缅甸克钦冲突的暂时和平
缅甸克钦冲突的暂时和平
Table of Contents
  1. Overview
Briefing 140 / Asia

缅甸克钦冲突的暂时和平

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

概述

2013年5月30日,克钦独立组织(Kachin Independence Organisation, KIO)与缅甸政府签订了一项初步和平协议——克钦独立组织是自2011年以来与政府签订暂时和平协议的11个主要民族武装团体中的最后一个。这标志着在克钦邦甚至在整个缅甸实现长久和平的重要机会。然而,要实现这个目标将会面临重大挑战。政府和克钦独立组织仍需要对一些关键问题进行讨论并达成一致意见,包括重新安置双方部队以降低发生冲突的可能性,建立监管机制,并开展有意义的政治对话。只有采取重大举措才能建立公平的和平经济,如果克钦丰富自然资源的开采工作监管不当的话,将会加重不平等现象,重新引发冲突。以前的停火进程遭遇了失败,为避免重蹈覆辙,还有很多工作要做。

克钦冲突是在缅甸以及世界范围内持续时间最长的民族叛乱之一。克钦族是一个生活在山区里的粗犷而独立的民族,二战期间曾对北部缅甸联军的抗日胜利发挥了关键性作用,也曾是缅甸独立后军事力量的核心组成部分。缅甸军队开始叛乱之后,克钦独立组织很快发展成为最大、最有实力的民族武装团体。

1994年,克钦独立组织同当时的军政府达成了一项停火协议,并参加了有着深层缺陷的全国代表大会,该大会在结束前完成了2008年宪法的起草工作。但是,克钦独立组织并没有获准在宪法的起草中贡献太多的意见,也未能就本民族的不满展开实质性讨论。在2010年选举前的筹备期间,缅甸当局违背了其早前对克钦独立组织所作的承诺,要求克钦独立组织改编为接受缅甸军队部分控制的边境保卫部队。在克钦独立组织拒绝了当局的要求、停火宣告无效的同时,选举委员会也禁止主要的克钦独立组织政党和独立候选人报名参加竞选。

2011年年中,也就是在权力移交新政府之后不久,克钦地区再度爆发武装冲突。双方进行的无数轮和平谈判均以失败告终,没能取得任何突破。2012年底冲突进一步升级。实现和平的希望看来十分渺茫。

中国担心其边境地区的稳定和安全以及在克钦的重大投资项目受到波及,因此对克钦冲突进行了坚决干预,于是,克钦独立组织和缅甸政府于2013年2月重回谈判桌。在中国境内举行了两轮谈判之后,和谈再次陷入僵局,这次是因为北京方面反对克钦独立组织邀请的其他国际观察员——美国、英国和联合国——参与谈判。僵局持续了两个多月,直到缅方意识到中国的立场对事情毫无帮助,愤懑之情日渐强烈之时,克钦独立组织和缅甸政府才达成妥协。

双方达成的妥协是,只邀请联合国和中国以国际观察员的身份参加2013年5月28-30日在克钦邦首府密支那举行的和谈。第一次在政府控制地区举行的这轮谈判取得了突破性进展。双方签署了一份包含七项内容的和平协议,其中提及了克钦独立组织在如下方面的长期诉求:权力分离,建立监督和核查机制,以及就政治事务进行对话。

协议的达成是一个巨大的进展。要保证持久的和平并非易事,取决于在上述三个方面进行更具体的协商。5月30日的和平协议是巩固和平进程的起点而非终点。如果不能取得进一步进展,武装冲突很可能重新爆发。

让流离失所的人们能够获得人道主义援助这点至关重要。满足克钦人民的长期发展需求同样是关键所在。这需要国际社会提供捐赠,但更重要的是,克钦地区需要进行转型——从当前的冲突型经济转变为使克钦邦和克钦人民广泛受益的经济。其中关键一点是要持续而公平地管理克钦邦极具经济价值的自然资源——包括每年产值高达几十亿美元的缅甸玉产业。

仰光/雅加达/布鲁塞尔,2013年6月12日

I. Overview

On 30 May 2013, the Kachin Independence Organisation (KIO) signed a tentative peace agreement with the Myanmar government – the last of the eleven major ethnic armed groups to do so since 2011. This represents a major opportunity to se-cure lasting peace in Kachin State, and in the country as a whole. Yet, there will be significant challenges in doing so. Key issues still need to be discussed and agreed, including the repositioning of troops from both sides to reduce the chance of clash-es, a monitoring mechanism, and a meaningful political dialogue. Major steps need to be taken to develop an equitable peace economy, and the exploitation of Ka-chin’s significant natural resources, if not appropriately regulated, could compound inequalities and trigger renewed conflict. Much remains to be done to avoid a re-peat of the failures of the previous ceasefire process. 

The Kachin conflict is one of the longest-running ethnic insurgencies in Myan-mar and in the world. A rugged and independent hill people, the Kachin had played a key role in the allied victory over Japanese forces in northern Myanmar during the Second World War, and were a central part of the post-independence military. After these troops rebelled, the KIO quickly became among the largest and most formidable of the ethnic armed groups.

In 1994, the KIO reached a ceasefire agreement with the then-military government and participated in the deeply flawed National Convention process that ended with the drafting of the 2008 constitution. The KIO was allowed no substantive input, however, and no real discussion of ethnic grievances was possible. In the lead-up to the 2010 elections, the regime reneged on earlier promises to the KIO, demanding that they transform into border guard units under the partial control of the Myanmar army. When the KIO refused to do so, the ceasefire was declared void, and the electoral commission prevented registration of the main Kachin political parties and independent candidates.

In mid-2011, shortly after power was transferred to the new government, armed conflict in Kachin reignited. Numerous rounds of peace talks failed to achieve a breakthrough, and in late 2012 the conflict escalated once more. The prospects for peace looked grim.

It was a firm intervention from China, worried about border stability and security and its major investment projects in the area that brought the two sides back to the negotiating table in February 2013. After two rounds of talks in China, there was once again deadlock, this time because Beijing objected to the presence of other international observers – the U.S., UK and UN – who had been invited by the KIO. The deadlock lasted more than two months, and a compromise was only reached after increasing resentment in Myanmar over what was perceived to be an unhelpful Chinese position.

The compromise was that the next talks, held from 28-30 May 2013 in the Ka-chin State capital Myitkyina, would have the UN and China as the international observers, but no-one else. These talks – held for the first time in government-controlled territory – resulted in a breakthrough. A seven-point peace agreement was signed, referencing longstanding demands of the KIO on the need for force separation, a monitoring and verification mechanism, and a dialogue on political issues.

This is a major step forward. Securing a sustainable peace will not be easy, and depends on more detailed negotiations in these three areas. The 30 May agreement is the beginning of a process of consolidating peace, not the end. Without further progress, a resumption of armed conflict is possible.

Access to displaced people for provision of humanitarian assistance is vital. It is also critical to address the longer-term development needs of Kachin communities. This will require donor support, but most importantly, it requires a shift in Kachin areas – from the present conflict economy to one that provides broad benefits to Kachin State and its peoples. Managing the state’s valuable natural resources in a sustainable and equitable way – including billions of dollars of jade production annually – will be key.

Yangon/Jakarta/Brussels, 12 June 2013

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

执行摘要

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.