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Trump's Iran policy could prop up regime in spite of economic harms
Trump's Iran policy could prop up regime in spite of economic harms
A staff member removes the Iranian flag from the stage after a group picture with foreign ministers and representatives of the P5+1 and Iran during the Iran nuclear talks in Vienna, Austria, 14 July 2015. REUTERS/Carlos Barria
Report 173 / Middle East & North Africa

实施伊朗核协议:现状报告

伊朗核协议已实施一年;其不仅成功实现了阻断核扩散的目标,还打开了伊朗经济复苏之门。但是除非华盛顿与德黑兰都致力维护且延伸着协议精神及协议书,否则伊朗核协议仍可能失败。

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执行摘要

截止至2016年1月16日,伊朗核协议自“实施日”以来已有一年。该计划是伊朗与联合国安理会的五个常任理事国及德国(P5+1模式)在2015年7月共同签订的,即,《联合全面行动计划》(JCPOA)。此计划既有成功之处,但也面临着失败的可能。目前,伊朗核协议已经实现了其狭义层面的目标——以有效且能证实的方法阻挡所有可能让伊朗回归核武器竞赛的途径,同时为其打开外交复兴和经济复苏之门。但伊朗核协议的交易本质亦暴露了该协议书的弱点——协议尚未开始改变美伊的敌对状态,并导致协议自身处于不稳定的政治环境中。若伊朗仍视协议符合其国家利益,那它就不应只遵守协议书和协议精神,而还应放弃在所在地区内继续进行零和博弈。特朗普政府将面临严峻的选择。他们虽然可有意或无意地放弃该交易;但他更应通过互惠互利的谈判来巩固伊朗核协议。

在过去的一年,德黑兰和华盛顿因评估协议书优劣而在各自内部造成了分歧,而这则掩盖了协议书的核心机要,即,致力于实现实质性结果。该协议把伊朗核计划置于前所未有的最严格的检查机制之下,同时它还将伊朗突破武器级铀生产技术的时间从几周延长到一年以上。2016年1月以来,国际原子能机构(IAEA)曾六次核实了伊朗就《联合全面行动计划》中义务的履行。美国、欧盟(EU)和联合国亦因此对其放松了核事务的相关制裁,这使得伊朗重获石油市场份额、恢复数十亿美元的冻结资产、并吸引外商直接投资,伊朗也从而将一度缩减的经济转变为地区中发展速度最快的经济体。

然而,如同任何复杂技术协议一样,其实施的过程并非完美。伊朗曾犯过一些技术违规——这些行为,无论单个讲还是总体来看,都不严重。相反,这些违规正显示出了协议书的有效性:国际原子能组织能快速觉察各项违规行为,而伊朗亦对这些违规行为做出了修正。但在有关放松制裁一事上,则出现了更严峻的问题。因为主要的金融机构仍对其保持谨慎,所以伊朗仍欠缺正常的国际银行关系,而这也妨碍了伊朗重新融入全球经济,挫创了公众对经济迅速恢复的高期待。

这是因为各方对伊朗区域力量的复苏和弹道导弹试验仍有顾虑,但当初把这些问题都放到谈判桌上,协议书便不可能成功达成。如今,这些问题是对协议成功实施的主要威胁,而问题的成因则是《联合全面行动计划》的转化潜力尚未被发挥出来。这是因为有很多强大的利益集团施压,并使《联合全面行动计划》成为伊朗、伊朗邻国与美国关系缓和的极限,而非让这些关系在此基础上得到进一步改善。此处的难题在于,若不解决使伊朗及其邻国与西方国家为敌的大范围政治抗争,那《联合全面行动计划》最多只能勉强维持生存或被暂停实施。但若该协议不得以全面实施,那其潜在的政治抗争亦难以得到解决。

最令人不安的不确定性则在于美国的新领导班子将会采取什么方法。在竞选期间,唐纳德•特朗普谴责了《联合全面行动计划》、并称其为“有史以来谈判取得的最糟糕的协议”。作为总统,他可以否定该计划或不采取维持该计划实施所需的必要步骤。但若在伊朗遵守《联合全面行动计划》之时终止该协议,那则可能会导致其他签署国——更接近国际共识——将此全面归罪于华盛顿政府,而这亦可能会终结对这个对实施制裁所具关键性意义的广泛联盟——其在当初谈判协议时起到了杠杆作用。

或者,特朗普可能会一边严格实施协议,一边坚决反对伊朗的区域政策。伊朗的这些措施助长了中东冲突的气焰、惊动了美国盟国、并惹怒了美国的政治阶层。但是,严格实施政策有利有弊——美国若马马虎虎地执行此协议,这将不利于伊朗获得美国承诺的利益。但若美国对伊朗的区域政策作出过度的军事化反应,那这或会导致新的风险,即,《联合全面行动计划》会沦为双方针锋相对的牺牲品。

特朗普还可以为巩固协议中的部分核规定或增加无核规定而尝试重新谈判。但是,在他身边的人看来,这种做法或会需要通过新的无核制裁来增加对伊朗的强制性压力和(或)军事威胁,从而迫使其不得不重返谈判桌。然而,伊朗则几乎一定会以让更多让步为由要求进一步放宽制裁,而非被迫让步。

面对美国削弱协议的企图,伊朗可选择做出如下回应。伊方可扮演受害者,归指责华府并尝试离间美国与其盟友,从而达到削弱制裁的目的。但这需要伊朗在面对美国违反《联合全面行动计划》或挑衅时保持克制。又或者,伊朗可选择增加核项目,并减少国际原子能机构的权限、或在伊拉克和叙利亚战场上袭击美国资产,但其中上述任何一种方式都会招来美国(或以色列)军事回应的风险。即使伊朗采取更温和、更有针对性的应对措施,这也难免会重燃核僵局,并使未来的谈判复杂化。

尽管上述所有情景都令人担忧,但其实还有另一种出路:各方本着诚信、自愿,互助互利的原则致力于就协议书各方面而重启谈判,这或会实现锦上添花的双赢局面。特朗普总统身为共和党派,坐拥了共和党控制国会的支持,这使他在向伊朗提供协商的动机上有着比奥巴马更高的受可信度。

在实施并改进《联合全面行动计划》时,双方应进行心平气和的对话,同时承认彼此在安全方面的疑虑和核心利益,沟通各自的核事务上底线和地区红线。由此可能出现的一种结果是为巩固《联合全面行动计划》中部分核条款,或增加无核规定以换取美国停止对其的主要禁令。若不能实现这种结果,美国则可能会把重点放在不针对伊朗的安排上——包括在区域内外广泛实施《联合全面行动计划》中的部分限制或透明措施。

就务实而言,华盛顿政府应保持与德黑兰的沟通渠道畅通,给财政部更多放松对伊制裁的权力。伊朗应严格遵守《联合全面行动计划》,停止通过核武器或在地缘政治上冒险来其谈判增加筹码。其他P5+1成员国应克制伊朗,使其不因美国改变基调和方法而过度反应,但同时其也应向华盛顿政府明确表态,即,若美方执意一意孤行、背离协议书,那它将失去其他成员国支持。

特朗普是近二十年来、首位不用担心伊朗会越步发展秘密核武器的美国总统。若其试图通过高压政策来单方面调整《联合全面行动计划》,那协议书则将难免受损、核危机再起、并加剧地区不稳定局势。然而,特朗普也机会通过上述政策以至面面俱到:达成运作良好且更稳定的协议书、就美伊矛盾制定管理框架,以上甚至可以减少中东地区的流血冲突。

华盛顿/布鲁塞尔,2017年1月16日

Trump's Iran policy could prop up regime in spite of economic harms

Originally published in Axios

The announcement by President Hassan Rouhani on Wednesday that Iran will partially cease to comply with the 2015 nuclear deal was a foreseeable outgrowth of draconian sanctions imposed by the U.S. after its withdrawal from the agreement last year.

Why it matters: The Trump administration's "maximum pressure" campaign has increased the threat of a nuclear escalation across the Middle East. Even short of that nightmare scenario, it could be self-defeating in the long term, hurting Iran’s pro-Western middle class at the expense of hardliners who control both the black market and a repressive state apparatus to stifle dissent.

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