A giant screen broadcasting news footage of ships of Navy Force under the Eastern Theatre Command of China’s People’s Liberation Army (PLA) attending a combat readiness patrols and “Joint Sword” exercises around Taiwan, in Beijing, China April 8, 2023. REUTERS/Tingshu Wang
Report / Asia 20+ minutes

預防台海戰爭

因台灣問題而發生武裝衝突的危險日益增加,引發中美之間發生直接衝突的可能性升級。這種衝突將產生嚴重的全球影響。管理這風險需要各方鞏固數十年的共識,以重建信任。

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什麼新發現? 台灣局勢日益緊張,數十年來促進兩岸和平與安全的政治理解 框架,隨著中國的實力和自信增強,美中之間的競爭加劇和台灣人民逐漸形成 與中國日益脫節的獨特身份認同,已經開始瓦解。

為何重要? 中國短期內不太可能對台灣發動軍事攻擊,但衝突風險正在升 級。台灣仍然是美國和中國之間最有可能的引爆點。大國之間的直接對抗可能 導致全球大規模的衝突,全球經濟震盪以及潛在的核武升級。

應該採取什麼行動? 各方應相互保證政治理解框架仍然有效。 中國應減少對 台灣的軍事、經濟和政治壓力;美國應闡明並堅守一個中國政策;台灣的下一 任總統應積極推動兩岸交流,並加強防禦。

執行摘要

台灣的緊張局勢正在升級,不僅增加美中直接衝突的可能性,更可能導致全球經濟 震盪和核武衝突的潛在風險升級。數十年來,用以維護和平的政治理解框架在美中 競爭加劇,中國變得更強大和更有自信,以及台灣認同日益脫離「中國」的壓力下 逐漸瓦解。中國對台灣的入侵在短期內不太可能發生,但衝突風險正在升級。管理 這種局勢需要各方透過鞏固長期的政治理解框架,重新建立基本的信任。華盛頓應 向北京保證不尋求永久將台灣與中國大陸分離;而台北也應向北京保證,不尋求正 式獨立。 北京則應向華盛頓和台北保證,尚未決定透過軍事力量統一台灣。同 時,台灣的軍事能力也是一個問題,其應該發展更堅韌的防禦能力,以提高威懾 力。

自 1979 年美國和中華人民共和國(People’s Republic of China, PRC)恢復了正常 關係,關於中華民國(ROC)或「台灣」的分歧,便透過環繞在 「一個中國」或 相關理解框架加以管理。這些理解允許各方持有不同的觀點而不發生衝突。中國聲 稱台灣是其領土的一部分,而華盛頓則認為這個島嶼的地位尚未確定。北京更傾向 於以和平手段統一台灣,但從未放棄使用軍事手段實現其目標,而華盛頓堅持應以 和平方式和相互協議解決。這些觀點之所以能夠共存,是因為不言而喻的核心承 諾,即兩大國將避免越過對方的底線:華盛頓不追求永久將台灣與中國分離,因此 它只會與台灣保持非正式關係,而北京也不會透過武力尋求統一。

但隨著主要大國之間的競爭加劇,雙方都在台灣問題上加深賭注,並採取更堅決的 立場,不禁令人質疑他們是否依然堅守多年來維持台灣海峽及其周邊地區和平的理 解框架。隨著北京的軍事實力不斷增長和其愈顯攻擊性的意圖,華盛頓對中國可能 入侵台灣的前景感到焦慮,但華盛頓的作為更有可能增加衝突的可能性。隨著美中 競爭升級,尋求透過對北京採取強硬態度來贏得選票的美國政客也將獲得更多的回 報。美國以前所未有的形式向台北提供支持,使得兩國關係愈顯正式。美國和台灣 之間高層官員高調接觸的頻率提升,在一系列領域深化合作,包括安全領域,華盛 頓更鼓勵其盟友和夥伴多與台灣接觸。

由於擔心華盛頓會試圖創造台灣與中國永久分離的條件,北京大幅增加在台灣 週 邊海域的空中和海上軍事行動,消耗台灣有限軍事資源。中國也舉行空前規模的軍 事演習,在這些演習中,中國軍隊模擬對台灣發動攻擊的初始階段, 進一步加深 華盛頓的憂慮。

同時,中國和台灣就彼此關係仍未達成共識,兩者曾因共同利益而擱置的分歧再起 爭議。一方面,日益強大的北京越來越不能容忍台灣地位問題始終未能以中國滿意 的方式解決,北京強調台灣回歸是其國家目標,亦為恢復中國在全球體系中領導地 位的核心要素。以此,為因應潛在台灣危機,中國軍方持續發展必要能力。

另一方面,台灣公眾和政治領導階層對中國的意圖變得更加懷疑,主流輿論似 乎 對與中國大陸統一毫無興趣。 2016 年,台灣民進黨(Democratic Progressive Party, DPP) 上台,部分原因是人民對國民黨(Kuomintang, KMT)對中國妥協 的態度感到不安。該 黨預計在 2024 年贏得第三次總統任期。 民進黨堅稱台灣和 中國是獨立的個體,而 不是「一個中國」的一部分,這與北京認為台灣是其省份 的觀點衝突。民進黨領袖仍並未接受中國用來描述兩岸關係的立場,儘管他們提出 了一個部分妥協的框架。

針對民進黨的立场,北京以中斷兩岸對話作為回應,加深台灣的國際孤立,包括削 弱其外交盟友,並對台灣進行經濟制裁,導致民進黨政府認為北京不再願意在長期 分歧上採取務實立場。民進黨政府堅持北京視為挑釁的立場,聲稱台灣已經獨立, 並擴大台灣的非官方國際關係。所有上述的事件讓北京覺察台灣永久分離的可能 性。

眼見和平統一的障礙越來越大,北京轉向強制統一的風險也隨之增加。短期內,中 國嘗試兩棲登陸的風險仍然很低,主因為失敗的可能性甚高, 必須付出重大代 價。取而代之,中國可能嘗試封鎖台灣以達到目 的,但這種做法導致統一的前景 更加不明朗,且會造成國際反彈,從而大大提高行動成本。儘管如此,壓迫仍是中 國維持對台灣控制的關鍵手段。台灣每天都面臨來 自中國的政治、經濟和軍事壓 力,不僅加劇台灣社會分裂,並增加發生意外衝突的機率。

當前發展態勢是危險的,但兩岸緊張局勢最終演變成戰爭並非不可避免。要減緩三 方之間衝突的升級,就需要各方做出新的努力,發展並鞏固有助遏制衝突的政治框 架。尤其,美國和中國應該協調一系列相互緩和局勢的措施。中國應該減少在海峽 的軍事活動,以示明入侵並非近期的計劃。鑑於中國國內希望中共當局展現強硬形 象,並在台灣問題上取得進展,北京方面卻未必願意如此行動,這也需要華盛頓和 台北的配合作為依據。

同時,美國應該採取一系列的政治表示,表明仍以「一個中國」政策為主。美 國 應該低調地減少對台灣的公開支持,並明確表示即使協助台灣強化自衛能力, 美 台安全合作進展也有其限制。這些訊號至關重要,表明華盛頓不支持台灣的正式 獨立,也不反對兩岸達成任何和平結果的可能。考慮到若美國在 2024 年總統大選 前,對中國示軟民意將造成美國做出公開保證的挑戰,且此問題在一 定程度上取 決於北京姿態。

對台灣來說,2024 年 1 月的總統選舉為恢復兩岸對話提供契機。若國民黨在選舉 中獲勝,兩岸對話的道路會更為清晰,因該黨已與北京達成共識。若為民進黨勝 選,兩岸應在就職典禮前,積極尋找雙方都能接受的政治表述。新任民進黨主席應 考慮再次提出民進黨政府在 2016 年提出的明確立場,包括兩岸事務應按照中華民 國憲法進行,該憲法包含「一個中國」的概念。著眼北京與民進黨達成共識的長期 利益,尤其民進黨連任第三次,顯見該黨政治地位趨向穩定,北京更應接受這兩種 提案。

但囿於北京對該黨的不信任,民進黨與中國之間,短期內不太可能出現緩和,因此 可能需要替代方案加速緩和雙方關係。北京希望向國內展現其在推動台灣統一的目 標上,已取得進展。為此,新的民進黨政府可以明示可在重新啟動對話後加深合作 的領域,以加大北京軟化的誘因。民進黨是否願意採取額外措施促進兩岸合作,將 取決於北京提供的保證可信度,中國應表明其同樣希望改善雙方關係的意願, 例 如減少對台灣的經濟、軍事和政治壓力。

最後,阻止對台灣的軍事攻擊需要恢復相互保證,但也需要強硬的威懾訊號, 如 果中國選擇入侵,那將會超出其願意承擔的範圍。為此,台北需要調整其防禦方 針,以展示台灣國防得足以抵禦中共進攻,直至美國援助抵達 。 儘管華盛頓仍針 對援台與否,刻意保持模棱兩可和曖昧態度,台灣仍應落實 其國防戰略,繼續發 展不對稱戰力,提高部隊訓練品質,並增強民防的抵抗韌性。

儘管政治上而言對各方來說此路艱辛,但卻可避免兩個擁核大國間發生災難性衝突 的可能性,作為各方共同利益,此更應成為促進行動的動力。

鑑於該衝突將影響美中台三方,以及該地區和全球各國,嘗試尋求解決方案是至關 重要的。

台北/布魯塞爾,2023 年 10 月 27 日

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