Briefing 127 / Asia

缅甸:重大改革进行中

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概述

缅甸于六个月前过渡到了半平民化新政府,而今,这个国家正在经历重大变化。总统吴登盛在就职演说中抛出了雄心勃勃的改革计划,并在最近两个月内迅速推进该计划的实施。他正在寻求同上届政权的宿敌进行接触,倡议双方抛开分歧共谋国事。昂山素季把握了这一时机,与吴登盛在内比都进行了会面,并相信他有实现积极改变的诚意。东亚国家联盟似乎也相信缅甸正在朝着正确的方向迈进,并有可能让缅甸于2014年接管该组织的领导位置。这一可能性会鼓舞缅甸的改革派人士,因为该前景为他们进行经济和政治重组真正设定了一个期限。西方政策制定者应该针对缅甸境况的改善作出相应的调整政策,并且准备好对缅甸的重要进步(比如大批释放政治犯)进行回应。

吴登盛总统在8月19日的讲话中阐明了他的目标是把缅甸建设成为一个发达现代的民主国家。此前不到六个月,他发表了内容广泛,坦诚,并另人耳目一新的就职演说。在其中,他表达了对改革的必要步骤的初步看法。一些观察人士对此类演讲不以为然,认为它们不过只是空头言论。但在缅甸经历了长期的政治和经济停滞的情况下,这些演说的意义深远。缅甸经历了50年的独裁统治,吴登盛的演讲令统治基调涣然一新,将几个月前不可想像的言论和行动变为可能,并发出了有力的信号,预示着新的政治领导方式的来临。

这些言论正在转化为实际行动。最近几周,缅甸采取了一系列具体步骤来实施吴登盛总统的改革计划,以实现振兴经济、改革国家政治体系和改善人权状况的目的。这些迹象表明缅甸有着实现根本性变革的政治愿望,但改革的成功不能仅靠一位有决心的领袖。改革预计会遭遇权力机构中强硬派的抵制,也会受到现行机制中既得利益者的阻挠。另外,长期的孤立和独裁统治致使缅甸技术短缺,体制薄弱,这些都会严重制约改革进程。西方国家和多边国际组织最具备给缅甸提供咨询和援助的能力,因此当务之急是给这些机构提供出面参与缅甸事务的条件。

但一些观察人士忽略正在发生的变革,把注意力只集中在需要进行的变革上,仍然敦促国际社会对缅甸采取谨慎态度。毫无疑问,缅甸的改革进程任重而道远。许多必要的根本举措还未得以实施,例如,修复民族分歧的鸿沟,克服数十年武装冲突的遗留问题(而政府仍然缺乏对这一问题的全面认识),同时充分调查时而发生的对武装部队暴行的指控;释放政治囚犯;恢复基本的公民自由;并且进一步放松对媒体的审查制约。

西方国家已经表示随时准备对缅甸的积极发展作出反应。至少,西方国家应放松谨慎的政治立场并鼓励包括国际金融机构和联合国开发计划署在内的多边国际组织在现有权限内尽最大努力提供支持。同样,欧盟成员国应该支持对欧盟理事会就缅甸作出的决定进行最广义的而不是最谨慎的诠释。在缅甸踏上新的道路时,这些微小的政治举措能拓宽思路,为正在进行的改革推波助澜。

目前已经有迹象表明,缅甸可能将很快达到西方国家所坚决要求实现的主要的民主基准。例如,在下议院,军方议员支持了反对派提出的呼吁总统大赦政治囚犯的提案。如果这一巨大的政策转变成为现实,那么早先授权制裁缅甸的国家和机构应该给予相应的回复。反之,如果西方世界毫无反应,或者移动标杆以新的要求代替旧的要求,那么将削弱这些政策的可信度并减小西方本来已经微弱的影响力。国际社会应该肯定和支持缅甸在改善人权和改革经济发面取得的有益国民的进步。

危机组织一直认为,对缅甸的制裁,不管是有针对性的还是全面的,都会起到适得其反的作用。因为制裁会让缅甸领导层产生四面受敌的心理,而受到影响的是占缅甸大多数的贫困人口。缅甸发生变革的脚步越快,就越没有理由维持制裁或者加强制裁。当然,缅甸仍然存在许多问题,仍有充分证据显示缅甸军方仍在用残暴手段镇压叛乱。在国内体系无

力追究责任的情况下,要求国际委员会介入的呼声就不会停止。但这样的机构即使得以组建,也不一定是解决暴行的最行之有效的方法,因为缅甸政府可能因此坚壁自首。

雅加达/布鲁塞尔,2011年9月22日

I. Overview

Six months after the transition to a new, semi-civilian government, major changes are taking place in Myanmar. In the last two months, President Thein Sein has moved rapidly to begin implementing an ambitious reform agenda first set out in his March 2011 inaugural address. He is reaching out to long-time critics of the former regime, proposing that differences be put aside in order to work together for the good of the country. Aung San Suu Kyi has seized the opportunity, meeting the new leader in Nay­pyi­taw and emerging with the conviction that he wants to achieve positive change. The Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) seems convinced that Myanmar is heading in the right direction and may soon confer upon it the leadership of the organisation for 2014. This would energise reformers inside the country with real deadlines to work toward as they push for economic and political restructuring. Western policymakers should react to the improved situation and be ready to respond to major steps forward, such as a significant release of political prisoners.

In a speech on 19 August, the president made clear that his goal is to build a modern and developed democratic nation. His initial views on what steps are needed were set out in his wide-ranging and refreshingly honest inaugural speech less than six months ago. Some observers have dismissed such talk as “just words”, but in a context of long-term political and economic stagnation they are much more than that. After 50 years of autocratic rule, they show strong signs of heralding a new kind of political leadership in Myanmar – setting a completely different tone for governance in the country and allowing discussions and initiatives that were unthinkable only a few months ago.

These words are now being put into practice. In recent weeks a series of concrete steps have been taken to begin implementing the president’s reform agenda, aimed at reinvigorating the economy, reforming national politics and improving human rights. The political will appears to exist to bring fundamental change, but success will require much more than a determined leader. Resistance can be expected from hardliners in the power structure and spoilers with a vested interest in the status quo. Weak technical and institutional capacities also impose serious constraints on a country emerging from decades of isolation and authoritarianism. It is urgent that those best placed to provide the necessary advice and assistance – the West and multilateral institutions – are allowed to step forward to provide it.

Some observers are still urging caution, putting the focus not on how much is changing but on how much has yet to change. To be sure, a successful reform process is far from guaranteed. There are many fundamental steps that still must be taken, including healing deep ethnic divisions and overcoming the legacy of decades of armed conflict – something the government has yet to fully grapple with – together with addressing adequately ongoing allegations of brutality by the armed forces; the release of political prisoners; restoration of basic civil liberties; and the further lifting of media censorship.

Western countries have indicated that they stand ready to respond to positive developments. At a very minimum, this should include a less cautious political stance and the encouragement of multilateral agencies – including the International Financial Institutions and the United Nations Development Programme (UNDP) – to do as much as possible under their existing mandate restrictions. Similarly, member states should support the broadest interpretation of the EU Council decision on Myanmar rather than the most cautious. As Naypyitaw sets its new course, these small political steps would help to facilitate the provision of ideas that could add momentum to the reforms now underway.

There are already indications that key benchmarks many in the West have insisted on may soon be reached. Military legislators have, for example, supported an opposition motion in the lower house calling on the president to grant a general amnesty for political prisoners. If such a dramatic policy shift occurs, it would need to be reciprocated by those who earlier authorised sanctions. Failure to do so, or to shift the goalposts by replacing old demands with new ones, would undermine the credibility of these policies and diminish what little leverage the West holds. Internal progress on human rights and economic reforms that benefit the country’s citizens should be acknowledged and supported by the international community.

Crisis Group has long held the view that sanctions on Myanmar – targeted and non-targeted – are counterproductive, encouraging a siege mentality among its leadership and harming its mostly poor population. The greater the pace of change, the weaker the rationale becomes for continuing them – or adding more. Many problems remain. There is ample evidence that the army continues to employ brutal counter-insurgency strategies, and in the absence of domestic accountability, calls for an international commission will remain. But it is far from clear that such a body, even if one could be established, would be the most effective way to address abuses at this time or whether its impact would rather be to cause retrenchment in Naypyitaw.

Jakarta/Brussels, 22 September 2011

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

执行摘要

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

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