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Integrating Syrian Refugees in Turkey
Integrating Syrian Refugees in Turkey
A Syrian refugee girl makes her way to the school at a refugee camp in Nizip in Gaziantep province, near the Turkish-Syrian border, on 17 March 2014. REUTERS/Murad Sezer
Report 241 / Europe & Central Asia

土耳其难民危机:永久居住权之争议

近三百万人的叙利亚难民潮给土耳其带来了日益沉重的压力。为缓解国内紧张局势和不受地区冲突的拖累,安卡拉当局应研发——能为难民开放就业机会、教育权益和永久性合法身份的——新政策、并令其受到支持。

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执行摘要

土耳其以其能应对叙利亚难民潮为荣。然而,大量的难民也造成了严重地考验了它的接纳能力并加重了财政负担。同时,复杂的人群特征、长久的政治分化和日趋严峻的安全威胁也造成了诸多问题。叙利亚战争的不确定性耽误了两方政府以及身处土耳其的叙利亚民众的长期规划。安卡拉当局现应将难民估作长期现象,并就难民在土耳其社会融入问题制定详细策略,以此降低难民潮对国家长期稳定的风险。土耳其应放弃自上而下、飘忽不定的政策规划,并采用正式国家计划、且以促使不同政治区间达成共识为辅。唯此才能使叙利亚民众看清他们在土耳其的前途,并确保其东道国不将视其为经济负担、安全威胁、或是重新设计民族认同感的工具。

难民规模之大令人难以置信。在土耳其注册登记的便有275万叙利亚人,约占其总人口的3.5%。叙利亚难民潮始于2011年,安卡拉当局预测这会是规模较小的暂时现象。然而,由于战争毫无消停之迹象、且欧洲移民政策混乱,现实中,难民潮则会在土耳其持续或者扩大。紧急应对措施反映了其政策无序和言辞费解。难民实则要面对的问题包括了:学习语言、正规求职、住房和教育、易受剥削的弱势身份,以及徘徊于一个陌生而复杂的政府机构之中。2016年,难民可能获得永久居民身份一事开始得到认可,这体现在教育和就业中的一些融入性政策。然而,革新、融入性政策的实施则需要公共机构之间更紧密的合作——其应围绕着一个顾全大局且清晰连贯的战略而展开。此外,2016年局势急剧动荡,并推动了七月政变的高潮。七月政变及其余波加深了社会间政局不稳、朝不保夕的普遍看法,而这也深深地影响了难民的经历。

难民集中收容区的居民对此亦有所抱怨,如,难民密集集中对区域劳动市场造成了影响、难民得到的社会福利、以及犯罪事件和恐怖活动的潜在风险有所上升。袭击难民的暴力事件鲜少、其个案则被轻描淡写,然而,社交媒体上仍时不时会因此展开争议。总统宣布其将授予难民土耳其公民身份一事则引发了令人担忧的报道。这些都暗示了潜在的摩擦。要以政府之力同时协调难民的期许和国民的不满,实属复杂。其难民融入政策应考虑到本国民众的担忧,即,他们与叙利亚难民的利益相冲,如同零和博弈。因此,这些政策应结合宣传策略和其它措施,以此促进难民和当地民众之间的对话。

绝大部分难民都是逊尼派阿拉伯人,而这又给问题蒙上了种族宗派的色彩。欧洲国家普遍认为土耳其是一个天生适宜叙利亚民众生活的环境,但这种看法往往忽略了土耳其社会的复杂性。正如在欧洲一样,收容难民不仅涉及行政和财政问题,还涉及文化和政治价值观。一些少数民族的敏感基于对曾受到迫害的集体记忆、近来的政治边缘化、以及对总统和政府的怀疑。阿列维派、库尔德民族主义者、自由主义者、世俗主义者和一些土耳其民族主义者担心政治领导人会利用难民作为改变国家身份的契机、巩固权力、进一步阿拉伯化、逊尼化、霸权化土耳其在中东地区的角色。有观点认为,难民会改变土耳其人口组成特征,并成为执政正义与发展党(AKP)的执政卒子;如此观念的存在使得社会难以就难民的现状和未来为题、展开公正并有建设性的讨论。

正义与发展党政策的不明朗——如新难民住房和难民营位置、及给予公民身份的前景——加深了社会对其难民议程的怀疑。因此,土耳其应开启一个广泛性的全国对话,以此分清无据的推测和合理的担忧。但是,土耳其两极化的环境阻碍了其关于难民融和的讨论。反对党诉称,总统未经咨询就决定难民去向,且想利用难民取得绝对权力。由于土耳其社会的文化、种族和宗派的界线与政党选区相呼应,这些分歧也在政治对抗中展现了出来。

理论上,安卡拉会遵循国际先例和人权标准,取消其对1951年签署的《联合国难民公约》实行的的地域限制,并给予叙利亚人正式的难民身份。但在目前,这难以实现。如果赋予难民将来取得公民身份的机会,这会勉励他们去融入土耳其社会。然而,若不能就此达成共识、并设置清晰和公平的条件,那便会适得其反。无论是否给予其公民身份,土耳其还是需要指定有针对性的难民融和政策、并具有清晰的法律步骤、鼓励叙利亚难民从临时身份向永久合法地位过渡。而这就需要各党派领袖在包容和自愿的前提下,进行决策和参与。如果政府和反对党能开启建设性的协商,就新宪法和第66条公民定义的修正案、展开更综合的讨论,那这将为解决难问题提供一个积极的框架。

尽管欧洲最关心的是如何防止更多叙利亚人民在其国家寻求避难,但更切实的则应是关注如何让难民在长期内融入土耳其。然而,由于欧盟愿意接纳的难民数量很低,这使土耳其当局不愿就难民权利方面进行交涉。同时,这也令安卡拉在面对欧盟对法制等问题上的要求时占据了道德制高点。如此局面实则两败俱伤。

安卡拉/布鲁塞尔,2016年11月30日

Video / Europe & Central Asia

Integrating Syrian Refugees in Turkey

In this video, our Project Director for Turkey Nigar Göksel explains the main findings of Crisis Group's report Turkey’s Refugee Crisis: The Politics of Permanence and advocates a long-term strategy to integrate Syrian refugees into Turkish society.

Integrating Syrian Refugees in Turkey

In this video, Nigar Göksel explains the main findings of our latest Turkey report and and advocates a long-term strategy to integrate Syrian refugees into Turkish society. CRISIS GROUP