Report 214 / Asia

缅甸:和平新倡议

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I. 执行摘要

总统吴登盛自2011年3月上任以来,以令人惊叹的速度迅猛推进改革。他主动联系了反对党领袖昂山素季,释放了相当数量的政治犯,放松了对媒体的审查而且签署了允许工会成立的新法案。实施制裁的西方国家为缅甸设立了一系列标杆,主要内容包括释放政治犯和为昂山素季领导的全国民主联盟参加政治活动创造条件。美国国务卿希拉里·克林顿12月初访问缅甸前夕,缅甸政府似乎正大步向这些目标迈进。而今,一项大胆的和平倡议也为解决缅甸最大的挑战,即政府和少数民族间长达60年的劳民伤国的内战,带来了希望。

直到最近,冲突的局势仍然不见缓和。在过去几年,即将离任的军政府在向新的平民政府做政权交接准备的同时,也导致政府与少数民族间僵持的关系进一步恶化。军政府试图将新的边防部队政策强加给少数民族武装组织,由此将这些组织的士兵纳入政府部队进行管辖,停火协议因此瓦解。此后双方战火加剧,军政府将少数民族长期以来的政治不满作为安全问题来处理,却没有为解决实现和平、提倡平等、结束侵犯人权行为、提供经济机会、平等分享资源和加强地区自治等核心问题作出努力。吴登盛总统上台时,承诺将少数民族问题列为国家头等大事,提出同所有武装组织举行对话,并且取消了举行对话的主要前提条件,但他却发现这些口头言论不足以解决问题。他现在需要通过行动将这一新的和平倡议贯彻到底,从而让心存疑虑的少数民族人民相信他的诚意。

缅甸政府同国内的少数民族几乎自1948年国家独立以来就战争不断。1988年上台的军事政权同数个少数民族武装组织签订了停火协议,从而暂时化解了边境地区最大的武装威胁。这些停火协议本应成为从战争转向和平,将武装冲突化为政治斗争的分水岭,然而却以失败告终。事实上,政治对话的承诺一直未能兑现,从而导致协议丧失效力;另外,缅甸早就在准备建立宪法政府,而军政府在即将转型到新政体前,试图以法令形式将少数民族武装纳入边防部队,致使协议彻底瓦解。

吴登盛总统在3月的就职演说中提出了一项内容广泛的改革议程,以使缅甸跟上不断变化的世界的脚步。他承认了少数民族问题的重要性,并承诺将此问题作为国家的重点任务优先处理。然而,在他上台担任总统的同时,政府同少数民族之间的武装冲突却有所加剧。这一现象同他的言辞相背并为改革进程抹上了阴影,而且也加深了少数民族领袖对政府的怀疑,他们再一次感到政府并未真正将少数民族人民的不满作为优先问题来对待。

总统最初的几次关于民族和解的演讲未能推进他所期望的对话。此后,他果断地采取了行动来推动新的和平倡议。他所领导的政府已经主动联系了所有武装组织,首先提出更灵活的条件,包括取消将武装组织纳入边防部队的要求,并进一步提出举行史无前例的全国大会以寻求解决民族分歧的政治方案。这些举措说服了一些主要少数民族签订和平协议,还有一些民族首先口头同意停火并在数周后签订书面协议。

虽然最近的事态发展标志着缅甸60年的国内冲突历史中最重大的进展之一,但长久和平仍非定数。少数民族对政府的不满根深蒂固,缔造国家和平不仅仅需要同武装组织达成协议,而且不管他们是否仍在进行武装斗争,政府需要化解所有少数民族人民的积怨,帮助实现他们的愿望。政府同大型武装组织克钦独立组织之间重新爆发了激烈的冲突,从而致使双方仇恨加深而达成和平协议更加困难。新的更具开放性的政治进程为解决此类问题提供了框架,但缅甸政府还需要坦诚承认过去的失败并且从根本上重新思考国家对待多民族成分的政策。仅仅停战不是一个持久的解决方案。缅甸是个多民族、多语言和多宗教信仰的国家,只有拥抱多样性,才能获得真正的国家统一和民族团结。

国际社会在衡量缅甸局势时,必须了解这个国家民族冲突的复杂性。其他国家,尤其是中国和泰国等邻国,可以在缅甸事务中发挥积极作用。但缅甸的民族怨恨根深蒂固,如果西方国家将解决此问题作为改善与缅甸的双边关系或减轻制裁的前提,那么将是轻率鲁莽的政策。鼓励缅甸政府自己摸索出停止战争并且解决少数民族社区的主要顾虑的道路,也将有助于缅甸达到西方国家所设立的在释放政治犯、人权和民主等问题上的主要基准,因为解决这些问题也是同少数民族取得和解的重要步骤。解决这些问题将为缅甸的人权状况带来最大的改善。缅甸国内各方一旦达成和平协议,捐助国的重要职责将是为这些地区提供发展援助及为巩固和平提供支持。

该报告是危机组织自2003年以来首篇专门探讨缅甸国内民族冲突的文献。该报告的撰写主要基于过去几个月在缅甸、中国和泰国的实地考察所收集的资料。

雅加达/布鲁塞尔,2011年11月30日

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