缅甸转型过程中的黑暗面: 反穆斯林暴力事件
缅甸转型过程中的黑暗面: 反穆斯林暴力事件
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  1. Executive Summary
Report 251 / Asia

缅甸转型过程中的黑暗面: 反穆斯林暴力事件

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执行摘要

继2012年若开邦族群之间爆发致命冲突之后,反穆斯林暴力事件已经蔓延到缅甸其他地区。由于缅甸国内对穆斯林积怨已深,安保力量又应对无力,意味着冲突有可能进一步扩大。除非政府做出有效反应,同时扭转社会上的态度,否则暴力可能会继续蔓延,影响缅甸的转型进程,并危及其在本地区以及国际上的地位。

暴力冲突发生的背景是,缅族佛教徒的民族主义情绪日益高涨,由僧侣发动的倡导不宽容和抵制穆斯林商业的“969”运动的影响力逐步扩大。这两个因素构成一个危险的组合:多年独裁统治下民众压抑已久的巨大挫败感和愤怒情绪,现在被一个披着宗教地位和道德权威外衣的民粹政治力量所引导,将矛头指向了穆斯林。

反印度和反穆斯林的暴力事件在缅甸屡见不鲜。这些问题的根源是该国的殖民历史和人口组成,以及在此背景下缅族民族主义的兴起。在随后的几十年里,致命的暴力事件在缅甸各地时有发生。然而,极权统治的废除和现代通信的普及,都意味着暴力蔓延的风险大大增加。

缅甸最受歧视的人口是若开邦北部地区的穆斯林罗兴亚人。他们中的大多数都被剥夺了公民权,在人身自由方面也受到严格限制,同时强加于他们的还有许多残暴严苛的政策。2012年6月和10月,若开邦的佛教徒和穆斯林之间爆发冲突,导致近200人死亡,约14万人流离失所,其中绝大多数为穆斯林。直到今天那里的族群之间实质上仍处于相互隔离状态,人道主义形势相当严峻。

2013年初,暴力活动蔓延至缅甸中部。最严重的事件发生在密铁拉市,某个店铺里发生的一起争端引发了反穆斯林暴力冲突:一名佛教僧侣被残酷杀害,导致局势迅速升级,多达1000名暴徒在持续两天的骚乱中给穆斯林社区带来了大范围的破坏,造成至少44人死亡,其中包括在某伊斯兰学校的一场屠杀中丧生的20名学生和几名老师。

警方的应对一直饱受缅甸国内以及国际舆论的诟病。若开邦的警察几乎全由若开佛教徒组成,据称他们无力制止针对穆斯林的袭击,有的还被指控参与了暴力活动。一旦部署了军队来实施行动,军队的表现会更好一些。密铁拉市的警察显然无力控制那些聚集在店铺外面的愤怒民众,当冲突迅速升级时,警察无可救药地陷入寡不敌众的境地,无法采取有效措施。

缅甸的暴力冲突对本地区也产生了影响。乘船离开若开邦,历经千辛万苦前往本地区其他国家的穆斯林人数一直在急剧增加,引发了其中一些国家公众的谴责之声。随着缅甸佛教徒在马来西亚被杀害、其他国家发生相关的暴力冲突,种族间的紧张局势也蔓延至缅甸边界之外。缅甸还一直受到圣战的威胁,一直以来也都还有针对缅甸或针对本地区佛教人物的阴谋和袭击。缅甸准备在2014年接手成为东南亚国家联盟(东盟)轮值主席国,暴力冲突可能会成为一个严重的政治问题。

缅甸政府明白这一问题利害攸关。吴登盛总统公开阐明了暴力的危害性,并宣布对暴力事件采取“零容忍”态度。警方的应对已有所改善,能够更快、更有效地采取干预措施,更迅速地控制暴力事件。尽管有所延迟,但犯下这些罪行的肇事者都被起诉和判刑,然而也存在这种担心,那就是对佛教徒的处理有时会较为宽大。

然而,还有更多的工作亟待处理。除了加强警察的防暴训练和升级其装备外,有必要对警察服务进行更广泛的改革,使包括来自少数民族和信仰少数派宗教等在内的警察的服务更高效,更取信于民,尤其是在族群层面。现在万事才刚刚开头。政府和全社会也必须作出更大的努力,打击在公共场合、媒体和网上发布的极端偏激言论。缅甸正处于历史性的改革开放关键时期,绝不能因为狭隘和偏执而功亏一篑。

仰光/雅加达/布鲁塞尔, 2013年10月1日

Executive Summary

Following the outbreak of deadly intercommunal clashes in Rakhine State in 2012, anti-Muslim violence has spread to other parts of Myanmar. The depth of anti-Muslim sentiment in the country, and the inadequate response of the security forces, mean that further clashes are likely. Unless there is an effective government response and change in societal attitudes, violence could spread, impacting on Myanmar’s transition as well as its standing in the region and beyond.

The violence has occurred in the context of rising Burman-Buddhist nationalism, and the growing influence of the monk-led “969” movement that preaches intolerance and urges a boycott of Muslim businesses. This is a dangerous combination: considerable pent-up frustration and anger under years of authoritarianism are now being directed towards Muslims by a populist political force that cloaks itself in religious respectability and moral authority.

Anti-Indian and anti-Muslim violence is nothing new in Myanmar. It is rooted in the country’s colonial history and demographics, and the rise of Burman nationalism in that context. Deadly violence has erupted regularly in different parts of the country in the decades since. But the lifting of authoritarian controls and the greater availability of modern communications mean that there is a much greater risk of the violence spreading.

Among the most discriminated against populations in Myanmar is the Muslim community in northern Rakhine State, the Rohingya. Most are denied citizenship, and face severe restrictions on freedom of movement as well as numerous abusive policies. In June and October 2012, clashes between Buddhists and Muslims in Rakhine State left almost 200 people dead and around 140,000 displaced, the great majority of them Muslims. Communities remain essentially segregated to this day, and the humanitarian situation is dire.

In early 2013, the violence spread to central Myanmar. The worst incident occurred in the town of Meiktila, where a dispute at a shop led to anti-Muslim violence. The brutal killing of a Buddhist monk sharply escalated the situation, with two days of riots by a 1,000-strong mob resulting in widespread destruction of Muslim neighbourhoods, and leaving at least 44 people dead, including twenty students and several teachers massacred at an Islamic school.

There has been strong domestic and international criticism of the police response. In Rakhine State, the police – who are overwhelmingly made up of Rakhine Buddhists – reportedly had little ability to stop the attacks, and there are allegations of some being complicit in the violence. The army, once it was deployed, performed better. In Meiktila, the police were apparently incapable of controlling the angry crowds that gathered outside the shop, and were hopelessly outnumbered and ineffective when the clashes rapidly escalated.

The violence has regional implications. There has been a sharp increase in the number of Muslims making the treacherous journey by boat from Rakhine State to other countries in the region, prompting public criticism from some of those countries. The intercommunal tensions have also spilled over Myanmar’s borders, with the murders of Myanmar Buddhists in Malaysia, and related violence in other countries. There have also been threats of jihad against Myanmar, and plots and attacks against Myanmar or Buddhist targets in the region. As Myanmar prepares to take over the rotating chairmanship of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in 2014, this could become a serious political issue.

The Myanmar government understands what is at stake. President Thein Sein has spoken publicly on the dangers of the violence, and announced a “zero-tolerance” approach. The police response has been improving somewhat, with faster and more effective interventions bringing incidents under control more quickly. And after some delay, perpetrators of these crimes are being prosecuted and imprisoned, although there are concerns that Buddhists sometimes appear to be treated more leniently.

But much more needs to be done. Beyond improved riot-control training and equipment for police, broader reform of the police service is necessary so that it can be more effective and trusted, particularly at the community level, including officers from ethnic and religious minorities. This is only just starting. The government and society at large must also do more to combat extremist rhetoric, in public, in the media and on­line. At a moment of historic reform and opening, Myanmar cannot afford to become hostage to intolerance and bigotry.

Yangon/Jakarta/Brussels, 1 October 2013

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

执行摘要

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

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