后纳尔吉斯时代的缅甸:援助关系正常化恰逢其时
后纳尔吉斯时代的缅甸:援助关系正常化恰逢其时
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 161 / Asia

后纳尔吉斯时代的缅甸:援助关系正常化恰逢其时

执行摘要

纳尔吉斯飓风造成的巨大灾难促使缅甸政府与国际人道主义救援机构展开了前所未有的合作, 有力地保证了将应急救援物资运送到幸存者手中。事实证明国际社会此前一直奉行的援助政策在实际救援工作中适得其反,因此国际社会应该抓住机会,放弃早前的政策,为受灾地区的恢复重建提供实质性的物资援助,逐步扩大和深化对该国可持续发展的支持。单就人道主义而言,这是最基本的要求,但也为国际社会推动缅甸发生积极转变提供了绝佳的机会。

5月2日的飓风吞噬了伊洛瓦底三角洲地区十余万人的生命。灾难初始,缅甸政府的反应震惊了世界:政府拒绝国际救援机构和地区捐助者运送救援物资,置数十万灾民的生命和福祉于不顾。但是随着事件的发展,国内因素、国际因素、特别是地区压力和外交努力初见成效,显示出国际社会与缅甸军政府在人道主义救援问题上展开合作存在可能。缅甸政府和国际救援机构之间的沟通渠道已得到了很大改善。如今,缅甸政府发放签证和旅游证比以前更快捷,也放松了对新救援项目的要求。总体来说,当局正在努力为救援工作提供便利,包括允许民间力量在救灾中发挥实质性作用。七月底,联合国紧急救灾协调员霍姆斯称:“救灾行动目前方已步入正轨。”东盟在协调、领导国际救援方面已经并将继续发挥重要的带头作用。

政治改革依然至关重要,而且应当仍然是各国和国际社会追求的目标。。但是从缅甸的国情来看,以援助作为讨价还价的筹码施之于缅甸以图实现政治变革正是缘木求鱼——军政府领导人已多次表示不会接受附带政治条件的援助。国际社会的决策者往往并不将救助视为单纯的救援行为或救灾的方法,而是将其视为敲开封闭国家国门、改善政府管理和为当地人民争取生命权利的有效政策。

重建受灾最严重的地区将耗时数载,且仍需国际社会给予持续支持。然而,飓风对缅甸粮食生产的毁灭性破坏使该国本已糟糕的人道主义境况进一步恶化。长期的贫穷和社会服务的缺失将数以百万计的家庭推向了生存的边缘,任何经济动荡和自然灾害都将对他们产生巨大的影响。生活无保障的情况若得不到解决,人们将陷入更大的灾难,并可能最终演变成大规模的人道主义危机。

政府的残酷镇压、腐败盛行以及管理不善是产生此局面的主要原因。西方国家曾试图通过孤立政策推翻缅甸军政府,却因此丧失了很多改变该国局面的机会,例如促进经济改革、增强社会服务、为公民社会争取权力、支持减灾防灾。同时,西方国家的援助政策束缚了自己的手脚,使得他们无法对缅甸所发生的变化施加影响。如果军政府继续执行 “民主路线图”七步计划,国际社会就会仍然处于看客的角色,任其发展下去,情况将非常危险。

二十年的援助限制导致缅甸人均受援总量仅为其他最不发达国家的二十分之一,客观上也削弱了推动缅甸变革的动力。要想实现和平和民主,缅甸各级政府都需要有远见卓识的领导人,具备处理政权过渡的能力,拥有当地组织的支持。并非每个贫穷封闭国家都需要这些要素才能实现变革,但是当一个国家深陷社会经济危机、人力资源和执政能力逐步减弱,政府的变革能力也日渐衰微。

虽然“人道主义”援助已经成为当今世界的一种普遍现象,缅甸的结构性危机却不能以一般的人道主义危机论处。国际社会不仅需要明确承诺帮助缅甸从纳尔吉斯飓风灾害的破坏中重建,而且需要弥补多年来对缅甸的忽视,帮助其发展。这就意味着国际社会需要对缅甸做出更广泛的援助。而且这些援助必须与以往不同,,要致力于提高缅甸国民的收入、教育和卫生水平,鼓励民间力量发展、改善经济政策和执政方式、促进少数民族的平等地位,以及提高防御灾害的能力。

这一转变不可能一蹴而就,军政府领导人需要有信心相信国际社会的救援努力不会威胁到他们的国家主权和安全;需要向援助国保证援助不会被滥用或浪费;因为缅甸现存救援机构装备极度落后,该国政府的救援机构还需要实质性地增强开展救援的能力。

在缅甸开展救援工作并非易事。和许多发展中国家情况类似,当地政府限制和干涉救援活动、官僚作风和腐败盛行,这些都给救援活动造成障碍。然而一些在此长期工作的机构证明:尽管困难重重,安全有效进行救援的可能性是存在的。如果这样的开端可以增进互信,并且为建立更有效的救援机制打下坚实的基础,那么通过合作我们不仅可能满足当下之需,而且能够进一步解决政府的治理危机和人民的苦难。

当然,单纯的援助并不会带来人类的可持续发展,遑论和平和民主。但是,鉴于缅甸和外部世界的联系有限,一般来说,救援的重要意义主要体现在为政府、国民和国际社会提供互动的平台上。

仰光/布鲁塞尔, 08年10月二十日

Executive Summary

The massive devastation caused by cyclone Nargis has prompted a period of unprecedented cooperation between the government and international humanitarian agencies to deliver emergency aid to the survivors. The international community should seize this opportunity to reverse longstanding, counterproductive aid policies by providing substantial resources for recovery and rehabilitation of the affected areas and, gradually, expanding and deepening its engagement in support of sustainable human development countrywide. This is essential for humanitarian reasons alone, but also presents the best available opportunity for the international community to promote positive change in Myanmar.

The government’s initial response to the cyclone, which hit Myanmar on 2 May killing over 100,000 people in the Ayeyarwady delta, shocked the world. International agencies and local donors were stopped from delivering aid, putting the lives and welfare of hundreds of thousands of people in jeopardy. But internal factors, along with international and particularly regional pressure and diplomacy, had their effect, and developments since then show that it is possible to work with the military regime on humanitarian issues. Communication between the government and international agencies has much improved. Visas and travel permits today are easier and faster to get than before. Requirements for the launch of new aid projects have been eased. By and large, the authorities are making efforts to facilitate aid, including allowing a substantial role for civil society. In late July, UN Emergency Relief Coordinator John Holmes declared, “This is now a normal international relief operation”. The lead given by ASEAN in coordinating and fronting international aid efforts has been, and will continue to be, of particular importance.

Political reform remains vital and should continue to be the subject of high-level international diplomacy and pressure. But it is a mistake in the Myanmar context to use aid as a bargaining chip, to be given only in return for political change. The military rulers have shown repeatedly that they are prepared to forego any aid that comes with political strings attached. Aid should rather be seen by international policymakers as valuable in its own right as well as a way of alleviating suffering, but also as a potential means of opening up a closed country, improving governance and empowering people to take control of their own lives.

It will take years, and sustained international support, for the worst-hit areas to recover. Moreover, the massive damage to Myanmar’s food bowl will worsen the already dire humanitarian situation in the country at large. Growing impoverishment and deteriorating social service structures have pushed millions of households to the edge of survival, leaving them acutely vulnerable to economic shocks or natural disasters. If not addressed, the increasing levels of household insecurity will lead to further human suffering, and could eventually escalate into a major humanitarian crisis.

Government repression, corruption and mismanagement bear primary responsibility for this situation. But Western governments – in their attempt to defeat the regime by isolating it – have sacrificed opportunities to promote economic reform, strengthen social services, empower local communities and support disaster prevention and preparedness. Their aid policies have weakened the West’s ability to influence the changes underway in the country. As the regime moves ahead with its “seven-step roadmap”, there is an acute danger that the international community will remain relegated to a spectator role.

Twenty years of aid restrictions – which see Myanmar receiving twenty times less assistance per capita than other least-developed countries – have weakened, not strengthened, the forces for change. Bringing about peace and democracy will require visionary leaders at all levels, backed by strong organisations, who can manage the transition and provide effective governance. These are not common attributes of an isolated and impoverished society. As the country’s socio-economic crisis deepens and its human resources and administrative capacity decline, it will become harder and harder for any government to turn the situation around.

While “humanitarian” aid is a reasonable response to a temporary emergency, the deepening structural crisis in Myanmar demands a response of a different type and magnitude. The international community should commit unequivocally not only to helping Myanmar recover from the destruction of Nargis, but also to making up for years of neglect and helping move the country forward. This means much more aid. Equally importantly, it means different aid, aimed at raising income and education as well as health levels, fostering civil society, improving economic policy and governance, promoting the equality of ethnic minorities and improving disaster prevention and preparedness.

This shift will not be easy. The military leadership will need to be convinced that increased international development efforts do not threaten national sovereignty and security; donors must be ensured that aid is not abused or wasted; and implementing agencies will have to substantially enhance their capacity for development work, something for which the current aid structure in country is ill-equipped.

Myanmar is not an easy place to do aid work. Government restrictions and intrusiveness, red tape and corruption hamper activities, as in many developing countries. But agencies with a longstanding presence on the ground have proved that, despite the difficulties, it is possible to deliver assistance in an effective and accountable way. If the current opening can be used to build further confidence and lay the basis for a more effective aid structure, it may be possible not only to meet the immediate needs, but also to begin to address the broader crisis of governance and human suffering.

Aid alone, of course, will not bring sustainable human development, never mind peace and democracy. Yet, because of the limited links between Myanmar and the outside world, aid has unusual importance as an arena of interaction among the government, society and the international community.

Yangon/Brussels, 20 October 2008

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

执行摘要

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

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