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中国-巴基斯坦经济走廊:机遇和风险
中国-巴基斯坦经济走廊:机遇和风险
中日韩三边峰会标志着东北亚回到合作
中日韩三边峰会标志着东北亚回到合作
A Chinese worker sits near trucks carrying goods during the opening of a trade project in Gwadar port, some 700 kms west of the Pakistani city of Karachi on November 13, 2016. AAMIR QURESHI / AFP
Report 297 / Asia

中国-巴基斯坦经济走廊:机遇和风险

2015年启动的中国--巴基斯坦经济走廊可为巴基斯坦带来所需的就业机会和投资。但许多项目也具有加剧沿途的社会分歧和政治紧张的风险。伊斯兰堡当局应在北京的支持下寻求公众的投入,以确保经济利益的公平分配。

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执行摘要

有何新动态?巴基斯坦领导人说,于2015启动的中国巴基斯坦经济走廊(CPEC),是该国经济不景气的“游戏改变者”。但走廊的不透明计划,影响沿途当地人生活的巨变,及利润大部分流向外来者,这都具有引发骚乱的风险。政府至今是压制CPEC批评者。

这为何重要CPEC有助于振兴巴基斯坦经济。但如果没有在议会和省级立法机构之间进行更深入的辩论和与当地人协商就进行,它将加深联邦中心与周边的摩擦,惹怒长期被忽视的省份,扩大社会分歧,并潜在形成新的冲突根源。

应采取什么措施在2018年7月选举后掌权的政府应该鼓励关于CPEC的辩论;与商界领袖、民间社会和受影响的当地人商量;确保土地所有者得到公平的补偿;鼓励雇佣当地劳动力;容纳异见。北京和中国企业应该支持这些措施。

2013年年中开始构想,并于2015年4月启动的中国巴基斯坦经济走廊(CPEC)是中国一带一路倡议下的一系列项目。该项目标志着历史上由安全合作定义的中巴双边中关系开启了经济联系的新时代。巴基斯坦经济显然需要通过改革才能更好地为本国人民服务,许多官员表示,中巴经济走廊将在这方面提供帮助。但就目前实施情况而言,该走廊项目可能会加剧政治紧张局势,扩大社会分歧并在巴基斯坦引发新的冲突根源。在巴基斯坦7月选举之后掌权的政府应该采取一些举措来减轻这些风险,包括在中巴经济走廊计划方面表现出更加透明的姿态,咨询所有利益相关方,包括较小的省份、商业界和民间团体,平息该项目将巴基斯坦利益置于中国利益之下的担忧。就中国而言,在与巴基斯坦携手确定项目的过程中,中国应该与作为中巴经济走廊项目实施区域的利益相关方进行磋商。北京方面应该要求中国企业展示对这些项目实施地区居民的敏感度,包括雇请当地劳动力。

包括贷款、投资和捐赠在内,中巴经济走廊项目总规模可能会增长至600亿美元,穿越2,700公里的路线。该走廊始于巴基斯坦阿拉伯海港城市俾路支省(Balochistan)的瓜达尔(Gwadar),沿着喀喇昆仑山脉(Karakoram)公路穿过吉尔吉特 - 巴尔蒂斯坦(Gilgit-Baltistan)的昆吉拉布口岸(中国称“红其拉甫口岸”),之后进入中国新疆地区的地级市喀什市。在巴基斯坦境内,经济和发展项目将优先考虑交通基础设施、工业发展、能源和当地具有重要战略位置的俾路支省瓜达尔港口的发展。农业现代化和农业生产是项目另一个关键组成部分。

于2013年选举后上台并于2018年5月31日下台的巴基斯坦穆斯林联盟(谢里夫派)(PML-N)政府将中巴经济走廊描绘为与中国关系和巴基斯坦经济发展的一大跨越。各派政界人士也普遍赞同这一观点。然而,一些高级官员和巴基斯坦商界的有声望的人士则担忧该项目无法保护巴基斯坦当地的经济利益,对中国投资者保证的回报过于高企,以及会筑下难以负担的国债。

虽然现在评估中巴经济走廊是否能够实现伊斯兰堡承诺的经济利益还为时尚早,由于中央和较小联邦单位以及省份内部长期存在紧张关系,此项目可能会面临由于造成经济发展和资源分配不公平而加剧这些紧张关系的风险。俾路支省和信德省等欠发达省份认为,中巴经济走廊的路线、基础设施和工业项目将主要有利于旁遮普省,而该省已经是巴基斯坦经济上最富裕和政治上势力最强的省份。然而,即使在旁遮普省,当地居民也可能会对中央政府为中巴经济走廊的农业项目征地而强力抵抗。

在俾路支斯坦,中巴经济走廊项目正在加剧当地人民现有的不满情绪。当地人民之前一直认为自身受到剥削并被中央忽视,加之当局对异见人士的压制,因此当地长期以来一直存在叛乱。该省不会从瓜达尔港口这一经济走廊计划中关键的项目中获得直接的经济利益,这意味着当地人对中央政府的愤怒可能会加剧。该项目并没有将一个沉睡的渔村发展成伊斯兰堡和北京所承诺的繁华商业中心,而是形成了了一个高度军事化的管制区域,驱逐当地居民并剥夺他们的经济命脉。在信德省的塔帕卡县地区,燃煤电厂项目不仅破坏环境,而且还将当地居民驱逐出家园,并可能摧毁他们的生计。

其中许多这类问题源于不透明的政策制定,以及未能对区域和当地关切的问题给予重视。 中巴经济走廊的长期规划(2017-2030)由中央制定,地方领导、企业或民间社会参与很少。该计划直到2017年12月才公布,而当时一些项目核心早已启动,而公布的则是一些粗线条的内容 。从该项目的起点瓜达尔到终点吉尔吉特 - 巴尔蒂斯坦,中央政府对当地持异议和异化人士的反应采取的是专横的军事安全手段,其标志主要包括设置军事检查站,对当地居民的恫吓和骚扰,以及镇压对中巴经济走廊项目的有关抗议活动。

对预见的地缘政治益处的考虑可能优先于经济上回报。巴基斯坦军方认为,与中国建立更深层次的经济关系,哪怕这一关系更有利于北京,也可以帮助巴基斯坦制衡美国对巴不断施加的外交和经济压力,即要求巴方结束对那些针对阿富汗和印度的军事代理人的支持。但随着北京不断扩大其在巴基斯坦的经济布局,中国政府似乎也越来越担心这些代理人对中国国家和地区安全利益将构成威胁。此外,利益的不平等,再加上有观点认为中巴经济走廊项目损害了关键利益相关方的经济、社会和政治利益,可能会加剧巴基斯坦国内的反华情绪。在中巴经济走廊项目中,已经发生了几起针对受雇于中国经济走廊项目的巴基斯坦人的袭击事件。

伊斯兰堡应确保中巴经济走廊的导向和优先目标关切巴基斯坦的经济和政治利益,建议可采取下列措施:

  1. 就中巴经济走廊的项目方向建立政治共识,包括在国家和省级议会进行相关讨论,以确保各个省份能够收获平等的收益,同时停止对批评人士的逮捕,骚扰和其它强力手段。
  2. 咨询经济学家、商会、巴基斯坦商业理事会、行业协会和其他商界利益相关方,并采取措施在中巴经济走廊经济特区和发展项目的新框架中解决他们的关切。
  3. 雇佣当地劳工,确保中巴经济走廊项目实行劳工保护和相关措施。
  4. 与当地社区广泛协商重大发展项目的潜在成本和效益,并为所有需要安置的人员制定适当的补偿和安置计划,不仅包括正式的土地所有者,也包括巴基斯坦常见的拥有非正式土地所有权的人。如有必要,议会应考虑对1894土地征收法案进行相关改革。

中国政府和中国的企业应该:

  1. 在中巴经济走廊项目的确定和/或实施过程中,与巴基斯坦从精英到基层的各利益相关方进行全面磋商和接触,并优先为当地人创造就业机会。
  2. 对中巴经济走廊项目进行全面的风险和政治分析,确保利益在相互竞争的各方之间公平共享。
  3. 在地方、区域和国家层面与巴基斯坦利益攸关方进行有效和广泛的沟通,以体现共同利益。

尽管面临着种种风险和挑战,中巴经济走廊为改善巴基斯坦陈旧破败的基础设施,振兴低迷的经济提供了良机。不过,为了实现这些承诺,伊斯兰堡和北京需要提高敏感度,进行更多的协商,并让受影响最大的省份和社区在中巴经济走廊建设中拥有更大的话语权。当地人需要看到该项目带来的红利;如果绝大多数的利益都流向了外人,这将加剧社会和政治分歧,造成紧张局势,并可能引发冲突。随着巴基斯坦的民主过渡迎来另一个里程碑——连续第二个民选政府即将完成其任期,其继任者应抓住施政新机会,引导针对中巴经济走廊的公共讨论,并采取将巴基斯坦人民的福祉作为核心的相关政策。

布鲁塞尔,2018年六月29

Chinese Premier Li Keqiang, Japanese Prime Minister Shinzo Abe and South Korean President Moon Jae-in pose for photographers prior to their summit in Tokyo, Wednesday, 9 May 2018. Eugene Hoshiko/Pool via Reuters
Commentary / Asia

中日韩三边峰会标志着东北亚回到合作

Facing uncertain times in U.S. policy and a pivot to diplomacy from North Korea, leaders of China, Japan and South Korea met in Tokyo on 9 May to downplay historical grievances and show their support for denuclearisation, trade and better relations. But underlying disputes could still resurface.

1.第七次中日韩三国峰会具有什么意义?

这次会议的主要目的仅为展示三位领导人之间的和气。北京、东京和首尔当局正在努力克服目前争端和历史恩怨,以促进区域贸易和投资,并协调他们的政策,特别是在应对朝鲜问题的政策。正如联合声明所强调的,改善外交关系、处理朝鲜半岛危机和提高合作机制,是会议三个要点。

中国和日本还举行了双边会议,在会议上签署了十项协议,其中包括已经拖延很久的建立海上和空中通讯机制的协议,这可能有助于管理两国军队之间的不期而遇,特别是在东中国海。

2008年起至2012年间,这些峰会每年举办一次,期间因中日关系紧张中断了两年。自2015年首尔峰会之后,韩中领导人多年都未曾访问日本。虽然峰会过后各国仍通过秘书处和部长级会议保持互动,但中国的第二把手,国务院总理李克强和韩国总统文在寅在对东京进行首次国事访问时,都显示了同日本推进外交、商务和文化关系的行为得到了最高层的支持。

如果各国之间关系继续改善,我们可能会看到峰会恢复到每年举行。这将有助于推动地区外交和预防冲突。但是地缘政治的特点导致这三个国家与美国的关系截然不同,将限制三国合作的深度。

Geopolitics, particularly the three countries’ divergent relations with the United States, will limit the depth of cooperation.

2.是什么因素推动了三个国家外交关系最近变暖?

中日韩三国政府之间复杂的政治关系可以追溯到二十世纪初,甚至早至古代。近年来中日关系尤为紧张的原因是两国对处在东海的一些海岛和海礁的领土纠纷。日本称之为“尖阁诸岛”,中国则称为“钓鱼岛”。中韩关系则由于首尔当局部署美国萨德(THAAD)反导防御系统及中国对此采取的经济报复而坐上了“过山车”。日韩两国在历史和领土方面也存在着摩擦。韩国和日本作为美国正式盟友,对中国日益强势的国力一直保持警惕,而中国也同样警惕着由这两个盟友关系带来的美国在东北亚维持军力。

但自从唐纳德·特朗普当选总统以来,这三个国家开始顾虑华盛顿可能会突然改变外交和经济政策,尤其是迫在眉睫的中美贸易战和朝鲜半岛上有可能真正动戈。

特朗普退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),并拒绝豁免日本输美钢铁和铝的关税,这让安倍晋三首相感到沮丧,而特朗普对朝鲜发出的好战言论以及提倡重新谈判韩美自由贸易协定则令文在寅政府十分不安。

而中国就美国对于台湾和南海的政策,及认为其试图遏制自己势力增长而一直不满。改善与韩国和日本关系的努力是中国策略的一部分,旨在努力修补与邻国关系,包括对印度、菲律宾、新加坡和越南的友好姿态。

来自太平洋彼岸的不确定性正在推动三国淡化区域内敏感问题,以便他们能够集中精力对待华盛顿和平壤之间的紧张局势,并抵消美国政策对其经济的伤害。

Uncertainty from across the Pacific is driving the trio to minimise regional irritants so that they can focus attention on managing tensions between Washington and Pyongyang.

3.三位领导人针对朝鲜问题讨论了什么?他们之间有多少共识或分歧?

三方会议发生在一个微妙的时刻。朝鲜领导人金正恩三月份第一次与中国国家主席习近平会晤,四月二十七日南北朝鲜举行峰会,五月八号到九号发生的是又一个出乎意料的习金会晤,以及特朗普和金正恩计划于六月十二日在新加坡召开峰会。这三个国家发表了声明,支持外交进程,包括韩朝签署的《板门店宣言》,承诺最终结束朝鲜战争,重申对朝鲜半岛彻底无核化的承诺,但在下一步的行动上则没有达成公开共识。

这三个国家在阻止美国军事行动上有着共识,因这可能会引发一场地区战争。,也给了他们交流和协调的动机。然而,每个国家也希望在这个过程中保持自己的影响力,这就是他们的观点和利益的分歧所在。

文在寅总统努力为自己的半岛和平议程寻求支持。在一次双边会议上,他说服李克强总理同意为朝鲜提供一系列经济援助以换取无核化,其中包括就一个铁路项目进行联合研究的协议,该项目将通过朝鲜的新义州将首尔与中国联系起来。这些措施既有助于改善双边贸易关系,也有助于恢复双边防务谈判,同时证明韩中在双边关系以及和与朝鲜接触上日益和谐。

中国支持金正恩有意通过阶段性和同步措施解决无核化问题,也同情他对政权的安全顾虑,并且提出了一个双轨方法,在核武器和和平协议上平行进展。这一过程可能包括当朝鲜在沿着着正确方向行动时给予其一系列经济奖励。

相比之下,日本希望维持对朝鲜施加最大压力和遏制的政策。安倍向文在寅寻求 ( 据称也得到)保证,如果没有联合国和美国的同意,就不会过早给予朝鲜奖励。日本希望确保与朝鲜的任何交易都包括对中、远程导弹,以及生物和化学武器的限制。安倍很可能在峰会上提出了这些担忧。他还得到了李克强和文在寅的支持,尽快解决上世纪70年代和80年代日本公民被朝鲜绑架的陈旧问题。文在寅则鼓励安倍重启与金正恩的外交对话。

在经济和军事上,日本有可能成为朝鲜半岛动向的重要参与者,但在最近的外交中,其角色更多是围观者。由安倍举办此次峰会,以及他在峰会之前于习近平的第一次通电,显示出他努力将日本保持在博弈环节里。

4.中国、日本和韩国在经济合作方面取得了什么进展?

三方同意加快一项三边自由贸易协定的谈判,李克强总理则提出了让其他国家可以加入的新框架。他们还支持在知识产权、健康和老龄化、环境和文化交流方面开展合作的倡议。去年,中国、日本和韩国之间的贸易额约为6700亿美元,他们的贸易部长也参加了峰会,寻求办法抵消美国措施带来的潜在损害。

三个经济体联合起来占世界名义GDP的五分之一,接近美国,超过欧盟(如以购买力平价,则远远超过美国GDP)。在过去的十年里,他们之间有着“经济温暖、政治冷漠”的关系,这次峰会的重点则是三方最具共同利益的贸易和投资领域。在特朗普的“美国第一”政策时代,三位领导人试图把自己描绘成经济全球化和自由贸易的捍卫者,尽管他们的政府在一些领域里的贸易和工业政策也具有贸易保护主义和重商主义的色彩。

中国成功得到了一个政治协议,用以加速其积极推动的多边贸易协定谈判,即区域综合经济伙伴关系(RCEP),预计将在今年下半年签署。同时,自特朗普去年退出跨太平洋伙伴关系后,日本仍然希望达成一个“全面和进步”版本。CPPTPP已经由11个国家签署,但尚未得到实行。虽然这项贸易协定对中国是开放的,但如果北京不能对其国家主导经济模式实行重大改革,将难以达到协定的高标准。韩国刚刚重新谈妥与美国的自由贸易协定,还没有宣布是否愿意加入CPPTP,但预计会在短期内作出决定。

Combined, the three economies account for one fifth of global GDP in nominal terms, close to that of the U.S. and more than the European Union

5.中日关系的改善具有多大的重要性?

今年是《中日和平友好条约》第四十周年,两国在过去一年里似乎真心做出了改善关系的努力。安倍总理作为日本自民党领袖有比较长而稳定的任期,同时具有相对鹰派和倡导民族主义的名声,这对他推行此策略提供了帮助。国内给他提供的政治资本使他能冒着风险以友好的姿态对待中国,其第一步是在2017年5月中国举办的一带一路峰会期间,通过一名高级官员给习近平主席递交了一封私函。

在三国首脑会议之后与李克强总理会晤时,安倍正式同意日本参与中国倡导的一带一路,建立国家和私人合办的理事会,本着单独项目的基础探讨合作。这项协议对中国来说是一次公关上的胜利,但接下来的实际合作将取决于实施项目的中国企业是否真正欢迎日本同行的参与,是否能接受更严格的环境和治理标准。如果这两个国家能够找到一些联合项目,发展中国家则可以通过更多的资金渠道、技术和专业知识而受益。

为支持这一战略转变,安倍表示日本可能愿意加入中国主导的亚洲基础设施投资银行。两国还同意重新启动一个双边货币交换机制,让双方央行在紧急情况下互相借贷,并为日本投资者设定了314亿美元的配额,允许他们在中国进行以人民币计价的证券交易。

在双边会议上,安倍说他想把关系提升到一个新的水平,李克强则说“蓝天正在出现”。李克强已经邀请安倍今年后期访问北京(文在寅也邀请安倍到首尔)。如果外交进展顺利,2019年我们可能看到习主席在明年六月G20峰会期间第一次对东京进行国事访问,而这将使安倍成功实现关系正常化。

The [military] hotline symbolises a renewed effort to manage frictions, and the best case would be if there is never a need to use it.

6.中国和日本同意开始为东海问题开通一条军事热线。这意味着什么?

两国国防部五月九日同意建立海上和空中通讯机制。这有助于双方处理军舰和飞机不期而遇,主要是在两国争议的钓鱼岛(尖阁诸岛)处地东海和周边地区。由于这一争议,围绕此机制的谈判已经进行了近十年。日本控制这些岛屿,并担心在协议里提及该地区会被理解为认可中国对它们的主权声明,因此该协议没有指定地理范围。

此机制有三部分:日本自卫队和中国人民解放军之间建立一个无线电共同频率,一个连接他们高级国防官员的热线,并承诺举行定期的军事对话来改善两国关系。这两个国家都已经签署了《海上意外相遇代码》,但这并不包括应对政治化事件所需的高层接触。因此,峰会上达成的协议是向前迈进的一步。

更大的问题是,以日本和他的盟友国美国为一边,以中国为另一边的海上战略对抗正在加剧。北京已经在实行其海军、海岸警卫队和商务船队的现代化及扩充。5月13日,中国开始对其第二艘航空母舰进行海上试验,反映出海军军力平衡局面的转变。这促使日本发展自己的海军和防御能力,包括每年建造两艘护卫舰和在南部岛屿上部署巡航导弹的计划。东京的年度国防白皮书最近强调了来自中国日益严峻的威胁,其新的海洋政策第三个基本计划特别强调国家安全重要性高于可持续发展。的确,中国往往利用增加海军行动来维护其强势地位。

虽然两个国家都不特意寻求武装冲突,但随着越来越多的船只和飞机在东北亚海域和天空中训练和巡逻,事故发生的可能性也在上升。热线象征着新的努力来管理摩擦。当然,未来最好的发展是没有必要使用它。综合其他一些新的努力,比如重启双边军事磋商,热线代表积极的政治信号的价值可能超过了其实际效用。

一旦此热线于6月8日投入使用,北京和东京应保持全时开放,确保飞行员、船长和高层决策者在发生事故时迅速且专业地对应。国际预防危机组织一直鼓励中国和日本实施这项措施和其他举措。要看危机组织的更多建议,请阅《东海:防止冲突成为危机》。

这一颇受欢迎的外交进展仍可能由于众多因素被脱轨或受阻碍,包括困扰安倍的国内政治丑闻,他继续推动日本军事行动“正常化”的努力,中国对与日本改善关系要付出的政治代价持保留态度,中国日渐增加的海上活动和军事能力,以及协调主权争执的困难,更不用说美中和美朝的紧张局势。正如李克强在访问期间所说的,“我们看到了中日关系的‘春天’,但我们也需要警惕重返的‘寒流’。