Commander-in-Chief of Myanmar's armed forces, Senior General Min Aung Hlaing delivers his speech at the IX Moscow conference on international security in Moscow, Russia June 23, 2021. Alexander Zemlianichenko/Pool via REUTERS
Briefing 173 / Asia

面对缅甸拥抱俄罗斯的现实

面对 2021 年政变后的种种谴责,内比都军政府深化了与克里姆林宫的关系,以缓解国际压力。 希望看到缅甸恢复民主的外国政府不应试图打破这些联系,而应加倍实施有针对性的制裁和禁运的执行。 

新进展:缅甸军变和俄罗斯入侵乌克兰两宗事件使本已友好的两国关系更加紧密。缅甸政权已将自己定位为俄罗斯在亚洲对其侵乌举动最不加批评的伙伴,而俄罗斯则在外交和武器方面欣然支持缅甸军政府。两国摩拳擦掌,正为更紧密的经济、贸易关系做足准备。

影响:俄罗斯在内比都努力平息国内抵抗和确保国际合法性的关键时刻,投掷了一条生命线,从而进一步激怒了推动缅甸回归民主的国家。西方担心莫斯科可能会利用这些关系来躲避制裁。支持缅甸积极变革的外国政府几乎没有什么好的选择。

应做工作:由于打断俄缅关系的实际可行方法寥寥无几,外国政府应继续对缅甸政权实施针对性制裁并加强双边武器禁运的执行。外国政府也应敦促东南亚国家联盟(ASEAN)继续在高级别会议上排除缅甸政权,但避免过早结束联合国安理会的共识外交。

概述

近年来,缅俄关系不断发展,两国高层交往频繁,合作更加密切。内比都在先进武器系统和军官技术培训方面也越来越依赖莫斯科。缅甸 2021 年 2 月的政变和一年后俄罗斯对乌克兰的入侵加深了此种趋势:面对更严厉的国际制裁和外交孤立,两国正在积极探索加强安全与经济关系的方法。试图促进缅甸积极变革的国家(其中许多与俄罗斯有敌对关系)担心日益增长的联系会破坏制裁双方的努力,但是这些国家也无能改变俄缅关系。他们应该继续对缅甸军事政权实施有针对性的制裁,实施双边武器禁运,并敦促东南亚国家联盟(ASEAN)成员国继续将该政权排除在高级别会议之外,以削弱其合法性。然而,安理会在缅甸问题上所采取的权宜之计相当脆弱,因此这些国家应避免在联合国采取任何可能打破当前解决方案的外交行动。

过去二十年中,缅甸军方曾试图通过与俄罗斯建立更紧密的联系来对冲对中国作为外交盟友和武器供应商的依赖。此一趋势因缅甸于2011 年起开始向西方靠拢而停滞,然后在 2017 年军队暴力驱逐罗兴亚人后加速,破坏了其与西方军队的新生接触。

自此,缅俄两国关系变得日益密切,缅军总司令敏昂莱每年都会对俄罗斯进行访问。莫斯科目前主要将内比都视为一个军事和技术伙伴,俄罗斯国防部长谢尔盖绍·伊古牵头努力将俄罗斯定位为缅甸先进武器的主要供应商,如直升机、战斗机和防空系统。自2001年起,俄罗斯也提供了超过七千名缅军军官研究生教育。军事关系以外,绍伊古防长也意识到,在俄罗斯与印度和越南的长期合作伙伴关系之外,在南亚与东南亚交界之处巩固一个坚定承诺的合作伙伴具优势。直到最近,两国的经济与非军事贸易关系维持温和,但是似乎正在加深。俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫 8 月 3 日对内比都的访问可能会加速这一趋势。

在缅甸军方政变和俄罗斯入侵乌克兰之后,两国皆面对更加严厉的制裁和外交孤立局势,增加了两国关系的重要性。政变后,俄罗斯为内比都的军政府提供了不遗余力的支持,并继续运送武器,而缅甸政权将自己定位为俄罗斯在亚洲最不加批判的朋友,公开支持入侵乌克兰。最近几个月,两国一直在发展直接银行和金融渠道,以支持更大的双边贸易,包括缅甸购买俄罗斯能源产品。

此类关系的深化为两国带来风险。支持一个被自己国家辱骂的政权有可能使俄罗斯危及其与未来可能在缅甸掌权的任何民主或民粹主义政府的关系,而缅甸军政权押注莫斯科,尽管后者面临着一场艰苦且代价高昂的军事行动,并且在西方制裁的压力下在经济上举步维艰。尽管如此,在两国面临巨大的国际压力之际,俄缅两国很有可能不理会日益紧密的双边关系所可能带来的的长期劣势,以求短期利益。

希望促进缅甸积极变革的外国政府将不得不考虑其与俄罗斯的关系。对外国政府而言,最好的策略应是继续他们已经对内比都施加的压力形式,而不是试图破坏可能超出他们影响的缅俄双边关系。他们应加倍努力,确保尽可能多的国家实施有效的双边武器禁运,尤其是西方政府,继续对政权、与其相关的军事和经济利益实施有针对性的制裁。进展疲软可能会诱使外国政府寻求更直接的工具,但是这些政府应继续避免全面贸易或金融制裁,因为这对民众的伤害比军政府更大。

在外交方面,外国政府则需要调整他们的行动。一方面,他们应鼓励东盟继续其现行政策,在关键会议和峰会上排除缅甸。将缅甸将军排除在东盟论坛之外仍然是否认他们寻求合法性的重要方式。

但是在联合国的层面,我们建议采取更细致的方法。由于莫斯科在缅甸问题上继续顺从中国,西方国家必须警惕,不宜为了达到一个比北京愿意支持更加严厉的措施而在联合国安理会上对中国施加过多压力。达成共识已经愈加困难,而内比都的批评者应避免采取会进一步削弱安理会实力的行动。

比如,如果美国或其合作伙伴知道中国(以及俄罗斯)将否决一决议草案,则不应强行对其进行投票,因为这可能会阻碍未来在不那么雄心勃勃但仍然有用的决议上的努力。草率的行动也可能削弱安理会回应未来关切的事态发展的能力,例如最近缅甸处决持不同政见者(安理会确实发表了新闻声明)或在计划的 2023 年选举前可能发生的政权暴力事件。此外,也可能会损害延长现任缅甸常驻联合国代表任期的机会,(现任代表是政变前时期的人选)。这位外交官仍然忠于被罢免的政府,是反政变抵抗的关键声音。

      总体而言,希望缅甸发生积极变化的外国政府应着重在最有效的方面加倍努力——更广泛的武器禁运、军政府的持续外交孤立以及针对军方及其商业利益的制裁——而不是受诱惑采取影响有限或可能适得其反的象征性措施。