Ringkasan ikhtisar ağır sularda: Iran’ın nükleer programı, savaş riski ve Türkiye’den dersler
Ringkasan ikhtisar ağır sularda: Iran’ın nükleer programı, savaş riski ve Türkiye’den dersler
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 116 / Middle East & North Africa

Ringkasan ikhtisar ağır sularda: Iran’ın nükleer programı, savaş riski ve Türkiye’den dersler

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Yönetici özeti

İsrail’in İran’ı hedef alan ve Tahran’a nükleer faaliyetlerini durdurması ve uluslararası topluma da bu amaçla baskılarını arttırması mesajlarını içeren söylemindeki çarpıcı tırmanış, bir blöften ibaret olabilir. Olmayabilir de. İsrail’in bakış açısından İran’ın nükleer programı, ciddi bir tehdit arz ediyor; İran’ın bomba üretmeye yönelik olduğu varsayılan çalışmalarına bir saldırıyla cevap verileceği an hızla yaklaşıyor ve bu nedenle yakın gelecekte – ve hatta bu yıl kadar erken bir zamanda – bir askeri harekât, elle tutulur bir olasılık haline geliyor. Savaşın yıkıcı sonuçlar doğurabileceğinin Batı’da geniş çevrelerce kabul görmesine ve ABD ve Avrupa’nın İsrail’i dizginleme çabalarının iyi karşılanmasına rağmen Batı’nın Tahran’a boyun eğdirmek için ekonomik yaptırımların hiç olmadığı kadar sıkılaştırılması biçimindeki mevcut politikasının yakın zamanda İran’ın geri adım atmasını sağlaması neredeyse imkânsız görünüyor. Bu yaklaşımın savaşın yerini alması bir yana savaşa yol açması da beklenebilir. 2012 başlarken halihazırda düşük olsa da askeri bir çatışma ihtimali her zamankinden daha yüksek görünüyor. 

Yeniden başlayacak gibi görünen nükleer görüşmeler, bu akıbetin önüne geçilmesini sağlayabilir. Ne var ki bunun gerçekleşebilmesi için, yepyeni bir zihniyete acilen ihtiyaç duyan uluslararası camianın Türkiye’nin deneyiminden ders çıkarması ve varsayımlarını test etmesi yerinde olacaktır: İran, her seviyede aktif şekilde sürece dahil edilmeli; İran’la temas halinde olan ülkeler arasına İran’ın kendine daha yakın hissedeceği bazı yükselen güçleri de kapsayan daha geniş bir ülkeler grubu katılmalı; ekonomik baskının en iyi ihtimalle faydasız, en kötü ihtimalle ise zarar verici olduğu kabul edilmeli; ve Tahran’a gerçekçi bir öneri sunulmalı. Eğer seçim, başarısının kestirilmesi güç yaptırımlar ile sonuçlarının tahayyül edilmesi korkunç bir askeri müdahale arasında ise bu, bir seçim değildir. Bu, korkunç bir başarısızlık olacaktır.

Şimdiye dek nadiren açık seçik görülebilen İran konusundaki resim, hiç bu kadar kafa karıştırıcı ve endişelendirici olmamıştı. Bir gün İsrail, pek yakında harekete geçeceğini ima eden ciddi tehditler savuruyor; ertesi gün böylesi bir kararın çok uzakta olduğunu duyuruyor. Bazı İsrailli yetkililer, bir askeri saldırıyı onaylayan ifadeler kullanırken başkaları (çoğunlukla da emekli olanlar), bunu yeryüzündeki en budalaca hareket olarak nitelendiriyorlar. İsrail, siber saldırılar, nükleer alanında çalışan İranlı bilim adamlarının öldürülmesi ve gizemli patlamalar gibi unsurları kapsayan ve halihazırda yürüttüğü gözlemlenen savaş konusunda sessizliğini koruyabilmek için asla girişmeyeceği bir savaştan kimi zaman açıkça söz eder gibi görünüyor. Öte yandan ABD’nin söylemi daha da fazla değişkenlik gösteriyor: savunma bakanı, bir röportajını savaşın tüm yıkıcı sonuçlarını sıralamaya adıyor, ama bir başka röportajında askeri bir çatışma ihtimalinin saf dışı bırakılamayacağını ima ediyor. Diğer liderlerin yanı sıra Başkan Barack Obama, bir başka Orta Doğu savaşı fikrine ciddiyetle karşı çıkar görünürken bir yandan da bize tüm seçeneklerin masada olduğunu hatırlatmaya devam ediyor – ki bu, aslında belli bir seçeneği işaret etmenin en emin yolu.

İranlı liderler de üstlerine düşeni yapmaktan geri durmadılar: daha üst seviyelerde uranyum zenginleştirilmesi; tesislerin yeraltında daha derinlere taşınması; Hürmüz boğazını kapatma ve İsrail’e karşı harekete geçme tehdidi ve (Vaşington’a bakılırsa) Suudi Arabistan’ın Amerika elçisine suikast planı yapılması. Hindistan, Gürcistan, Tayland ve Azerbaycan’da bulunan İsrail hedeflerine karşı İran’ın gerçek veya planlanmış terör eylemleri hakkında son dönemde çıkan haberler, en az öncekiler kadar kaygı verici. Karmaşa, bir diplomasi yöntemidir ve şüphesiz tüm taraflar, girift siyasi ve psikolojik oyunlar içindeler. Ancak karmaşa, belirsizlik doğurur ve belirsizlik, felaketle sonuçlanabilecek yanlış hesap veya yanlış adım riskini arttıracağından tehlikelidir.

İran’ın nükleer programının ne kadar tehlikeli olduğu ve rejimin nükleer silah geliştirmeye ne kadar yakın olduğu tartışma konusudur ve bu konuda birbirinden oldukça farklı görüşler mevcuttur. İsrailliler, alarm zilleri çalıyorlar. Diğerleriyse İran’ın varsayılan hedefi önündeki önemli teknik engellere işaret ediyorlar: İran, zenginleştirme programını genişletmede sorunlar yaşıyor; bomba düzeyinde zenginleştirmeden en azından aylarca ve kullanılabilir bir nükleer silah üretme kabiliyetinden muhtemelen yıllarca uzakta bulunuyor.

Niyet konusunda da bir anlaşmazlık mevcut. Az sayıda ülke, Tahran’ın niyetinin tamamıyla masum olduğuna inanıyor. Fakat bazı ülkeler, onun bomba üretme niyeti taşıdığına ikna olmuş durumdalar. Diğerleriyse İran’ın harekete geçmeyi planlamasa bile nükleer silah patlatma kapasitesine sahip bir “eşik devleti” olmak istediği görüşünü paylaşıyor. Kritik kırmızı çizginin ne olduğu konusunda da bir fikir birliği bulunmuyor. İsrailliler, İran’ın tesisleri ileride askeri saldırıya karşı dayanıklı olacağından ülkenin ilerleyişini durdurmak için zamanla hiçbir şeyin yapılamayacağı nokta olan “dokunulmazlık bölgesi”nden söz ediyorlar ve bu noktanın yalnızca birkaç ay ilerde olduğunu ekliyorlar. Öte taraftan başta Amerikalılar olmak üzere diğer grupsa buna karşı çıkıyor; fikir ayrılığı, farklı askeri kapasitelerin yanı sıra dokunulmazlığın tanımındaki farklılıklardan da ileri geliyor (İsrail’in saldırılarına karşı dokunulmaz olmak, Amerika’nın saldırılarına karşı dokunulmaz olmakla aynı değil).

İsrailliler, ilk kez olmamak üzere, bu tehdidi ve onun aciliyetini abartıyor olabilirler – ki bu durum, kendisine karşı bitmek bilmeyen bir düşmanlığı apaçık ilan etmiş bir rejime karşı İsraillilerin hissettiği yoğun korkuyu yansıtıyor. Ancak bir konuda neredeyse kesin olarak haklılar: yaptırımlar işe yarayabilirler veya tam tersine başarısız olabilirler ve şiddetli ekonomik sancılara neden olsalar da sahici bir politika değişimine yol açmayabilirler. İran liderliğinin ekonomik zorluklara şimdiye dek boyun eğdiğine veya bundan sonra eğeceğine dair bir kanıt mevcut değil. Ruhani Lider Ayetullah Hamaney’in görüşü, baskıya boyun eğmenin ancak daha fazla baskıya yol açacağı temel prensibine dayanıyor. Bu rejimin gözünden bakıldığında böylesi bariz bir inatçılığı anlamak kolay olacaktır. Topraklarına yapılan saldırılar, fiziki ve siber sabotajlar, Körfez’deki düşmanlarının askeri mühimmatlarının ABD tarafından desteklenmesi ve belki de en çok zarar veren ekonomik savaş hali de dahil olmak üzere düşmanlarının aldığı önlemler, tek bir şeyi ifade ediyor: Vaşington ve müttefikleri, rejimi devirmeyi akıllarına koymuş durumdalar. Bu koşullar altında rejim, kendisini hasmane bir bölgede daha güçsüz hale getireceği öne sürülebilecek bir taviz vermeye neden istekli olsun?

Avrupalıların ve Amerikalıların bu soruya bir cevabı var: gerçekten etkili yaptırımlar ancak yakın zamanda kabul edildi; bunların etkisi ancak önümüzdeki altı ile on sekiz ay arasında bir zamanda görülecektir; ekonominin iflası ile karşı karşıya kalan ve böylece bekâsı tehlikeye giren İslam Cumhuriyeti’nin nihayetinde nükleer gündem konusunda ciddi müzakerelere başlamaktan başka bir seçeneği olmayacaktır. Belki bu olabilir.

Ancak o kadar çok şey ters gidebilir ki. Yalnızca ekonomik bir savaş hali olarak görebileceği durumu göze alan ve kaybedecek fazla bir şeyi olmadığını düşünen İran, ani ve sert bir çıkış yapabilir. Öte taraftan kışkırtıcı eylemleri, misilleme amaçlı adımlara neden olabilir; özellikle makul iletişim kanallarının olmadığı bir ortamda bu durum rahatlıkla kontrolden çıkabilir. İsrail’in ve Batı’nın takvimleri de uyuşmayabilir: Batı’nın öngördüğü yaptırımlar takvimi, İran’ın dokunulmazlık bölgesine gireceği noktanın ilerisinde bir zamana denk geliyor ve İsrail, tepkisiz kalma sabrını göstermeyebilir. 

Tüm umutların neredeyse tamamen yaptırımlara bağlanması, riskli bir durum oluşturuyor. İran’ı nükleer çalışmalarını yavaşlatmak konusunda ikna edememeleri yüksek bir ihtimal ve bu durumda – daha kapsamlı bir önerinin sunulacağı ciddi bir diplomatik seçenek olmazsa – ABD, kendini yüksek maliyetli (örneğin İran’ın Irak, Afganistan ve örtülü hedeflerle İsrail’e karşı muhtemel misilleme hareketlerinde bulunması) ve getirileri belirsiz (İran’ın nükleer alandaki gelişmesinde gecikmeler olması durumunda Uluslararası Atom Enerjisi Kurumu (UAEK) heyetini ülkeden çıkarması, bomba yapımı için kararlılığının daha da kuvvetlenmesi ve bu amaca yönelik çabalarının artması gibi) bir savaşın çıkmazında bulabilir.

Bu yaklaşıma kaygıyla bakan ülkeler arasında olan Türkiye, oldukça farklı bir görüşü savunuyor. Yaptırımlara son derece şüpheli yaklaşıyor ve askeri harekât seçeneğini dışlıyor. Geniş bir İranlı yetkililer grubuyla doğrudan ve aktif diplomasi yürütmenin gerekliliğine inanıyor. Tahran’ın kendi toprakları üzerinde zenginleştirme faaliyetleri yürütme hakkının baştan kabul edilmesi gerektiği, böylece itibarının kabul görmüş olacağı görüşünü paylaşıyor. Ayrıca bitiş çizgisine yakınlaşmasa da son derece küçük ilerlemeler kaydedecek ufak adımların hiçbir şey yapılmamasından daha iyi olduğunu düşünüyor. 

 Ankara, asli bir oyuncu değil ve geniş yaptırımlara olan muhalefeti ve diyaloğa olan desteği, Rusya ve Çin gibi kilit önemdeki aktörlerin görüşlerinden farklı değil. Ne var ki Türkiye, İran’ı iyi tanıyor – ki bu, güçlü komşusuyla olan uzun ve karmaşık ilişkisinin doğal bir sonucu. Batı kurumlarına kenetlenmiş, ama aynı zamanda Müslüman dünyanın bir parçası olarak gelenekselin dışında bir güç olan Türkiye, Tahran’ın iki kutuplu dünya düzenini reddeden anlayışıyla uyuşabilir. Bu, nükleer silahlara sahip bir İran’a yatkın olduğu anlamına gelmiyor. Ancak kimin nükleer kapasiteye sahip olabileceğini, kimin olamayacağını Batı’nın dikte edemeyeceği görüşüne çok daha sıcak bakıyor; İran’ın nükleer programı konusunda çok daha az telaşlı ve nükleer silahlara sahip bir İran ihtimalinin hem uzakta hem de belirsiz olduğuna inanıyor.

Nükleer enerji konusunda yeni olsa da Türkiye’nin yararlı tecrübesi bulunuyor. 2010’da bir başka yükselen güç olan Brezilya ile birlikte İranlı yetkililerle yoğun müzakereler gerçekleştirmişti ve Batı’yı şaşırtacak şekilde Tahran Araştırma Reaktörü konusunda bir uzlaşmaya varmıştı. Buna göre İran, düşük düzeyde zenginleştirilmiş 1.200 kilogramlık uranyumu Türkiye’de tutacak ve bunun karşılığında reaktörü için yüzde yirmi oranında zenginleştirilmiş 120 kilogram yakıt alacaktı. Varılan anlaşma, mükemmelden uzaktı, ancak P5+1 (BM Güvenlik Konseyi’nin beş daimi üyesinin yanı sıra Almanya) tarafından daha önce sunulmuş olan önerinin neredeyse aynısıydı; zaman oldukça ilerlemişti; İran’ın düşük düzeyde zenginleştirilmiş uranyum stoğu artmış ve kendisi yüzde 20 oranında zenginleştirmeye başlamıştı ki bu, silah üretim düzeyine muhtemel geçiş için önemli, ancak kesin olmayan bir kademeydi. Ancak bu öneri, önemli bir başlangıç olabilirdi; kabul edilseydi İran, şimdi 1.200 kg. daha az düşük düzeyde zenginleştirilmiş uranyuma sahip olacaktı ve güven inşa edilmesi için bir adım atılmış olacaktı. Ne var ki P5+1, anlaşmayı çabucak reddetti ve bunun yerine daha sert yaptırımlara başvurdu. 

İran’ın P5+1’in görüşme önerisine cevap verdiğine dair haberlerin yayınlandığı bugünlerde yeni bir diplomasi olanağı ortaya çıkabilir. Bu ihtimal, boşa harcanmamalı. Tarafların Türkiye’nin senaryosundan ilham alarak şu olası ilkeler uyarınca, anlamlı ve gerçekçi bir inisiyatif üretmeleri yerinde olacaktır: 

  • İran’ın Nükleer Silahların Yayılmasının Önlenmesine İlişkin Anlaşmanın (NPT) Ek Protokol’ünü ve geniş kapsamlı güvenlik tedbirleri anlaşmasını imzalaması ve yeniden uygulaması ve böylelikle daha etkin bir denetleme sitemini kabul etmesi; nükleer olmayan ve silah geliştirmeye yönelik deneme alanları olduğu düşünülen yerlerde UAEK’ye daha gelişkin denetim yapma yetkisinin tanınması (Ek Protokol Plus); ve nükleer tesis açma kararının derhal bildirilmesini öngören UAEK’nin değiştirilmiş Kod 3.1 maddesinin tekrar uygulanması;
     
  • UAEK’nin raporlarında yer alan ve İran’ın 2003 öncesinde, varsayılan nükleer silahlanma denemelerine ilişkin sürüncemede kalmış konuların çözümlenmesine ilişkin kararı;
     
  • İran’ın prensipte nükleer araştırma, zenginleştirme, ve NPT’den kaynaklanan yükümlülüklerine uygun olarak ve UAEK ile çözümlenmemiş konuların halledilmesine bağlı olarak barışçıl amaçlarla nükleer enerji üretme ve kullanma hakkının bulunduğunun P5+1 tarafından kabul edilmesi;
     
  • P5+1 ve İran arasında gözden geçirilmiş bir Tahran Araştırma Reaktörü uzlaşmasına varılması ve bunun ardından İran’ın mevcut yüzde 20 zenginleştirilmiş nükleer stoğunu yakıt çubukları ile değiştirmesi ve geçici olarak zenginleştirme seviyesini yüzde 5’te tutması, öte yandan P5+1’in de AB ve ABD’nin yeni yaptırımlarını uygulamayı askıya almayı kabul etmesi. Bazı yaptırımların yumuşatılması karşılığında İran, zenginleştirme faaliyetlerini mevcut yakıt ihtiyaçları (Buşehr reaktörü için bir yıllık stok) ile sınırlandırmaya razı olabilir. İhtiyaç fazlası ise uluslararası piyasada rekabetçi fiyatlarla satılabilir. Daha geniş bir alanda yaptırımların yumuşatılması ise İran’ın geçmişte yaptığı varsayılan silahlanma çabalarında, sıkı bir UAEK denetim rejiminin ve burada sözü edilen diğer adımların uygulanmasında UAEK ile işbirliği yapması şartına bağlanabilir;
     
  • Nükleer müzakerelere paralel olarak ABD ve İran, karşılıklı endişe ve çıkarlarını ilgilendiren diğer konularda görüşmelere başlayabilirler.

Elbette ki bütün bunların yanında tüm tarafların sürecin tamamını rayından çıkarma riski taşıyan ve saldırı tehditleri, bombalama veya suikast olaylarına karışma gibi unsurları da kapsayan her türlü hasmane davranışa ve kışkırtıcı söyleme son vermesi gerekiyor. 

Diplomatik bir çözüme şüpheyle yaklaşmak için birden fazla neden mevcut. Karşılıklı güven, daha önce hiç olmadığı kadar düşük düzeyde. Tüm taraflar üzerindeki siyasi baskılar, uzlaşmaya varılmasını güçleştiriyor. Batı, yeni ve her zamankinden daha katı yaptırımlar rejimini denemeye kararlı görünüyor. İsrail gitgide sabrını yitiriyor. Şiddete başvuran kısasa kısas eylemler tırmanışta görünüyor. İran, silahlanma yolunda kararlı ve tavizsiz adımlarla ilerlemeye kararlı olabilir. Hamaney’in danışmanlarının yol gösterici olarak șu üç örneği vurguluyor olması olası: hiçbir nükleer silahı olmayan Irak’taki Saddam Hüseyin rejiminin ABD tarafından devrilmesi; kitle imha silahlarından vazgeçen Libya’daki Muammer Kaddafi rejiminin NATO saldırısına uğraması; ve nükleer silahlara sahip Kuzey Kore rejimin hâlâ ayakta olması. Tahran’ın ne pahasına olursa olsun bomba elde etmeye kararlı olup olmadığının görülmesi ve bunu çözmenin gerçekten en etkin yolunun, yol açacağı tüm çarpıcı sonuçlara rağmen askeri seçenek olup olmadığının değerlendirilmesi için zaman bulunuyor. Şimdiyse hedef, diplomasinin başarıya ulaşması için olanakları azami düzeye çıkarırken, başka bir alternatife başvurulması ihtimalini en aza indirmek olmalıdır. 

İstanbul/Vaşington/Brüksel, 23 Şubat 2012

Executive Summary

The dramatic escalation in Israel’s rhetoric aimed at Iran could well be sheer bluff, a twin message to Tehran to halt its nuclear activities and to the international community to heighten its pressure to that end. Or not. As Israel sees it, the nuclear program represents a serious threat; the time when Iran’s putative efforts to build a bomb will become immune to a strike is fast approaching; and military action in the near future – perhaps as early as this year – therefore is a real possibility. While it is widely acknowledged in the West that war could have devastating consequences, and while U.S. and European efforts to restrain Israel are welcome, their current approach – ever-tightening economic sanctions designed to make Tehran bend – has almost no chance of producing an Iranian climb­down anytime soon. Far from a substitute to war, it could end up being a conduit to it. As 2012 begins, prospects of a military confrontation, although still unlikely, appear higher than ever.

The nuclear talks that appear set to resume could offer a chance to avoid that fate. For that to happen, however, a world community in desperate need of fresh thinking could do worse than learn from Turkey’s experience and test its assumptions: that Iran must be vigorously engaged at all levels; that those engaging it ought to include a larger variety of countries, including emerging powers with which it feels greater affinity; that economic pressure is at best futile, at worse counterproductive; and that Tehran ought to be presented with a realistic proposal. If it is either sanctions, whose success is hard to imagine, or military action, whose consequences are terrifying to contemplate, that is not a choice. It is an abject failure.

The picture surrounding Iran, rarely transparent, seldom has been more confusing or worrying. One day Israel issues ominous threats, hinting at imminent action; the next it announces that a decision is far off. Some of its officials speak approvingly of a military strike; others (generally retired) call it the dumbest idea on earth. At times, it appears to be speaking openly of a war it might never wage in order to better remain silent on a war it already seems to be waging – one that involves cyber-attacks, the killing of Iranian nuclear scientists and mysterious explosions. U.S. rhetoric, if anything, zigs and zags even more: the secretary of defense devotes one interview to listing all the catastrophic consequences of war and another to hinting a military confrontation cannot be ruled out. President Barack Obama, among others, appears seriously resistant to the idea of yet another Middle East war, yet keeps reminding us that all options are on the table – the surest way to signal that one particular option is.

Iranian leaders have done their share too: enriching uranium at higher levels; moving their installations deeper underground; threatening to close the straits of Hormuz and take action against Israel; and (if one is to believe Washington) organising a wild plot to assassinate the Saudi ambassador to the U.S. More recent reports of actual or planned Iranian terrorist attacks against Israeli targets in India, Georgia, Thailand and Azerbaijan are equally if not more ominous. Confusion is a form of diplomacy, and all sides no doubt are engaged in an intricate political and psychological game. But confusion spawns uncertainty, and uncertainty is dangerous, for it increases the risk of a miscalculation or misstep that could go terribly wrong.

How perilous is Iran’s nuclear program and how close the regime is to assembling a weapon are matters of opinion, and often substantially divergent opinion at that. Israelis express alarm. Others point to important technical obstacles to Iran’s assumed goal: it has had problems expanding its enrichment program; is at least months away from being able to enrich at bomb-grade level; and is probably years away from the capability to manufacture a deliverable atomic weapon.

Too, there is disagreement regarding intent. Few still believe Tehran’s motivations are purely innocent, but whereas some are convinced it is intent on building a bomb, others hold the view that it wishes to become a “threshold state” – one with breakout capacity, even if it does not plan to act on it. There also is disagreement as to what the critical redline is. Israelis speak of a “zone of immunity”, namely the point after which nothing could be done to halt Iran’s advance because its facilities would be impervious to military attack, and say that point is only months away. Again, others – Americans in particular – dispute this; the divergence reflects different military capacities (immunity to an Israeli attack is not the same as immunity to an American one) but also differences in how one defines immunity.

Israelis, not for the first time, could be exaggerating the threat and its imminence, a reflection of their intense fear of a regime that has brazenly proclaimed its unending hostility. But they almost certainly are right in one respect: that sanctions could work and nonetheless fail, inflicting harsh economic pain yet unable to produce a genuine policy change. There is no evidence that Iran’s leadership has succumbed or will succumb to economic hardship; the outlook of its Supreme Leader, Ayatollah Khamenei, rests on the core principle that yielding to pressure only invites more. Seen through the regime’s eyes, such apparent stubbornness is easy to understand. The measures taken by its foes – including attacks on its territory, physical and cyber sabotage, U.S. bolstering of the military arsenals of its Gulf enemies and, perhaps most damaging, economic warfare – can only mean one thing: that Washington and its allies are dead set on toppling it. Under such conditions, why would the regime volunteer a concession that arguably would leave it weaker in a hostile neighbourhood?

Europeans and Americans offer a retort: that only now have sanctions with real bite been adopted; that their impact will be felt within the next six to eighteen months; and that faced with an economic meltdown – and thus with its survival at stake – the Islamic Republic will have no choice but to finally engage in serious negotiations on the nuclear agenda. Perhaps.

But so much could go wrong. Confronting what it can only view as a form of economic warfare and feeling it has little to lose, Iran could lash out. Its provocative actions, in turn, could trigger retaliatory steps; the situation could well veer out of control, particularly in the absence of any meaningful channel of communication. Israel’s and the West’s clocks might not be synchronised: the West’s sanctions timetable extends beyond the point when Iran will have entered Jerusalem’s notional zone of immunity, and Israel might not have the patience to stand still.

Placing one’s eggs almost exclusively in the sanctions basket is risky business. There is a good chance they will not persuade Iran to slow its nuclear efforts, and so – in the absence of a serious diplomatic option including a more far-reaching proposal – the U.S. might well corner itself into waging a war with high costs (such as possible Iranian retaliatory moves in Iraq, Afghanistan and, through proxies, against Israel) for uncertain gains (a delay in Iran’s nuclear progress countered by the likely expulsion of International Atomic Energy Agency (IAEA) inspectors, intensified determination to acquire a bomb and accelerated efforts to do so).

Among countries uneasy with this approach, Turkey notably has stood for something different. It is highly sceptical about sanctions and rules out any military action. It believes in direct, energetic diplomatic engagement with a variety of Iranian officials. It is of the view that Tehran’s right to enrich on its soil ought to be acknowledged outright – a nod to its sense of dignity. And it is convinced that small steps that even marginally move the ball forward, even if far from the finish line, are better than nothing.

Ankara is not a central player, and its opposition to broad sanctions and support of dialogue are not dissimilar to the views of key actors such as Russia and China. But Turkey knows Iran well – an outgrowth of its long, complex relationship with a powerful neighbour. As a non-traditional power, anchored in Western institutions but part of the Muslim world, it can play to Tehran’s rejection of a two-tiered world order. This is not to say that Turkey is amenable to a nuclear-armed Iran. But it is far more sympathetic to the view that the West cannot dictate who can have a nuclear capacity and who cannot; is less alarmist when it comes to the status of Iran’s program; and believes that the prospect of a nuclear-armed Iran is both distant and unsure.

Even if a relative newcomer to the nuclear issue, Turkey also has useful experience. In 2010, together with Brazil – another rising new power – it engaged in intensive talks with Iranian officials and, much to the West’s surprise, reached a deal on the Tehran Research Reactor. Iran would deposit 1,200kg of low enriched uranium (LEU) in Turkey and, in return, would receive 120kg of 20 per cent enriched fuel for its reactor. The deal was far from perfect; al­though it mirrored almost exactly an earlier proposal from the P5+1 (the five permanent UN Security Council members plus Germany), time had passed; Iran’s LEU stockpile had grown, and it had begun to enrich at 20 per cent itself, an important though not definitive stage toward possibly enriching to weapons-grade. But it could have been an important start; had it been accepted, Iran presently would have 1,200kg less of LEU and a step would have been taken towards building trust. However, the P5+1 quickly dismissed the agreement and turned to tougher sanctions instead.

Today, with news that Iran has responded to the P5+1’s offer of talks, a new opportunity for diplomacy might have arisen. It should not be squandered. That means breaking with the pattern of the past: tough sanctions interrupted by episodic, fleeting meetings with Iran which, when they fail to produce the desired Iranian concession, are followed by ratcheted-up economic penalties. Instead, the parties would be well inspired to take a page out of Turkey’s playbook and pursue a meaningful and realistic initiative, possibly along the following lines:

  • Iran’s ratification and renewed implementation of the Nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT) Additional Protocol to its comprehensive safeguards agreement, thereby accepting a more rigorous monitoring system; enhanced IAEA inspection rights for non-nuclear alleged weaponisation testing sites (Additional Protocol Plus); and resumed implementation of the IAEA’s modified Code 3.1, ensuring that the decision to build any new nuclear facility is immediately made public;
     
  • Iran’s decision to clear up outstanding issues regarding alleged pre-2003 nuclear weaponisation experiments referred to in IAEA reports;
     
  • recognition by the P5+1 of Iran’s right in principle to nuclear research, enrichment, production and use of nuclear energy for peaceful purposes in conformity with its NPT obligations, subject to its having settled outstanding issues with the IAEA;
     
  • agreement by the P5+1 and Iran to a revised Tehran Research Reactor deal, pursuant to which Iran would trade its current stockpile of 20 per cent uranium for fuel rods and temporarily cap its enrichment at the 5 per cent level, while the P5+1 would agree to freeze implementation of new EU and U.S. sanctions. In return for some sanctions relief, Iran could agree to limit enrichment activities to its actual fuel needs (one-year backup for the Bushehr reactor). Any excess amount could be sold on the international market at competitive prices. Broader sanctions relief would be tied to Iran’s cooperation with the IAEA regarding its presumed past weaponisation efforts, implementation of the rigorous IAEA inspections regime and other steps described here; and
     
  • in parallel to nuclear negotiations, the U.S. and Iran would enter into discussions on other issues of mutual concern and interest, such as Afghanistan and Iraq.

Of course, this would have to be accompanied by an end by all parties to the kind of hostile behaviour and provocative rhetoric, including threats to attack and involvement in bombings or assassinations, that risk derailing the entire process.

There are more than enough reasons to be sceptical about a diplomatic solution. Mutual trust is at an all-time low. Political pressures on all sides make compromise a difficult sell. The West seems intent on trying its new, harsher-than-ever sanctions regime. Israel is growing impatient. Tit for tat acts of violence appear to be escalating. And Iran might well be on an unyielding path to militarisation. One can imagine Khamenei’s advisers highlighting three instructive precedents: Saddam Hussein’s regime in Iraq, which had no nuclear weapon and the U.S. overthrew; Muammar Qadhafi’s regime in Libya, which relinquished its weapons of mass destruction and NATO attacked; and North Korea, which possesses nuclear weapons and whose regime still stands. There remains time to test whether Tehran is determined to acquire a bomb at all costs and to consider whether a military option – with all the dramatic implications it would entail – truly would be the best way to deal with it. For now, the goal ought to be to maximise chances that diplomacy can succeed and minimise odds that an alternative path will be considered.

Istanbul/Washington/Brussels, 23 February 2012

Philippe Errera
Draft text for reviving the 2015 nuclear agreement as shared by France's lead negotiator in February. Philippe Errera
Briefing 87 / Middle East & North Africa

Is Restoring the Iran Nuclear Deal Still Possible?

Though hope is fading, the U.S. and Iran may still be able to revitalise the 2015 accord on Tehran’s nuclear program. Should they falter, they should pursue more modest interim goals rather than allow the risk of confrontation to grow.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.