Report 238 / Asia

缅甸:风雨欲来

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执行摘要

缅甸的国家领导一直在向世人证明,他们有让缅甸坚决脱离过去独裁统治的政治决心和愿景,然而民主之路困难重重。吴登盛总统已经宣布,缅甸的变革没有回头路,并努力与反对党建立持久伙伴关系。虽然缅甸改革进程尚未完善,但政府已经释放政治犯,缩减黑名单,实施自由集会法案,并取消了媒体审查制度。尽管如此,广泛蔓延在若开邦的那些主要针对罗辛亚穆斯林少数民族的种族暴力事件却给改革进程笼罩上一层阴影,族群关系如有任何进一步的分裂都可能威胁到缅甸的稳定。在缅甸其他地区,随着自由度的放宽,许多地方冲突逐渐暴露,导致社会紧张局势日益加剧。克钦邦的停火协议进展尚不明朗。政治领袖们在根据宪法分配权力和2015年大选后的权力重组上各持己见。缅甸现在需要一位道德领袖以缓和紧张局势,同时,若要避免政府各权力派系之间形成分裂性敌对还需要各方达成新的和解。

吴登盛总统通过第一次内阁重组逐步巩固了自己的威信。那些被认为过于保守或表现欠佳的部长们被晾在一边,而许多新的副部长官员得到任命。更多技术官僚得以担任这些职位,同时也出现了缅甸历史上第一位女部长。总统还召集了一批他最信任的内阁成员在身边,成立了“超级部长”小组,广泛负责政府事务的各个领域,他的这一举动可能部分出于他要针对议会巩固自身地位的企图。由总统任命成员组成的宪法法庭做出了一项有争议的判决,由此引发的争论导致一些法庭成员遭到弹劾诉讼,并最终辞职,这凸显了立法机构的权力,以及政治体系在转型中所面临的风险,因为新组建的部门会不断试探其上级的底线。

缅甸的转型速度迅猛,并且也显然没有遇到来自政权内部(包括军方在内)的重大阻力。当然缅甸的转型也不可避免地面临艰巨挑战。若开邦持续不断的族群骚乱令人深感担忧,在缅甸其他地区也可能爆发类似冲突,民族主义情绪和族群民族主义正在抬头,历史成见也再度显现。克钦邦难以达成停火协议这一事实凸显了政府与少数民族武装组织之间实现可持续和平的复杂性。由抢夺土地、地方政府滥用职权引起的民间紧张局势不断升温,对由外国支持的基础设施和矿业项目引发的环境和社会影响的担忧也在加剧。在民众期望不断升高,历史怨怼亟待解决,以及人民新近被赋予集会结社自由的大背景下,缅甸有可能会爆发更为极端、冲突性更强的社会运动。这对缅甸政府和国家安保系统将是一个严峻考验,因为他们需要在维护法律和秩序的同时避免重新唤起民众对于昨日专制统治历史的回忆。

缅甸转型成功的关键决定因素之一是宏观政治稳定性。自1990年大选流产之后,昂山素季领导的全国民主联盟(民盟,NLD)将于2015年首次在全国范围内参选。如果能保证自由公证投票的话,选举结果势必导致旧有权力分配平衡的急剧改变。然而民盟的压倒性胜利未必符合政党或是国家的最佳利益,因为这可能会导致三个重要选民团体(旧政治精英、少数民族政治党派、以及非民盟民主力量)被边缘化。如果2015年大选后产生的议会仍无法真正体现缅甸政治和民族的多元化,紧张局势将进一步升级,进而加剧国家的动荡。

民盟面临的主要挑战并不是赢得大选,而是促进包容与和解。达成这一目标有多种方案备选。民盟可以废除现行的“赢家通吃”的扭曲制度,支持一个具有更均衡比例的选举制度,使议会更富代表性。或者,民盟也可与其他党派——特别是少数民族党派——结成联盟,并达成共识在某些选区避免与其竞选。再或者,民盟还可以支持一个“民族团结”临时候选人在2015年后担任总统。该方案可以安抚保守派,使缅甸向民盟统治的政治体系的过渡变得更加顺利。至关重要的是,该方案也可以为修改必要宪法以允许昂山素季在将来某一时刻当选总统这一做法赢得支持,由于军方对任何宪法修订都有否决权,军方的反对使在2015年大选之前修改宪法的希望微乎其微。选择上述任何一种方案都意味着民盟要作出牺牲,将国家利益置于党派政治考量之上。由昂山素季这样的民族领袖掌舵,民盟定能应对这一挑战。

雅加达/布鲁塞尔,2012年11月12日

Executive Summary

Myanmar’s leaders continue to demonstrate that they have the political will and the vision to move the country decisively away from its authoritarian past, but the road to democracy is proving hard. President Thein Sein has declared the changes irreversible and worked to build a durable partnership with the opposition. While the process remains incomplete, political prisoners have been released, blacklists trimmed, freedom of assembly laws implemented, and media censorship abolished. But widespread ethnic violence in Rakhine State, targeting principally the Rohingya Muslim minority, has cast a dark cloud over the reform process and any further rupturing of intercommunal relations could threaten national stability. Elsewhere, social tensions are rising as more freedom allows local conflicts to resurface. A ceasefire in Kachin State remains elusive. Political leaders have conflicting views about how power should be shared under the constitution as well as after the 2015 election. Moral leadership is required now to calm tensions and new compromises will be needed if divisive confrontation is to be avoided.

The president has moved to consolidate his authority with his first cabinet reshuffle. Ministers regarded as conservative or underperforming were moved aside and many new deputy ministers appointed. There are now more technocrats in these positions, and the country has its first female minister. The president also brought his most trusted cabinet members into his office, creating a group of “super-ministers” with authority over broad areas of government – a move perhaps partially motivated by a desire to strengthen his position vis-à-vis the legislature. A dispute over a controversial ruling by the presidentially-appointed Constitutional Tribunal led to impeachment proceedings and the resignation of the tribunal members, highlighting both the power of the legislature, and the risks to a political structure in transition as new institutions test the boundaries of their authority.

The transition has been remarkable for its speed and the apparent lack of any major internal resistance, including from the military. It will inevitably face enormous challenges. The ongoing intercommunal strife in Rakhine State is of grave concern, and there is the potential for similar violence elsewhere, as nationalism and ethno-nationalism rise and old prejudices resurface. The difficulty in reaching a ceasefire in Kachin State underlines the complexity of forging a sustainable peace with ethnic armed groups. There are also rising grassroots tensions over land grabbing and abuses by local authorities, and environmental and social concerns over foreign-backed infrastructure and mining projects. In a context of rising popular expectations, serious unaddressed grievances from the past, and new-found freedom to organise and demonstrate, there is potential for the emergence of more radical and confrontational social movements. This will represent a major test for the government and security services as they seek to maintain law and order without rekindling memories of the recent authoritarian past.

A key factor in determining the success of Myanmar’s transition will be macro-political stability. In 2015, Aung San Suu Kyi’s National League for Democracy (NLD) will compete for seats across the country for the first time since the abortive 1990 elections. Assuming these polls are free and fair, they will herald a radical shift in the balance of power away from the old dispensation. But an NLD landslide may not be in the best interests of the party or the country, as it would risk marginalising three important constituencies: the old political elite, the ethnic political parties and the non-NLD democratic forces. If the post-2015 legislatures fail to represent the true political and ethnic diversity of the country, tensions are likely to increase and fuel instability.

The main challenge the NLD faces is not to win the election, but to promote inclusiveness and reconciliation. It has a number of options to achieve this. It could support a more proportional election system that would create more representative legislatures, by removing the current “winner-takes-all” distortion. Alternatively, it could form an alliance with other parties, particularly ethnic parties, agreeing not to compete against them in certain constituencies. Finally, it could support an interim “national unity” candidate for the post-2015 presidency. This would reassure the old guard, easing the transition to an NLD-dominated political system. Critically, this option could also build support for the constitutional change required to allow Aung San Suu Kyi to become president at a future date, a change that is unlikely prior to 2015 given the opposition of the military bloc, which has a veto over any amendment. Pursuing any of these paths will require that the NLD make sacrifices and put the national interest above party-political considerations. With a national leader of the calibre of Aung San Suu Kyi at the helm, it can certainly rise to this challenge.

Jakarta/Brussels, 12 November 2012

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

Executive Summary

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月