中国的缅甸战略:选举、民族政治和经济问题
中国的缅甸战略:选举、民族政治和经济问题
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  1. Overview
Briefing 112 / Asia

中国的缅甸战略:选举、民族政治和经济问题

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概述

对中国及其西南邻国缅甸来说,2010年缅甸选举是两国关系的挑战和机遇。虽然国际社会广泛认为,此次选举既不会自由也不会公平,但只要选举结果能够避免剧烈的社会动荡,中国都可能会接受。2009年8月,缅甸军队攻入果敢特区,导致三万多难民逃到中国的云南省,曾让北京感到措手不及。该事件发生之后,北京试图通过施压和调解把内比都政府和居住在中缅边境附近的缅甸少数民族拉上谈判桌。除了顾及边境稳定之外,中国还认为,奥巴马政府对缅甸的接触政策以及缅甸在中国能源链条上不断加重的地位使中缅力量平衡发生了改变,这给中国在缅甸的利益带来了挑战。为此,北京希望通过加强高层访问、投资、贷款和贸易来巩固双方的政治和经济联系。但是,中国的影响力面临制约,这包括缅甸民间愈发高涨的反对中国公司开采缅甸自然资源的呼声,以及北京中央政府和云南省地方政府在利益方面和落实缅甸政策时存在的分歧。

果敢特区发生的军事冲突以及边境紧张态势的升级使北京愈加把缅甸边境的少数民族视为不利因素,而不是战略杠杆。内比都的缅甸军政府没能将接受停火的主要族群“招安”为服从中央军队指挥的边防部队,这使北京担心,这两方日后仍可能发生冲突。中国缅甸外交的主要工作是积极促使边境地区的主要少数民族和内比都的缅甸军政府展开谈判。虽然大部分少数族群欣赏北京在阻止缅甸政府发动军事进攻方面所发挥的作用,但一些族群同时心存疑虑,认为中国对它们的支持是暂时的,其目的只是为了维护中国自身的经济和安全利益。

11月7日即将举行的缅甸选举是内比都政府的头等大事。为了将军方的政治角色制度化,缅甸政府在2003年8月开始实施以实现“有纪律的民主”为目标的七步走路线图, 而联邦和地方议会选举就是路线图中的第五步。在中国眼里,无论是路线图还是缅甸全国选举都不会给中国的利益带来挑战。北京更希望看到这些举措能使缅甸产生一个国内和国际舆论都觉得更具合法性的政府,并为中国的战略和经济利益服务。

北京对缅甸的战略考虑还受到另外两个因素的影响。首先,中国认为,缅甸对中国的能源安全起着越来越重要的作用。中国正在修建一个大型油气输送管道,以开发缅甸丰富的天然气资源,并缩短中国进口中东和非洲原油的运输时间。中国公司为了满足国内市场的需求也正在迅速开拓缅甸的水力发电业。另外一个影响中国对缅战略的因素是美国政府的接触政策。北京将其视为对自己在缅利益的潜在挑战以及美国对中国战略包围的一部分。

北京正通过增加政治和经济活动巩固中国在缅甸的地位。2009年3月以来,已经有三位中共中央政治局常委访问了缅甸,通过签订大型水电站、矿业和建设工程协议加强两国的商务联系。而在此前八年中,此类访问从未出现过。事实上,中国已经成为在缅直接投资最多的国家。通过近期达成的经济协议,中国试图继续保持这一地位。

但是,中国在缅甸实现其政治和经济目标也面临着双重障碍。从中国内部看,北京的中央政府和云南省地方政府对于边境管理和少数民族问题有不同的看法,采取不同的措施。北京将边界稳定视为重中之重,愿意牺牲某些地方商业利益来维护稳定;而云南政府看重的则是通过和缅甸少数民族的特殊关系来促进边境贸易,获取利润。第二个障碍来自缅甸国内。一些中国公司在那里的资源开采活动缺乏透明度,利益分配不公,造成环境破坏,甚至迫使一些当地居民搬迁,由此引发了缅甸民众的强烈怨怒。很多人认为,正是这种怨恨导致了2010年4月的密松水电站工程爆炸事件。活动人士认为,在停火地区进行的一些大型投资项目是中国在配合内比都政府,以实现后者控制少数民族领地—特别是资源丰富的克钦邦—的目的。

本简报内容来自于危机组织在中缅边境两侧的云南省、克钦邦和掸邦,以及在北京、昆明、仰光、清迈、曼谷、纽约和华盛顿特区所做的采访。采访对象来自多种背景,包括:中国专家和官员、缅甸少数民族代表、公民社会成员、地方和国际非政府组织。由于话题的敏感性,大部分被采访者要求匿名。

北京/雅加达/布鲁塞尔, 2010年9月21日

Overview

Myanmar’s 2010 elections present challenges and opportunities for China’s relationship with its south-western neigh­bour. Despite widespread international opinion that elections will be neither free nor fair, China is likely to accept any poll result that does not involve major instability. Beijing was caught off-guard by the Myanmar military’s offensive into Kokang in August 2009 that sent more than 30,000 refugees into Yunnan province. Since then it has used pressure and mediation to push Naypyidaw and the ethnic groups that live close to China’s border to the negotiating table. Beyond border stability, Beijing feels its interests in Myanmar are being challenged by a changing bilateral balance of power due to the Obama administration’s engagement policy and China’s increasing energy stakes in the country. Beijing is seeking to consolidate political and economic ties by stepping up visits from top leaders, investment, loans and trade. But China faces limits to its influence, including growing popular opposition to the exploitation of Myan­­mar’s natural resources by Chinese firms, and divergent interests and policy implementation between Beijing and local governments in Yunnan.

The Kokang conflict and the rise in tensions along the border have prompted Beijing to increasingly view Myan­mar’s ethnic groups as a liability rather than strategic leverage. Naypyidaw’s unsuccessful attempt to convert the main ceasefire groups into border guard forces under central military command raised worries for Beijing that the two sides would enter into conflict. China’s Myanmar diplomacy has concentrated on pressing both the main border groups and Naypyidaw to negotiate. While most ethnic groups appreciate Beijing’s role in pressuring the Myanmar government not to launch military offensives, some also believe that China’s support is provisional and driven by its own economic and security interests.

The upcoming 7 November elections are Naypyidaw’s foremost priority. With the aim to institutionalise the army’s political role, the regime launched the seven-step roadmap to “disciplined democracy” in August 2003. The elections for national and regional parliaments are the fifth step in this plan. China sees neither the roadmap nor the national elections as a challenge to its interests. Rather, Beijing hopes they will serve its strategic and economic interests by producing a government perceived both domestically and internationally as more legitimate.

Two other factors impact Beijing’s calculations. China sees Myanmar as having an increasingly important role in its energy security. China is building major oil and gas pipelines to tap Myanmar’s rich gas reserves and shorten the transport time of its crude imports from the Middle East and Africa. Chinese companies are expanding rapidly into Myanmar’s hydropower sector to meet Chinese demand. Another factor impacting Beijing’s strategy towards Myanmar is the U.S. administration’s engagement policy, which Beijing sees as a potential challenge to its influence in Myanmar and part of U.S. strategic encirclement of China.

Beijing is increasing its political and economic presence to solidify its position in Myanmar. Three members of the Politburo Standing Committee have visited Myanmar since March 2009 – in contrast to the absence of any such visits the previous eight years – boosting commercial ties by signing major hydropower, mining and construction deals. In practice China is already Myanmar’s top provider of foreign direct investment and through recent economic agreements is seeking to extend its lead.

Yet China faces dual hurdles in achieving its political and economic goals in Myanmar. Internally Beijing and local Yunnan governments have differing perceptions of and approaches to border management and the ethnic groups. Beijing prioritises border stability and is willing to sacrifice certain local commercial interests, while Yunnan values border trade and profits from its special relationships with ethnic groups. In Myanmar, some Chinese companies’ resource extraction activities are fostering strong popular resentment because of their lack of transparency and unequal benefit distribution, as well as environmental damage and forced displacement of communities. Many believe such resentment was behind the April 2010 bombing of the Myitsone hydropower project. Activists see some large-scale investment projects in ceasefire areas as China playing into Naypyidaw’s strategy to gain control over ethnic group territories, especially in resource-rich Kachin State.

This briefing is based on interviews conducted on both sides of the China-Myanmar border, including Yunnan province, Kachin State and Shan State, as well as in Beijing, Kunming, Yangon, Chiang Mai, Bangkok, New York and Washington DC. Crisis Group spoke to a wide range of individuals, including: Chinese experts and officials, ethnic group representatives, members of Burmese civil society, and local and international NGOs. Most interviewees asked to remain anonymous, due to the sensitive nature of the subject.

Beijing/Jakarta/Brussels, 21 September 2010

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

执行摘要

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

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