缅甸:一个多民族国家的和平之路
缅甸:一个多民族国家的和平之路
Rebel Governance: Adapting to a changing Myanmar (Panel event, 6 october 2023)
Rebel Governance: Adapting to a changing Myanmar (Panel event, 6 october 2023)
Op-Ed / Asia 1 minute

缅甸:一个多民族国家的和平之路

西方对缅甸问题的看法往往仅局限于昂山素姬反抗该国当权的军政府以争取政治开放的形象。但 是,缅甸(Myanmar,许多西方人仍沿用旧称呼 Burma)民族众多、宗教复杂,这些无法调和的 差异导致多个民族发动叛乱,国家陷入几十年的内战当中。虽然公开敌对行动已经大为减少,但 引发这些冲突的历史积怨却根本没有得到解决。

随着孤立状态的结束,缅甸现在面临众多挑战,有的甚至极为严峻。其自上而下的转型已经让国 家翻天覆地,这在三年前甚至是无法想象的,但要想摆脱多年的军事统治还有一些问题悬而未 决。缅甸疲软的经济是掌握在一个能力欠佳的官僚机构手中的。专注力不足的政治阶层已经将目 光投向了 2015 年的选举。在过去的 18 个月内,独裁统治实际上已经解除,获得新自由的民众已 经在全国各地引发了反穆斯林的暴力浪潮。

应对这些严峻的挑战将是十分必要的,但仅仅有这些还不够:如果缅甸无法与其民族武装团体达 成和解,从而结束亚洲历史上时间最长的内战,那么缅甸重建国家,创立民主的宏大计划将无法 完成。

评估缅甸的多样性并不简单,这里有两个原因。首先,种族是一个难以把握的概念,受语言、文 化和宗教的影响,并且往往取决于自我身份认同。其次,自英国人统治时期的 1931 年以来,缅甸 一直没有在全国范围内进行过民族普查。因此,就缅甸族群及其数量的具体数据存在着很大分 歧。官方宣布,缅甸共有 135 个民族,但目前还不清楚这个数字的出处。许多民族领袖认为,政 府的这一说法是在蓄意夸大缅甸的复杂性,以达到自己的政治目的。然而,在备受指责的军政府 自缅甸独立后开始长达 65 年的统治之前,这一问题就早已存在。1931 年的人口普查确认了主要 民族之一的钦族包含了 44 个亚族群。英国殖民当局统计共有 140 万克伦族人,十多年之后,二战
期间的日本占领军得出的统计结果却是 450 万。如果缅甸当局打算再次展开普查,那么如何制定 明确的族群分类标准,以及如何开展精准的统计调查,这两点令人堪忧。

在 1948 年 1 月缅甸正式独立前,民族冲突就一直是这个国家的典型问题,这种紧张局势一直延续 到了今天,而其根源可以追溯到殖民时代分而治之的殖民策略,以及第二次世界大战所引发的动 荡不安。1941  年由日本扶植建立的缅甸独立军以攻击包括克伦族在内的少数民族而臭名昭著。缅 甸独立军经重组后成为缅甸国民军,军中诞生了一位领导国家独立的关键人物——昂山将军——


通常被称为缅甸的国父。昂山将军是缅族人,也是 1947 年 2 月 12 日政府与大钦族、克钦族和掸 族团体达成《彬龙协议》时在协议书上签字的唯一政府代表。该协议理论上确保,在各少数民族 分别占人口多数的边境前沿地区,“各民族在内部事务管理方面享有完全自主权”,但同时也属于 缅甸联邦的一部分。

昂山将军被暗杀后五个月,《彬龙协议》的实施即宣告停止。缅族日益高涨的民族主义不能兼顾 包容其他少数民族的利益。1947 年宪法使得族群边缘化问题进一步加剧。尤其是经历过二战盟国 的抗日训练和武器装备的克伦族和克钦族,当他们意识到自己的基本利益受到威胁而发动武装叛 乱时,其实力相当强大。克钦族的人种与缅甸其他族群迥然不同,语言千差万别,其宗教信仰也 主要是基督教,克钦和克伦都是缅甸与众不同的少数族群。

缅甸独立后不久,克伦族首先起来造反。克钦族起初仍然忠于联盟政府,但当昂山将军的继任者 吴努宣布将佛教定为国教时,克钦族也起来造反。尽管有已经达成的临时停火协议和实质上的休 战努力,但这些武装冲突一直没有停止过。成百上千的人们在直接参与战争时付出了生命的代 价,战争给冲突地区带来的贫困和落后使得更多人的生命过早地结束。数以万计的民众在泰国难 民营恶劣的生存环境中蹉跎了数十年的时光。

引发这些持久而复杂的矛盾的最根本原因是,缅甸是一个由单一族群——缅族掌控,并由单一宗 教——佛教占主导地位的国家。政府的决策只照顾大多数人的利益,却不惜牺牲少数民族的权 益。一个少数民族领袖的评论广为人知,“缅甸没有少数族裔问题,它的问题是多数民族的问 题。”

缅甸的少数民族团体都在寻求更大的政治自治。根据备受争议的 2008 年宪法所规定的最低底线,
这可能意味着,在提名和任命全国 14 个州和地区的首席长官时,地方上享有更大的话语权。更为
野心勃勃的政治意义是,这可能需要修订宪法第 188 条,以便为少数民族自治州争取专属立法 权,也可能需要对宪法工作的第二进程表进行修改,以便为这些行政地区扩大非专属性权利。更 具争议性的一个政治可能是,从根本上向联邦体系转变。一些少数民族代表现在正大张旗鼓地支 持这个看来与军政府过去数十年的做法相背道而驰的政治目标,政府陆续出台了七步路线图并召 开了全国大会,力图建立一个它认为能团结全国的政府体系。

缅甸少数民族团体的另一个重要目标是获取更大的利益共享。少数民族边疆地区的自然资源十分 丰富,如何实现更公平的利益共享将是一个重大挑战。采纳一些联邦体系的特点可能有助于实现 这一目标,澳大利亚和加拿大等联邦制国家的财富分配系统恰恰证明了这一点。

与上述相关的是经济发展中的权益问题,尤其是考虑到自缅甸独立以来,少数民族地区在基础设 施建设、投资和就业方面都资源匮乏。

巩固现有的临时停火协议将有助于改善人权和国家安全状况这一长期需求。这就涉及到缅甸军方 和少数民族武装团体的解除武装,而这反过来要求在前线两侧少数民族边境地区推行重大的行政 变革。所有各方都需要在对待百姓、尊重人权、土地使用、以及对过去和将来的不公平待遇寻求 司法公正方面作出转变。


如果要解决武装冲突背后所隐藏的根深蒂固的歧视,就必须面对平等权利和平等就业机会等社会 问题,玻璃天花板现象使少数族裔无缘政府机构的工作机会,这一限制必须打破,全社会范围的 歧视现象必须消除。而要做到这一点,就必须解决边境地区教育资源匮乏的问题。

要为少数民族提供上述机会,至关重要的是缅甸官方需正式承认并尊重少数民族的语言和文化。 这将意味着允许在地方上使用并在学校教授当地的语言。在政府通信和文件,甚至地名和街道名 称中使用当地语言将会成为多数民族和少数民族力量平衡发生转移的一个重要标志。

分而治之的策略并没有随着殖民主义的终结而消亡。继任的军事政权也使用这样的战术来控制国 内的叛乱,而不是彻底击败叛乱者。这一策略给缅甸的政治和军事局势留下深刻的烙印:民兵游 击队和边境护卫队的敌对局势的形成,像掸族和佤族这对死敌一样的特定族群之间根深蒂固的敌 意。冷战局势进一步加剧了缅甸各族裔之间的分歧。尽管各族群努力争取缔结联盟战线,但叛乱 者也被共产主义和反共产主义这两种意识形态所深深困扰。这一意识形态上的分歧破坏了少数民 族的团结。而来自共产主义中国的大量援助——当时许多少数民族武装团体被并入缅甸共产党麾 下——加剧了这种意识形态和地缘政治之间的紧张关系。

到 20 世纪 80 年代后期和 90 年代初,随着冷战的结束,缅甸共产党开始解体。这时达成了被称为 缅甸武装部队的政府军和少数民族武装集团之间的第一轮停火。这一宏大意识形态的解体催生出 了这些停火协议,并对前共产党组织(有时被称为名义上的共产党)和反共组织产生了两极分化 效应,该效应一直延续到今天。例如,今天的民族联合联邦委员会(UNFC)就几乎全由非共产 党团体组成。

20 世纪 90 年代的停火并没有解决基本问题。虽然交火大多已经停止了,但是敌对各方却处心积 虑地利用这次和平时期来进行部队重组和重新武装。缅甸武装部队尤其如此,停火后他们在少数 民族地区大幅度加强了自己的军事实力。尽管答应停火的少数民族武装组织被许以经济好处,但 这些好处并没有落实到老百姓手中,民众们除了停止战争外看不到其他实质性收益的可能。

缅甸当局向参加停火协议的武装组织许诺,虽然停战协议没有涵盖政治议题,但会对负责 2008 年 宪法起草工作的全国代表大会这样的政治进程有推动作用,待依据新宪法组成新政府后,各武装 组织可以与新政府进行政治协商。然而缅甸当局并没有恪守承诺,2009  年,丹瑞大将坚持停火武 装团体必须改编成为边境警卫队(BGF)并接受政府军的部分指挥。2009 年 8 月,果敢地区武装 组织拒绝接受改编方案后,政府军对其采取行动,结果引发了约 37,000 名难民越过边境涌入中 国。这一轮前所未有的大规模难民潮——以前缅甸难民主要流向泰国和孟加拉国——让中国措手 不及。中国随即采取了低调但坚决的干预,以稳定边境安全和遏制进一步的武装袭击。大多数缅 甸武装组织拒绝加入边境警卫队,在 2010 年选举前夕,缅甸当局宣布与这些组织的停火协议“完 全无效”。

2010 年 11 月的选举[ http://www.crisisgroup.org/en/regions/asia/south-east-asia/myanmar/B105-the- myanmar-elections.aspx  ]对次年三月政权合法过渡为半文官统治打下了关键基础,政权过渡也是丹 瑞大将退休计划的组成部分。吴登盛总统就任后,立即委任他的亲信助手,当时任铁道部部长的 翁敏,组织开展一个新的和平倡议[http://www.crisisgroup.org/en/regions/asia/south-east-asia/ myanmar/214-myanmar-a-new-peace-initiative.aspx]。这次的倡议有所突破:政府第一次愿意同所


有武装组织一起谈判,而且正式放弃了收编民族武装组织成为边境警卫队这一做法。随着谈判的 深入,各方都全力敲定书面协议的终稿,并表示愿意进行政治谈判。到 2011 年年底,11 个主要 少数民族中,有 10 个已经与当局签订了停火协议。第 11 个少数民族——克钦族的代表是克钦独 立组织(KIO),它与当局已经签署了休战协议,但还未正式签署停火协议。另外一些小的武装 团体也与当局分别签署了协议。停火协议是分两个级别签署的:第一个级别是州级或地方级别协 议,其中包括安全问题,第二个级别是全国级的统一协议,其中包括更为复杂的政治问题。

虽然外部捐助者在整个谈判过程中提供了融资和咨询的帮助,但这一过程主要以国内参与者为 主。参与谈判的各方都渴望找到一条通向和平之路,整个谈判的性质也是以国内各方力量为主导 的,这使得初步停火协议很顺利就得到了签署,同时这也意味着整个和谈进程会具有相当的可持 续性。

1994 年签署的克钦停火协议在 2011 年遭遇到严重失败,这是和谈进程中的最大障碍。新政府上 台后不久,当局与克钦独立组织的战火重新燃起。这是以前失败的停火协议所遗留下来的问题所 致,再加上前任政权强迫克钦独立组织改编加入边境护卫队而使矛盾激化。随后的 2010 年大选将
克钦主要政党排除在外,更使得冲突雪上加霜。当针对克钦独立组织的冲突在 2012 年 12 月进一 步升级,几枚流弹落在边境上的中国一侧时,终于引发了国际社会的强烈干预行动。中国施压要 求缅甸各方在中国境内进行会谈,并由一位中国高级外交官担当重要斡旋角色。此次干预的力度 前所未有,其结果是各方达成了暂时的和平,并且勉强将和平局面维持到了今天[http://www.
crisisgroup.org/en/regions/asia/south-east-asia/myanmar/b140-a-tentative-peace-in-myanmars- kachin-conflict.  aspx]。由于国际观察员对克钦组织来说至关重要,因此国际各方的参与是有其必 要性的。然而,中国非常不情愿在自家门口对国际人士敞开大门,目前只有联合国特别顾问办公 室在这次和谈进程中一直担当观察员的角色。

下一步该如何行动?虽然过去诸多努力,但达成停火仅仅是一个开端。接下来的工作极富政治 性,难度复杂,也很有挑战性。缅甸为了适当考虑其多民族特性,将会如何组建国家机构框架? 权力又该如何分享?

由政府提出的第一种方案是,设想停火之后由武装团体组建政党。这些政党将角逐国家和地区立 法机构中的席位,然后用获得的席位在政府机构内部推动其政治目标。这种做法遭到了民族领袖 的拒绝。

缅甸当局随后提出了第二种似乎是比较可行的方案。在没有立法机关介入的情况下在冲突各方之 间展开全国性对话。该方案设想,各方签署一个全国性协议,然后将其提交给国家立法机关进行 批准和实施,实施工作将包括通过法律和修改宪法。

宪法修正案的通过无论如何都需要控制着 25%立法席位的军方的同意。自独立以来的几十年冲突 中,伤亡最多的是政府军。而且在某些方面,政府军官对民族问题最为了解。军方可以通过手中 的否决权,来支持、修正或阻止任何对宪法的修改。这是转型过渡中给军方设计的保险计划,而 军方在近期内是不可能放弃否决权的。然而,这并不一定意味着宪法修改就完全不可能。自 2011 年吴登盛总统上任以来,缅甸已经走过了很长的道路。国民议会现设有一个专门负责宪法修改的


委员会,而这在两年前几乎是不可想象的。我们今天看到的缅甸取得的显著改革成就离不开军方 的支持,并且也是按照军方领导认可的步伐进行的。

虽然和平进程一直在推进,但其进展程度是不均衡的。尽管中国的参与使得各方重回谈判桌,但 也将地缘政治因素带入这一高度地方化的战争中,目前克钦仍未与当局正式达成停火协议。即便 如此,但和平进程仍未止步。8 月 5 日,全缅甸学生民主阵线(ABSDF,主要在克钦邦和克伦邦 地区)与当局签订了停火协议。这一组织成立于 1988 年 8 月 8 日,当时成千上万的学生和其他民 众从城市涌向少数民族地区,拿起武器反抗当时的军政府。鼎盛时期,总人数曾达到一万人,但 现在却只剩下了一个空壳。这次签订停火协议适逢仰光举行起义 25 周年公开纪念活动的前夕,其 象征意义远大于实际军事意义。几位前全缅甸学生民主阵线领袖现在于昂敏领导的缅甸和平中心
(MPC)担任高级职务。澳大利亚、挪威、欧盟等一些国家都通过缅甸和平中心对缅甸的和平进 程提供物资援助。

缅甸的和平进程眼下举步维艰。签订停火协议相对较为容易,除克钦独立组织和德昂民族解放军 等几个小的联合武装组织目前尚未签署协定外,其他协议签署工作已基本完成。然而,更为困难 的政治对话的开展工作却陷入混乱。政府当局所存在的问题已广为人知。尽管政府军的本意并不 是破坏和谈,但政府军与总统之间长久以来一直存在政见分歧。目前政府和立法机构之间存在着 个人和机构层面上的敌对,而且近来这一矛盾还日趋公开化。这些问题的根源在于,双方都在争 权夺势,抢占缔结和平的功劳,以及相互推诿如果出了任何差错该由哪方负责。政治对话本身以 及以何种途径开展对话都极富争议,因为这会触及国家社会结构中存在的根本问题,而且还影响 了缅族在缅甸的统治地位。

这些矛盾斗争导致的结果是,缅甸立法机关及其发言人——瑞曼对和平进程大加指责,并认为自 己应该扮演更重要的角色。虽然这已经造成了一定的积怨,但在和平进程的中期,立法机关加大 参与力度只能是一件好事,尤其是考虑到它在任何国家级协议的批准和实施中发挥的关键作用。

少数民族组织中间也存在着不满。自 2010 年全国大选后成立民族联合联邦委员会(民联委员会) 以来,这里就是一个强硬派畅所欲言表达各种民粹主义要求的地方,而更为正式的磋商往往是通 过双边会谈完成的。少数民族领袖们往往不在该委员会中担当职位,但像克钦独立组织这样的武 装团体认为,该委员会作为一个庞大伞形组织可以发挥更重要的作用。尤其是在与政府和平小组 碰头后,该委员会更坚定了自己扮演关键角色的决心。然而新的问题随之而来,民族联合联邦委 员会既不能合理代表各成员组织,也不能涵盖所有关键选区。虽然该委员会可能会继续发挥突出 作用,但全国范围的停火以及随后的政治谈判都不可能假借其手完成,而是需要在当局和各武装 团体之间直接展开。

缅甸和平进程进入了一个不可预知的阶段。吴登盛在全国范围内举行和平会议的计划已经被多次 推迟,目前是计划在 2013 年年底举行。然而,同以往任何时候相比,现在是结束独立后持续多年 战争的最佳时机,而这也是为了满足成功推行全面政治经济改革方针的需要。人们现在将这些和 谈约定白纸黑字地落实在书面上,是希望各方领袖和政治家们能团结一心,努力解决各自的内部 问题。大家的目标是在 2015 年选举之前,在全国范围内就下一步行动方案和建立真正多民族联盟


国家的路线图达成共识。要在 2015 年以前签署全国范围停火协议,然后启动政治对话,时间所剩 无几。

缅甸的转型本质上是脆弱的。未来的风险和危机[http://www.crisisgroup.org/en/regions  /asia/south- east-asia/myanmar/238-myanmar-storm-clouds-on-the-horizon.aspx]  在最近几个月内就频频初现端 倪。反穆斯林暴力事件、经济的动荡、社会紧张局势和应对 2015 年平稳政治过渡的挑战,这些都 使得缅甸领导人心力交瘁。考虑到昂山素季和她的全国民主联盟在任何公平选举中都会占据绝对 优势,他们的当选可能意味着上述问题会从吴登盛手中移交出去。政治精英们可能很快就会把注 意力转向其他矛盾斗争,其中最重要的是总统的继任。如果他们在宪法改革中都能达成自己的政 治目标,昂山素季很可能在 2015 年成为总统。但同样可能的是,当局继续阻止她当选,取而代之 推出一位对各方都妥协的总统候选人。不管最终谁能当选,与缅甸各少数民族达成和平仍将继续 成为最紧迫、最棘手的问题之一。
 

Contributors

Former Project Director, South East Asia
Senior Adviser, Myanmar
rshorsey

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