Briefing 118 / Asia

缅甸大选后的政治格局

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概述

缅甸2010年11月举行的大选既不自由也不公正,选举结束后,国家并没有逃脱专制政权的统治。如人们所预期,投票过程受到了政府的严格控制,代表现任政府的联邦巩固与发展党取得了压倒性的胜利,军队精英们仍然控制着缅甸的政治。加之军队保证能获得议会四分之一的席位,这意味着议会反对党所拥有的政治空间相当有限。新政府已经组成,在未来的数周内即将上任。政府的组成也反映出原先政治格局的延续:总统和两位副总统中的一位出自军方,数位内阁成员也来自军政府。

但是,如果认为此次大选没有带来任何变化,那也是错误的。先前军政府的两位最高领导人已经下台,新一代领导人走马上任。得以实施的新宪法虽然保证了军方的影响力,但也从根本上重塑了缅甸的政治格局。内阁中出现了一些技术官僚;在地方政府层面上,少数民族在当地事务的管理上至少拥有一些发言权。

这些变革在近期内可能不会带来翻天覆地的变化,但是它们提供了新的政治基础,增加了渐进性改革的可能性。鉴于缅甸政治在过去20年中都陷于停滞,这些相对的变革至少应该能使国际社会有机会鼓励缅甸政府向着更为公开和改革的方向发展。但是,除非西方改变其已经失败的制裁和孤立政策,否则这一机会将转瞬即逝。制裁和孤立政策适得其反:它们给缅甸人民带来痛苦,同时为对话与和解蒙上了阴影;它们加深了缅甸领导人对西方的消极看法,导致新一代领导人难以突破军政府孤立主义和专制主义的政治发展方向。

国际社会要想改善其政策,必须承认制裁政策取得了适得其反的效果,给缅甸平民带来了苦痛,阻碍了国家的发展。为了调整其政策,国际社会应该马上取消对缅甸发展援助的限制,增加对缅援助。国际金融机构的技术援助限制也应取消,应该鼓励这些机构就缅甸的紧迫问题开展工作,例如扶贫、社会经济政策改革、教育和能力建设等。还应当取消联合国开发计划署和其它联合国机构面临的限制,以及更为广泛的经济制裁,例如美国对从缅甸进口商品进行的制裁和欧盟针对缅甸的贸易制裁。

国际社会亟待采取新的政策,为缅甸人民提供更多的支持,鼓励缅甸进行社会经济改革,改善缅甸人民的生活。我们应该说服缅甸领导人,只要他们进行重大的政治改革,恢复与西方国家关系的正常化是可能的。在危机组织近年的报告中,我们已经提出了一些政策基本要点:有序的地区和国际接触;援助关系正常化;在政治过渡的关键时刻为促进改革和公开性提供机遇;更加优先解决少数民族问题。

雅加达/布鲁塞尔, 2011年3月7日

I. Overview

The November 2010 elections in Myanmar were not free and fair and the country has not escaped authoritarian rule. Predictably, in such a tightly controlled poll, the regime’s own Union Solidarity and Development Party (USDP) won a landslide victory leaving the military elite still in control. Together with the quarter of legislative seats reserved for soldiers, this means there will be little political space for opposition members in parliament. The new government that has been formed, and which will assume power in the coming weeks, also reflects the continued dominance of the old order with the president and one of the two vice presidents drawn from its ranks and a number of cabinet ministers recycled.

Nevertheless, it would be a mistake to conclude that nothing has changed. The top two leaders of the former military regime have stepped aside, and a new generation has taken over. A new constitution has come into force, which fundamentally reshapes the political landscape, albeit in a way that ensures the continued influence of the military. A number of technocrats have been brought into the cabinet, and at the local level ethnic groups now have at least some say in the governance of their affairs.

These changes are unlikely to translate into dramatic reforms in the short term, but they provide a new governance context, improving the prospects for incremental reform. This moment of relative change in a situation that has been deadlocked for twenty years provides a chance for the international community to encourage the government to move in the direction of greater openness and reform. But this opportunity can only be seized if the West changes its failed policies of sanctions and isolation. These policies are counterproductive: they have a negative impact on the population and on the prospects for dialogue and reconciliation – and by reinforcing the siege mentality of Myanmar’s leadership, they undermine the chances that the new generation of leaders will break with the isolationist and authoritarian direction of the previous regime.

Improved policies must start with the recognition that sanctions have had counterproductive effects and caused ordinary people to suffer, and have impeded the country’s development. To redress this, restrictions on development assistance should be immediately lifted and levels of aid increased. Restrictions on technical assistance from international financial institutions should also be removed. These bodies should be encouraged to work on pressing concerns such as poverty alleviation, social and economic policy reform, education, and capacity building. Restrictions that hold back the United Nations Development Programme (UNDP) and other UN agencies should be lifted. Broad-based economic sanctions such as those imposed by the U.S. on imports and the EU’s denial of trade privileges should also go.

A new approach urgently needs to be adopted, one that provides much greater support for Myanmar’s people and for the socio-economic reforms that are essential for improving their lives, while convincing the leadership that a renormalisation of relations with the West is possible if they embark on a process of significant political reform. In its reporting over recent years, Crisis Group has set out some of the elements of such an approach: structured regional and international engagement; a normalisation of aid relations; opportunities to promote reform and greater openness at a key moment of political transition; and giving greater priority to peaceful resolution of the ethnic issue.

Jakarta/Brussels, 7 March 2011

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

执行摘要

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

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