冲突警报:军事冲突逼近南苏丹
冲突警报:军事冲突逼近南苏丹
Alert / Africa

冲突警报:军事冲突逼近南苏丹

随着季节性大雨的减轻,南苏丹内战的交战各方均在为发起重大攻势而准备。政府和南苏丹人民解放军反对派中的强硬派都在巩固他们的阵地,如一位反对派指挥官所说,他们打算“用战争来解决这个问题”。冲突的重新爆发很可能会带来大范围的难民潮、暴力犯罪以及饥荒。在阿迪斯亚贝巴已进行九个月的和平谈判尽管取得了一些进展,却未能阻止战斗。由于各方利益不断碎片化、指挥和控制薄弱,而且民兵和自卫部队不断激增,调解和平谈判的地区组织——东非政府间发展组织——必须扩大和加强其与当地未能参与和谈的资深指挥官、武装团体及军事化社区的政治联系,才能保障未来协议的效力。即将到来的暴力冲突会为UNMISS(联合国南苏丹特派团)带来新的挑战,因为其优先任务是要保护在他们的基地寻求庇护的将近十万平民。

在即将结束的雨季里,双方战斗减少,但得以进口武器并对在12月份战争开始时匆忙动员起来的部队进行整编。在基尔七月访问华盛顿和八月政府间发展组织首脑峰会后,政府感觉外交上取得了优势后,变得大胆,从而获得空间拖延和谈,同时准备发动一次重大军事进攻。政府花了数以百万计美元买武器,其中大部分来自于石油收入,却没用在为自己的人民提供人道主义援助上;其加强了与乌干达的军事合作协议;进行大规模招兵,甚至征募儿童入伍;并动员警察部队以试图弥补因部队叛变和武器流失到南苏丹人民解放军反对派而造成的力量损失。但是,即使政府取得的重大胜利也不太可能结束叛乱。而且,由于乌干达部队的介入和苏丹叛军加入为南苏丹政府效力,政府的进攻很可能会威胁到苏丹的国家安全利益,加剧周边地区紧张局势并进一步激化冲突。

与此同时,受到州政府和反对派支持的种族性武装团体,比如说努尔白军,纷纷出现并壮大,而其赞助人对其仅有微弱的控制。把乌干达部队和支持政府的苏丹叛军算在内,目前至少有二十几支武装力量在南苏丹境内活动。脆弱的联盟面临着进一步的四分五裂,在盛产石油的上尼罗河州尤其如此。很多武装力量,以及政府的苏丹人民解放军和苏丹人民解放军反对派中的一些实权将领,均表露出即便政治领导人达成协议也将继续战斗的意图。

尽管有如此种种障碍,政府间发展组织的调停队伍仍一心试图在阿迪斯亚贝巴撮合基尔与马沙尔达成协议,而忽视其他各方。危机组织曾在七月警告,由于政治进程缺乏广泛的接触,许多指挥官和武装团体拒绝承认其有效性。这些团体大部分都有着他们自己的利益。政府间发展组织应该与由前南非总统姆贝基领导,并正为苏丹对话进程提供支持的非洲联盟苏丹与南苏丹问题高级别执行小组合作,以保证苏丹武装团体按照一月份达成的停火协议和此前达成的多项非盟调解协议撤出南苏丹。

更有甚者,尽管存在许多威胁,政府间发展组织并没有对冲突主要双方因违反停火协议、实施战争犯罪以至于破坏和平谈判采取惩罚措施,也没有要求非盟或联合国安理会采取行动。各方武装愈发相信调停背后并没有实力支持,而且政府间发展组织内部还存在分歧。该组织应该继续推进对冲突主要双方的调停,但考虑到前方恶化的局势,必须增加在冲突地区的政治存在,以扩展和加强与那些没有在和谈中得到代表的其他团体和军事化社区的联系。仅仅是派遣监控与核查队伍观察停火协议的实施不力是远远不够的。

其他一些谈判轨道正在就未能在埃塞尔比亚得到全面讨论的话题进行讨论。它们虽然独立于政府间发展组织的调停,但与其相互关联,因该对其形成补充。其中尤为重要的是坦桑尼亚主导的南苏丹人民解放运动政党对话;重新启动政治政党论坛;与武装团体接触;以及社区暴力冲突的解决进程。由坦桑尼亚执政党革命党主办的,南苏丹人民解放运动内部政党对话初露曙光,但还没有能够改变前方参战各方的考量。政治政党论坛应该重新启动,而且最大的反对党——南苏丹人民解放运动民主改变——的领导人应该获准从南苏丹出发重新加入谈话。社区代表、武装团体和军事化社区之间的大部分对话和工作应该在南苏丹进行,而不是阿迪斯亚贝巴。

中国和美国应该起到更加主动、中立、一致和透明的作用,以缓解地区分裂,帮助打破僵局。对各自在地区内继续纵容战争和参与破坏停火的盟友们,两国应该采取更加严厉的态度。有限的美国和欧盟单独制裁,旨在惩罚双方被视为打破停火的少数指挥官,目前为止对参战人员的考量的影响却微乎其微,而单独的政府间发展组织、非盟或安理会的制裁也同样不太可能扭转局势,除非是用作推进政治谈判的筹码。

鉴于战斗激化的预期,即将于11月30日更新的UNMISS的授权应该继续以保护平民为主。这对那些已经在特派团内部寻求庇护的平民尤为重要,但授权应尽可能地将保护延伸到基地以外。有将近十万平民在基地内部长期生活远非理想状况,但特派团必须继续提供保护,直至情况允许他们安全和自愿地离开基地。平民不应该被转移到疏于保护的联合国人道主义救援营地或其他特殊用途营地,那里的安全标准与维和基地内部并不一致。将人群转移到他们的“祖先的”土地上,会进一步强化种族分歧,而且饥荒和冲突很可能就在几个月内在那些地区爆发,因此这也不是一个可行的选择。

在2013年12月给联合国秘书长的公开信,4月份报告《不叫“内战”的内战》,以及7月份冲突警报《迟疑不决的南苏丹内战》中危机组织提出的许多建议,对避免冲突升级、推进和平进程和保证联合国特派团有适当授权和立场,仍有意义。为阻止战争的进一步激化,政府间发展组织应该采取以下步奏:

  • 增加在南苏丹冲突前方的政治存在,着力加强与指挥官和武装团体接触;
     
  • 开始与所有武装团体和军事化社区对话;
     
  • 在阿迪斯亚贝巴和南苏丹分别开启四个独立的磋商轨道,本着有助于更广泛的全国政治对话的目的进行排序和执行,着力于:

    • 南苏丹人民解放运动(受坦桑尼亚革命党支持);
    • 一个重新启动的政治政党论坛;
    • 武装团体;
    • 社区间冲突;以及
       
  • 与非盟苏丹与南苏丹问题高级别执行小组合作,按照一月停火协议与此前非盟在苏丹和南苏丹之间调停达成的多项协议中的呼吁,保证苏丹武装团体撤出南苏丹。

因为冲突可能再次紧张,联合国安理会应该采取以下行动:

  • 对南苏丹实施武器禁运,并对其进行严密监控以防进一步升级;确认政府和反对派的武器来源以及支付方式;提高双方的交易成本。
     
  • 设立一个联络小组,包括政府间发展组织、非盟、联合国、三驾马车(美国、英国、挪威)、欧盟、中国和坦桑尼亚,以促进合作和推进讨论;以及
     
  • 保持特派团保护平民的核心授权,内容包括允许平民进入特派团基地寻求庇护,直到他们能够安全和自愿地离开。

周边地区与国际力量之间急需更加紧密的合作,以保证高级别和平谈判更好地反映南苏丹武装团体数量和力量上升,而且愈加自治的现状,以及战争背后的地区动态。建立一个与武装团体和组织进行接触的清晰战略,以及一个将局部磋商与更广泛的全国进程相结合的框架,会有助于防止内战加深和进一步在南苏丹和周边地区扩散。

朱巴/布鲁塞尔

Political rally for General Johnson Olony in then-rebel-held Wau Shilluk in April 2016. CRISIS GROUP / Alan Boswell
Briefing 179 / Africa

South Sudan’s Splintered Opposition: Preventing More Conflict

Side deals between President Salva Kiir and renegade opposition leaders jeopardise the 2018 agreement that ended the worst fighting of South Sudan’s civil war. East African mediators should press the principal combatants – Kiir and Riek Machar – to restart talks on the issues that divide them.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.