特金峰会之后:难题才将到来
特金峰会之后:难题才将到来
U.S. President Donald Trump and North Korean leader Kim Jong Un signing a joint declaration at the Capella Singapore on 12 June 2018.
U.S. President Donald Trump and North Korean leader Kim Jong Un signing a joint declaration at the Capella Singapore on 12 June 2018. Standing behind them are the North Korean leader's sister Kim Jo Yong and US Secretary of State Mike Pompeo. Kevin Lim / ST / Singapore Press Holdings
Commentary / Asia

特金峰会之后:难题才将到来

上星期,全世界目睹了朝鲜领导人与美国总统有史以来的第一次会晤。国际危机组织为您提供360度解读,了解峰会在美国、朝鲜半岛、中国和日本的反响,以及峰会可能产生的影响。

就在6月12日美国总统唐纳德·特朗普与朝鲜领导人金正恩在新加坡举行历史性会晤之前,各界对此次会议仍持质疑。这个仓促举办且筹备不足的会晤能产生什么好的结果?这两位特立独行且乐于冒险的领导人中哪一个能变出魔术?峰会可能会更迎合谁的目的?这是否是特朗普和(或)金正恩为缓解国内政治压力而导演出来的一场戏?它能否符合美国盟友韩国和日本的期望并缓解他们的担忧?它会加强还是削弱地区安全和权力平衡?它能满足中国维持现状的愿望吗?

最重要的是,峰会能将朝鲜半岛带上和平之路吗?

在峰会之前,国际危机组织曾告诫各界不要奢望在半岛无核化问题上达成全面协议。我们写道:“比较现实的是,双方以达成原则性声明为目标,用概括性语言表述各自的重要战略需求,再次将双方拉回谈判桌,并将目前的核武器和导弹试验暂停正式化。”

我们此前曾提到,朝鲜应将其自从2017年11月以来未公开声明的冻结导弹和核试验落实到书面上,而美国则应联同韩国一起停止对平壤最具挑衅性的军事演习。我们相信,这样做能促成更广泛的“以行动换行动”计划,进而深度冻结平壤的核武器、远程导弹和关键材料,以可核查的方式限制其生产。作为交换,美国和国际社会将减轻对朝鲜的严厉制裁和外交压力。随着峰会的临近,特朗普政府摆出了善意,放弃其要求的“大爆炸”式协议(亦及所有措施一并执行的方式),转而支持分阶段的进程。

金正恩和特朗普签署的声明文本含糊不清,甚至比质疑者预料的更为模糊。不过,·也许最重要的其实是会议本身的形象。

我们还曾告诫观察家们不要从以美国为中心的视角来看待这一进程,并要考虑峰会的结果与其他各方也利害攸关,他们能影响事态的发展并且也应该在其中拥有发言权。在之前的一份报告中,我们曾经指出,利益各方之间,尤其是盟友之间,保持协调至关重要。韩国希望降低战争风险,履行文在寅政府与朝鲜修好的承诺,拉近平壤和华盛顿之间的距离。中国希望维持当前的战略平衡,或使其能朝着有利于自己的方向发展,防止朝鲜转而亲近美国。日本是美国的坚定盟友,它有很大的利害关系会受峰会影响,但却没有独立能力影响事态发展。日本迫切需要保护自身战略利益,解决朝鲜短程导弹、核武器以及生化武器对它的威胁。

最终,金正恩和特朗普签署的声明文本含糊不清,甚至比质疑者预料的更为模糊,不过,也许最重要的其实是会议本身的形象。

我们的美国和东北亚问题专家对峰会的影响进行了评估:

华盛顿,错愕与喘息空间 –史蒂芬·庞培

自朝鲜半岛的观点 – 克里斯托弗·格林

对北京来说,是好消息 – 康明凯

日本在观望和等待–Michael Kovrig

华盛顿,错愕与喘息空间

史蒂芬·庞培, 美国项目组负责人

峰会给了一些可以让人欣慰的理由。它打开了通往外交途径的大门,延续了2018年初开始的“奥运休战”平静,即美国和韩国暂缓军事演习,朝鲜则冻结导弹和核试验。美国方面,开拓无核化进程的艰苦工作现在将由国务卿迈克·蓬佩奥领衔。特朗普总统的鹰派国家安全顾问约翰·博尔顿,一个强烈怀疑外交手段能有效解除朝鲜这样国家武器的人,坐在讨论桌边,几乎没人注意。事实上,博尔顿最大的功劳也许是那张他和金正恩握手的照片。照片被朝鲜执政党劳动党日报《劳动新闻》6月13日公开发表了,颇具讽刺意味。

随着峰会报道的持续,很难想象,仅在几个月前评论员还在担心,朝鲜如大家所预期不愿意做出无核化的坚定承诺,特朗普愤怒地退出峰会,进而以朝鲜的狐疑为借口宣布外交手段失败,将美国拉上战争的快车道。

Crisis Group on the Ground 此节由美国项目负责人史蒂芬·庞培提供。 危机组织/朱莉·大卫·德·劳希

此前人们担心特朗普会将美国推向战争,现在人们却担心他已经全面妥协,从人权到全球核不扩散体制再到1953年朝鲜战争停战以来让美国驻军东北亚的区域联盟。

担忧的焦点不仅在于双方谈判达成的文件,尽管华盛顿专家圈中认可声明者屈指可数。批评人士指出,薄薄几纸协议没有实质内容,并没有对平壤习惯玩弄的无核化含糊承诺做具体约定。正如从事美朝关系研究的学者所指,与过去的联合声明相比,协议几乎没取得任何进展,而严苛性却远远低于时任乔治·W·布什政府高官的博尔顿指责为软弱无效并竭力废除的1994年无核化框架协议。

然而更令华盛顿担忧的是特朗普在峰会的所言所行。也许最令人震惊的是特朗普在记者会上的表现。他宣布,只要平壤继续暂停核武器和导弹试验,双方还在保持对话,美国就将停止与韩国的军事演习(他称之为“挑衅性的”)。目前还不清楚特朗普指的是所有与韩国军队的联合演习,还是单指最让平壤恼火的训练(如,针对核武器的、模拟“斩首”金正恩政府、朝鲜收获季节进行的演习)。不过主流的解释是特朗普的声明是广义的。这震惊了美国的伙伴韩国和日本(甚至美国军方),但它在几个层面上也使人清醒。称演习为“挑衅性的”和“昂贵的”,特朗普是在向美国全世界的盟友强调,他对维系这种关系的成本深为不满。在会晤金正恩前刚刚结束的争吵不休的查尔维奥瓦G7峰会上他就表达了自己的不满。特朗普还利用这一机会提醒韩国和日本,他的最终目标是将美军撤出半岛。这可是一个具有深远战略意义的举措。

除了有关联合演习的声明,批评多集中于峰会的整体象征意义和特朗普对金正恩秀亲热,称他“有趣”和“富有才华”,称他“热爱自己的人民”并受到自己“国家的狂热爱戴”。这最后一点尤其刺耳,因为联合国调查委员会提出了一个有力指控,指责金正恩政权犯下了大规模反人类罪行。即便特朗普在对金正恩秀热情可以理解为拉近私人关系,以促使朝鲜更愿做出些许让步,但这也与他在查尔维奥瓦对美国盟友不甚友好的态度形成了鲜明对比。核扩散专家还担心,金正恩在新加坡受到的欢迎实际上会让朝鲜拥核“正常化”,并传达出这样一个信号,即得到华盛顿尊重的最可靠途径是获得核武器和洲际弹道导弹(ICBM)发射平台。

如果特朗普通过峰会获得了金正恩的什么实质性让步,他并没能解释都是些什么

还有一个最关键的问题是,综合所有因素,朝鲜比美国得分数更高。目前还不清楚华盛顿得到了什么回报,付出的则是美国结束军事演习的承诺、(金日恩)与总统合影的机会、以及实质性终止贯穿2017年和2018年至今的美国对朝鲜所施加的“最大压力”政策。新闻发布会上,特朗普总统谈到了朝鲜所作的一个未包含在联合声明中的承诺--关闭一个导弹引擎设施,但却没有说明是哪个设施,是否允许外部观察员进入核查关闭情况。如果特朗普通过峰会获得了金正恩的什么实质性让步,他没能解释都是些什么。

回到华盛顿后,特朗普洋洋得意地在推特上说“每一个人都会比我刚上任那一天感觉更安全了”,还补充说“不会再有来自朝鲜的核威胁了”。这种说法从两方面上说具误导性。首先,峰会召开前的威胁程度依旧,平壤目前的核武库并不比几个月前弱。其次,从来就没有威慑和压力解决不了的威胁。唯一的明显威胁是双方的肆意自吹。从这个意义上说,峰会确实缓解了两位主角自己轻率制造的紧张局势。

除了这些批评(大部分是合理的),大多数专家也都承认,世界确实可能更安全了,因为特朗普和金正恩已经由对抗转向外交轨道,虽然先前两国的对抗也是他们不必要的造成的。国会对峰会声明没有什么赞许,共和党人想批评的也倾向于保持沉默(尽管有人表示峰会的任何成果需经国会批准),特朗普似乎也不为民主党的报怨所动。简而言之,特金会协议在美国似乎有着坚实的政治基础,国务卿蓬佩奥也正在为实施这一艰巨任务而努力。

自朝鲜半岛的观点

克里斯托弗·格林,朝鲜半岛事务高级顾问

金正恩小胜一局

对金正恩和朝鲜来说,真正的收获是在舆论方面,同时也取决于个人定位。朝鲜国内怎样看待金正恩的表现和峰会对朝鲜的益处,取决于看者是属于可以得到巨大潜在收益的平壤当权阶层,还是普通百姓中的一员。面对急剧变化的外交环境,不少平民开始憧憬未来,但又清醒地知道,多少希望过去曾经轻易地破灭了。

当金正恩乘坐中国政府为重要官员准备的专机国航747返回平壤时,他应该比较满意自身及其政权所取得的成果。对于朝鲜及其领导人来说,能够与美国同场交手本身就是一种胜利。金正日离开新加坡时,至少已经稍稍减轻了朝鲜安全方面的压力,缓解了一些国库财政压力,虽然联合国的制裁形式上还保留着。

这场峰会的象征意义无疑加强了金正恩作为朝鲜唯一合法权力的地位

金正恩带回国的是权威性得到巨大提升。自6月13日返回平壤之后,朝鲜国家电视台每天数次播放长达42分钟的纪录片,展示朝鲜的强大形象:金正恩作为世界著名领袖面带微笑受到新加坡的盛情款待,气派地穿过挤满围观者的大街,享受着和美国总统同等的接待。他的父亲和祖父都没有取得这样的成就。这场峰会的象征意义无疑加强了金正恩拥有朝鲜唯一合法权力的地位。

朝鲜人民军官员更有高兴的理由:金正恩从特朗普那儿得到了承诺,不在会谈期间进行“挑衅性”军演。而特朗普还明确表示希望在恰当的时候从朝鲜半岛撤军。

很重要的是,从中期来看,金正恩的对话姿态足以让中国和俄罗斯有条件提出放宽制裁的建议。虽然正式解除制裁难以立即实现,但无论北京还是莫斯科都已不太可能继续严格实施制裁,更不可能达到中国去年的努力程度。本世纪以来直到2017年,平壤和朝鲜边境城市的数以千计的个人、家庭和一些政府机构通过纺织品、海产品和自然资源的跨境贸易赚了不少钱。对这些群体而言,峰会带来的是大好消息。恢复这种交易,他们的收入就有可能回到危机前水平。

然而,在其它方面,峰会的成果就不那么明确了。峰会联合声明只是个原则性宣言,从未被设想为详细的路线图。因此,就安全、经济或政治领域的远景而言,它几乎没有任何具体内容。美国的安全保证和金正恩的无核化承诺一样模糊,金正恩和他的将军都不会奢求相信这类保证。虽然朝鲜无处不在的交叉监视将政变的风险降到了最低,但金正恩仍然希望将来沿着目前道路进行谈判时保有军方和安全部门的支持。握有朝鲜劳动党和人民军主要部门大权的金正日年代的保守派希望维持现状以保护自身利益。只有他们的控制权不会受到挑战,他们才可能支持变革。峰会也没有立即为境外新投资铺平道路,因为这必须等待制裁的取消。在与韩国开展紧密经济合作成为可能之前,金正恩缺少提供忠诚者新的重大经济利益的手段,以巩固军方和平壤权势阶层的支持,而这正是他保有权力的关键。

几十年来,人们一直被告知一切牺牲都是为了保卫国家、抵御美国侵略,无核化已经激起了社会的躁动和不满。

不过,面前的挑战依然巨大。峰会提升了金正恩的地位,点燃了国内对经济和政治变革的期望。但是,几十年来人们一直被告知一切牺牲都是为了保卫国家、抵御美国侵略,无核化已经激起了社会的躁动和不满。

在韩国,保守派惊愕,但峰会拥有强力支持

韩国在峰会的态度上出现了分歧。几乎所有人都同意,美朝会谈比2017年的好战言行更可取,峰会的成果也受到了大多数人的欢迎。不过,有些圈内人士担忧,美国又一次在未经咨询其盟友韩国意见之前就做出重大安全决定,这一次还事关军事演习,而且特朗普总统在过于短促的时间内以过于低廉的价格给了朝鲜太多。

公众对此次峰会的议论主要集中在最后一点,即特朗普在其新闻发布会上出乎意料地宣布将停止与韩国军演,虽然是模糊的,而这正是两国双边联盟与军事合作不可分割的一部分。

虽然文在寅政府现在已经承认特朗普的声明让他们措手不及,但当时在未获得明确讯息情况下他们不愿意下结论。韩国国防部只是说,不知道特朗普这番话背后的“意思”或“目的”。美国副总统迈克·彭斯马上试图澄清这一问题,告知相关的参议院共和党人士,表示与韩国军方的一些“培训交流和备战训练”将继续,只是“战争游戏”将不再继续。但为时已晚,韩国保守派人士的愤怒已经被点燃了。

Crisis Group on the Ground
Crisis Group on the Ground 此节由朝鲜半岛高级顾问克里斯托弗·格林提供 危机组织/朱莉·大卫·德·劳希

当时仍是保守派自由韩国党(LKP)领导人的洪准杓表示,韩国的国家安全正处于危险边缘。他触到了一个痛处,强调韩国再次被大国忽视,声称停止联合演习“让人想起《塔托夫-桂太郎密约》(Taft-Katsura Agreement)”。在这份1905年签署的备忘录中,美国默许日本把韩国作为“受保护国”。他还提到了1938年英国在慕尼黑向希特勒投降以及1970年代美国国务卿亨利·基辛格在巴黎与北越黎德寿会晤。他的抨击得到了国内保守派占主导地位的媒体的支持。

不过,文在寅政府很强大,无惧洪准杓派的攻击。由于2017年3月前总统朴槿惠被弹劾,洪准杓所在政党的力量已经被大大削弱。事实上,事件之后,文在寅政府的地位得到了提升。通过大力宣传洪准杓播布恐慌、负隅鼓噪之无能,执政党在6月13日的地方选举中以压倒性优势获胜,赢得了17个道级首长选举中的14,包括几个传统上保守派的据点,这迫使洪准杓第二天上午宣布辞职。文在寅的个人好感度评分也扭转了一个月来的下降趋势而回升至80%。之前的下降主要原因是国内未能兑现其改善经济的承诺。

新加坡会晤后的民意调查显示, 66%的受访者支持美朝峰会成果,只有11%的受访者表示反对。我们无法确定受访者认可峰会成果仅仅是因为它比战争更可取,还是因为峰会本身举办得好。不过,越来越多的人相信谈判能够取得成果。还有53%的受访者表示,他们相信朝鲜会遵守美朝峰会联合声明。

不过,实现实质性的变化尚待时日。商业界似乎在静待朝鲜的下一步行动。负责处理与朝鲜机构间经济合作的韩国北方经济合作委员会委员长6月15日提醒说,实质性项目只有在平壤方面做出“有意义的后续行动”之后才能展开。

总而言之,新加坡峰会是文在寅积极推动的外交进程中的一个高潮,最终,他的政府也因此次峰会的象征性意义而在选举上得益。不过,文在寅也必须警惕安全弱化的指控最终变成现实。美国的取消军事演习和撤军的不谨慎言辞可能会被视为危及韩国安全(无论这种做法是否属实),而且可能引发有关国家利益应该系于谁的激烈争论,是同胞朝鲜还是盟友美国?6月15日,保守派风向标《朝鲜日报》指责特朗普给予金正恩安全保证并取消军事演习,而所得的回报只是销毁了两处无用的基础设施、一个导弹试验台和丰溪里核试验场,而这些都是朝鲜不再需要的东西。社论警告说,朝鲜无核化正在又一次淡出视野。而只有美韩同盟在被弱化。

对北京而言,是好消息

康明凯, 东北亚问题高级顾问

中国肯定对此次峰会的成果感到满意。它避免了北京的两个噩梦:重启一场战争;美国与朝鲜达成全面和解,并为漫长而复杂的谈判搭好舞台。金正恩乘坐的据说是中国总理李克强专机的中国国际航空747班机,飞行时间大部分都在中国领空,这标志着北京与平壤之间恢复了信任关系和利益同盟。如果美国兑现特朗普有关停止军演的声明,北京也肯定会表示欢迎,因为北京一向视军演为美军在其国门炫耀武力。特朗普显然没有为此与盟友磋商,加上他又明确表示希望减少驻军,这也是北京的意外收获。

只要平壤继续冻结核试验,北京就没有压力必须严格执行制裁措施,而华盛顿则有压力促使谈判生效。

中国外交部和国家通讯社新华社的观点是,美朝现在遵循的是中国长期倡导的实现无核化与建立和平机制的“双轨制”进程。中国外交部长王毅颇为高兴地将峰会描述为“一场平等对话”。《环球时报》认为,最重要的成果是特朗普的书面安全保证承诺,还特别解释峰会声明中的“新美朝关系”意味着一直被平壤称作华盛顿的“敌对政策”的结束。中国的分析专家即刻作出反应,称兑现这些承诺离不开北京方面的合作。6月14日,习近平主席在与迈克·蓬佩奥会晤时强调,问题必须一步一步地解决。

只要平壤继续它的试验冻结,北京就没有压力去严格执行制裁措施,华盛顿则有压力促使谈判生效。事实上,中国已经呼吁联合国安理会相应减轻制裁,有传闻中国已经在放松制裁执行力度。如果朝鲜采取拖延战略,再让中国同意对朝鲜增加施压的可能性已经急剧下降,何况华盛顿6月15日宣布对北京实行贸易制裁。中国决策者可能会认为这等于废除了双方的默契,即中国帮助解决朝鲜问题,美国在贸易问题上给予中国更大的灵活度。北京方面最新的共识可能是特朗普和金正恩都不值得信任,但美国总统更冲动、难测和危险,为了未来的发展,有必要加强与平壤、首尔、莫斯科和东京方面的协调。

中国现在将会寻求加强对有合作意愿的朝鲜的影响力,这些措施包括重振经济合作计划、对朝鲜的谈判立场施加中国意愿,如达成和平条约或建立类似机制、美国从韩国撤出军事部署尤其是萨德弹道导弹防御系统。预计北京方面将会继续推动四方会谈,其中一些将在中国举办,还将会推动习近平主席访问平壤。与此同时,如果中国预计制裁给朝鲜带来的负责过度沉重,也可能会给予人道主义援助。

中国企业可能会从峰会的积极基调和回暖的中朝关系中寻得启示,再次在贸易和投资上进行投入,无论手段合法与否。在新加坡的新闻发布会上,特朗普还提到了朝鲜的海滩,并敦促全世界“从房地产的角度”看待这个国家。中国对此完全同意。

日本在观察和等待

康明凯, 东北亚问题高级顾问

Crisis Group on the Ground 此节由东北亚高级顾问康明凯提供 危机组织/朱莉·大卫·德·劳希

最让日本恐惧的事情并未发生。正因为峰会联合声明如此模糊,所以它不会损害日本的核心国家利益。声明没有提到朝鲜的核及导弹试验冻结,因此它没有明确此次冻结包括或者不包括哪些导弹。这种含糊将促使日本首相安倍晋三继续推动美国谈判代表关注日本的权益,特别是遏制中程弹道导弹,明确20世纪70和80年代被朝鲜绑架公民的命运。特朗普总统关于军事演习的言论令东京非常担忧。东京方面支持强硬路线,主张在朝鲜裁减武器未取得实质性进展的情况下不作任何让步。最令日本担忧的是特朗普重申驻韩美军是不必要的负担。日本本土陆海领域共驻扎着大约53,000名美国军人。这也是华盛顿致力于保卫盟国的重要标志。同样,一个不包含彻底消除大规模杀伤性武器的和平条约会让东京深感不安。

安倍不想被排除在这一系列外交行动之外,他将寻求与特朗普进行后续讨论,以获得进一步保障。东京方面也在讨论争取与金正恩举行峰会以终结绑架事件,但这样做可能会重新面临一个问题:日本最终要解冻给朝鲜的二战赔款。这么一大笔的资金转让将会削弱制裁的效果。

结语                                                      

历史学家大卫·雷诺兹在他的著作《峰会:影响二十世纪的六次会议》中如此描述政治家们的会晤:“航空旅行使之成为可能,大规模杀伤性武器使之成为必要,新兴大众传媒使之家喻户晓”。这句话恰当地描述了上周横扫新加坡的外交旋风。雷诺兹总结说,几乎没有峰会达成了与会者所期望的目标。失败的罪魁祸首通常是傲慢。领导人倾向于夸大其个人才能,忽视地缘政治挑战的复杂性,低估国家利益冲突的难解性。这也可以用于描述此次特金峰会。

二十一世纪历史学家最终能否给予美朝领导人首次会晤更正面的评价取决于未来几个月的进展。蓬佩奥和他的朝鲜对手将尝试在新加坡峰会基础上建立一个可行性框架。国际危机组织将继续提供有关分析和建议。

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