklinde kesin bir hükme varılmamalı. Ankara’nın Karadeniz ve Güney Kafkasya’daki öncelikleri Moskova’nınkilerle ters düşmektedir.

Bu neden önemli?  Rusya’nın Karadeniz’de deniz kuvvetlerini güçlendirmesi ve Kırımdan güneye doğru güç projeksiyonunu arttırması, Türkiye'nin Karadeniz’de NATO'nun rolünun artmasını istemesine yol açtı.  Rusya ve Türkiye’nin, Ermenistan ve Azerbaycan arasındaki Dağlık Karabağ ihtilafında farklı tarafları desteklemesi bu çatışmaya ilave bir risk boyutu katmakta.

Ne yapılmalıdır?   Rusya ve Türkiye’nin bölgenin ihtilaflarını çözme ihtimalleri düşük.  Fakat, düzelen ilişkilerini Karadeniz’de kazara oluşabilecek çatışmaları engellemeye, Kırım Tatarlarının durumunu iyileştirmeye, Ermenistan-Azerbaycan dialogunu attırmaya ve bölgesel ihtilafların alevlenme riskini minimize etmeye yönelik adımlar atarak kullanabilirler.

Rusya ile Türkiye, 2015 sonunda Türk savaş jetlerinin Suriye-Türkiye sınırında bir Rus Su-24 tipi savaş uçağını düşürmesinden sonra neredeyse kopma noktasına gelen ilişkilerini onarmış durumda. Rusya Türkiye’ye uyguladığı yaptırımların çoğunu kaldırdı. İki ülke Suriye’de eşgüdüm halinde çalışıyorlar, enerji projelerini yeniden harekete geçirdiler ve Türkiye’nin Rus S-400 füze savunma sistemini satın almasını içeren bir anlaşmaya vardılar. Ancak iki ülke arasındaki rekabet, coğrafi olarak Rusya ile Türkiye arasında yer alan Karadeniz ve Güney Kafkasya bölgelerinde hala açık şekilde hissediliyor. Moskova’nın Kırım’a askeri yığınak yapması ve Karadeniz’deki güç projeksiyonu, Türkiye’nin Batı ile zayıflayan ilişkilerine rağmen Ankara'nın bu bölgede NATO’nun varlığını arttırmasına sıcak bakması sonucunu doğurdu.. Rusya-Türkiye arasında Kafkasya’da yaşanan rekabet  ise Ermenistan ile Azerbaycan arasındaki husumete fazladan bir risk katmanı ilave etmektedir. Bu nedenle Moskova ile Ankara’nın bölgesel anlaşmazlıkların çözümüne yönelik birlikte çalışma ihtimalleri oldukça düşüktür. Yine de iki ülke arasında ilişkilerin düzelmesi bölgede ortaya çıkan kıvılcımları söndürmekte ya da en azından ihtilafların alev alma riskini azaltmakta işe yarabilir.

Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan Haziran 2016’da Su-24 uçağının düşürülmesinden dolayı özür diledikten sonra Rus mevkidaşı Vladimir Putin ile on defadan fazla bir araya geldi. Ankara’nın Suriye’de Rusya’nın desteğine duyduğu ihtiyaç - özellikle Türkiye, AB ve ABD’nin terörist örgütler listesinde yer alan PKK’nın Suriye kolu Halk Koruma Birlikleri’nin (YPG) önünün kesilmesinde-  Türkiye ve Rusya’nın bağlarının güçlenmesinde önemli bir rol oynadı.  

İki ülke arasındaki ilişkilerin ısınmasında Erdoğan’ın Türkiye’deki Temmuz 2016 darbe girişimi ile ilgili Putin’in verdiği desteğe müteşekkir olmasının ve Rusya’nın yaptırımlarına son vermesinde her iki taraf için de ciddi bir teşvik oluşturan ekonomik ilişkilerin de payı var. İlişkilerdeki yakınlaşma; Türkiye’deki yönetimin Batı ile ilişkilerinde yaşadığı gerilimin de bir sonucu; bu bağlamda özellikle Türkiye’nin,  Suriye’de YPG’yi desteklemesi ve Fethullah Gülen’i Türkiye’ye iade etmemesi nedeniyle ABD’ye karşı duyduğu öfkeyi belirtmek gerekir. Rusya ile Türkiye arasındaki yakınlaşmanın ulaştığı boyut Batılı ülkelerde Türkiye’nin NATO’ya bağlılığını sorgulamasına ve bazı yetkililer arasında Ankara’nın ekseninin kaydığı algısının ortaya çıkmasına neden oldu.

Bu endişeler yersiz değil, ancak Moskova ve Ankara’nın, Karadeniz ve Güney Kafkasya üzerindeki nüfuzlarını arttırmak konusunda rekabet içinde olduklarını göz ardı etmemek de gerekiyor. Karadeniz’de 2014’te Kırım’ı ilhak eden Rusya deniz kuvvetlerini güçlendirdi, güneye doğru güç projeksiyonunu arttırdı ve stratejik dengeyi kendi lehine değiştirdi. Kırım’ın ilhakı Ankara’nın, Türkiye ile yakın tarihsel bağları olan Kırım Tatarlarının durumuna ilişkin kaygılarını arttırdı. Türkiye buna Karadeniz’de kendi askeri gücünü takviye ederek yanıt verdi. Ankara, NATO’yu Karadeniz’in dışında tutma politikasını tersine çevirip ittifakın Karadeniz’de konuşlanmasını teşvik etti. Ankara’nın Batı başkentleriyle ilişkilerinin gergin olmasına rağmen, NATO, en azından Karadeniz’de, Türkiye’nin stratejik hesapları açısından hayati öneme sahip.

Rusya ve Türkiye’nin çıkarları Güney Kafkasya’da da birbirinden farklıdır. Rusya ile Türkiye, Ermenistan ile Azerbaycan arasındaki Dağlık Karabağ ihtilafında ayrı tarafları desteklemektedir: Moskova Erivan ile savunma anlaşması yapmıştır (ancak pratikte her iki tarafa da silah satmaktadır); Ankara’nın da Bakü ile stratejik ortaklık ve karşılıklı yardım anlaşması vardır. Nisan 2016’da bu ihtilafın alevlenmesi Su-24 krizi sonrasındaki gerginlik dönemine denk geldi ve Moskova ile Ankara arasında sert bir atışma yaşanmasına neden oldu; ne var ki her iki ülke de gerilimi arttırmaktan kaçındı ve bir süre sonra Moskova Bakü ve Erivan arasında ateşkesin sağlanması için arabuluculuk yaptı. Öyle ki, Türkiye Moskova’nın tek güç olmaya çalıştığı bir bölgede Rusya’yı sınarken temkinli davranmış ve belirli sınırlar içinde kalmıştır.

Ancak Dağlık Karabağ ihtilafında yaşanabilecek herhangi bir tırmanış, bölgenin bu iki nüfuzlu gücünü de beraberinde sürükleme riskini taşımaktadır. İki ülke arasındaki rekabet bölgede askerileşmeyi arttırmaktadır. Rus ordusunun Suriye, Ermenistan ve Gürcistan’ın ayrılıkçı Abhazya ve Güney Osetya bölgelerindeki ve Kırım yarımadasındaki askeri varlığının artması Türkiye’nin Rusya tarafından kuşatılma korkusunu körüklemektedir.

Rusya ve Türkiye bölgede farklı ve çoğunlukla birbirine ters düşen hedeflere sahip olsa da işbirliklerinin artması bölgedeki anlaşmazlıkların alevlenmesini engellemelerine yönelik bir fırsat yaratabilir.

  • Ankara, Karadeniz’de güvenlik riski oluşturabilecek bir hadise yaşanmaması için NATO ve Rusya ile bağlarını kullanabilir. Hem Rusya hem de NATO Karadeniz’deki mevcudiyetlerini arttırarak askeri tatbikat yaparken, Rus jetlerinin alçaktan uçuş yapması ya da NATO uçaklarının yolunu kesmesi kaza riskini arttırmıştır. Her düzeyde diyalog esastır ve Türkiye ilave iletişim kanalları devreye sokabilir.
     
  • Dağlık Karabağ ihtilafının çözüme ulaşma ihtimali zayıftır, ancak Moskova ve Ankara ihtilafın yeniden tırmanışa geçmesini önlemek üzere çalışabilir, Asya ile Avrupa ve Orta Doğu ile Rusya arasında transit açısından hayati önem taşıyan bu bölgede barışın uzun vadeli yararlarını vurgulayarak hem Bakü hem de Erivan’ı karşılıklı taviz vermeleri konusunda teşvik edebilirler.
     
  • Ankara Moskova ile düzelen ilişkileri üzerinden Rusya yönetiminin Kırım Tatarlarının statüsü ve hakları konusuna eğilmesini sağlayabilir.

Rusya ile Türkiye arasındaki sorunların aşılması Moskova’nın Su-24 krizi sonrasında uyguladığı yaptırımlardan zarar gören her iki ülke vatandaşları için ve ayrıca Türkiye ekonomisi için olumlu bir gelişmedir. Rusya ve Türkiye gerginlikleri sürerken çapraz ateşte kalan Karadeniz ve Güney Kafkasya bölgelerindeki ülkeler de bu yakınlaşmanın faydasını görmektedir. Fakat, ilişkiler iyiye gidiyor olsa da bölgenin hassas noktalarında iki ülkenin hedefleri ve çıkarları çatışmaktadır. Rusya ile Türkiye arasındaki ilişkilerin düzelmesi bölgede uzun süredir yaşanan ihtilafların çözümü için yeterli değildir. Fakat ortaklıkları kusursuz olmasa da, Ankara ve Moskova, bölgedeki ihtilafların alevlenmesi tehlikesini azaltmaya yönelik işbirliği yapabilirler.

Brüksel/Ankara/Moskova/Kiyev/Bakü/Tiflis/Erivan, TK Haziran 2018

People attend a rally against the approval of the so-called Steinmeier Formula, in Kyiv, Ukraine October 6, 2019. Maxym Marusenko / NurPhoto

A Possible Step Toward Peace in Eastern Ukraine

Kyiv has accepted the Steinmeier formula, a mechanism for jump-starting implementation of the peace deal for parts of eastern Ukraine held by Russian-backed separatists since 2014. This decision is welcome, but the Ukrainian government should step carefully to boost chances of a settlement.

On 1 October, Ukrainian President Volodymyr Zelenskyy held a surprise press conference to announce that his government had signed on to the so-called Steinmeier formula. First proposed in 2016 by Frank-Walter Steinmeier, then Germany’s foreign minister, the formula tries to get around a dispute blocking implementation of the 2014-2015 Minsk agreements aimed at ending the war that began when Russian-backed rebels took over two parts of Ukraine’s eastern region of Donbas. The second Minsk agreement calls for elections in these areas and stipulates that Kyiv grant them a special status. But it does not specify which of the two should come first. Moscow and the separatists whom it backs say it must be special status, while Kyiv fears this would legitimise regimes in charge of these areas and make free elections impossible. Steinmeier tried to split the difference, suggesting that those areas receive provisional special status starting on the day of local elections, which would become permanent only if and when the Organization of Security and Co-operation in Europe (OSCE) determines that the vote complied with Ukrainian law and international standards.

Zelenskyy’s acceptance of the formula creates opportunities as well as risks. Since Moscow has already endorsed the formula’s terms, it could be a step toward resolving the longstanding conflict in Donbas.

Zelenskyy highlighted an important reservation, namely that his government would reject elections before Russian troops exit Ukrainian territory.

But the Ukrainian government should proceed carefully to keep things on the right track. In particular, Kyiv will need a strategy for resolving the remaining sticking points of the Minsk agreements that it can communicate to the loud chorus of domestic critics who have denounced the government’s decision as “capitulation”. Of these sticking points, the most important – not covered by the Steinmeier formula – is Point 9 of the second Minsk agreement, which calls for Kyiv to resume control of Ukraine’s eastern border with Russia only following local elections. For officials in Kyiv, this timing is unacceptable, as they say it would allow holding elections “at gunpoint”: voters would be unsafe and the polls would sanction the separatists’ de facto administrations. Tellingly, in his statement endorsing the formula, Zelenskyy highlighted an important reservation, namely that his government would reject elections before Russian troops exit Ukrainian territory. The text accompanying Zelenskyy’s announcement on 1 October emphasises that elections must be held under Ukrainian law. Since Ukrainian law is not in force in separatist-held areas, the text can be read to imply that Kyiv still believes it must fully control these areas before anyone votes.

For Kyiv to regain this control will be a challenge. Moscow will need to remove troops it has not admitted are there and separatist fighters unwilling to disarm will need to do so. The first step ought to be bilateral disengagement of Ukrainian and Russian-backed separatist troops along the front line – something to which the sides agreed last week. Disengagement should facilitate a stable ceasefire in place of the periodically fraying one that currently exists; it should also allow Kyiv to slowly rebuild ties with its citizens in separatist-held areas. Yet even this move is contested. Some pro-government forces have made their opposition to withdrawal public. Russian-backed fighters, for their part, say they are hesitant to withdraw and sceptical that Kyiv can induce its own forces to do so. Meanwhile, Moscow has refused to guarantee the withdrawal of the forces it backs, on the grounds that it does not control them.

Kyiv’s and Moscow’s joint agreement to the formula should at least enable a new meeting under the Normandy Format.

Despite inevitable hurdles and worrying signals on the ground, Kyiv’s and Moscow’s joint agreement to the formula should at least enable a new meeting under the Normandy Format. This would bring the two countries together with France and Germany for talks for the first time since October 2016 and provide them an opportunity to further clarify the sequencing of the steps laid out in the Minsk agreements.

To optimise chances for peace, Kyiv should now take several steps of its own:

  • Develop a strategy for communicating to the public precisely what the Steinmeier formula does and does not do: it unlocks the door to further negotiations, but does not cede territory to Moscow or the separatists. Failure to communicate these points could spark street protest and opposition from a parliament that will have to approve the terms of Donbas’s special status.
     
  • Ensure that disengagement continues as promised, including by better communicating with rank-and-file troops on the front lines, and by soothing fears among some of the public that the process will be one-way. Kyiv, Moscow and the separatists will need to agree on a process for holding those who violate the ceasefire accountable and clearly convey both the rules and penalties for violations to each level of the command structure on the two sides.
     
  • Plan small, concrete steps to rebuild ties with residents of separatist-held territory, to take place following troop disengagement. These should include reinstating public transport between government-held and separatist-controlled areas, legalising petty trade across the line, and offering to soften laws that limit the use of Russian in Ukraine’s public sphere.
     
  • Consult closely with France and Germany ahead of the Normandy Format summit to ensure that Ukraine’s security remains at the top of their agenda.

Much of this will be difficult. Incidents on the front line or spreading protests in government-held territory could derail progress. For the time being, however, Zelenskyy’s agreement to the Steinmeier formula seems like a savvy move that opens up new possibilities for peace without undermining Kyiv’s need for security and sovereignty.