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津巴布韦的制裁僵局

Africa Briefing N°86 6 Feb 2012

概述

津巴布韦必须在2013年6月底前举行选举,但想要保证适当的选举条件,亟需改革。区域组织——南非发展共同体(SADC)——呼吁取消制裁,宣称制裁是妨碍改革的严重政治障碍。那些已经实施制裁措施的组织——特别是欧盟(EU)和美国——认为改革的欠缺却是证明了需要继续实施制裁,虽然制裁已经更多的只是象征性手段,而非推动变革的驱动力。目前的制裁僵局反映着津巴布韦政治中的更广泛停滞。在下次选举前更准确且全面地撤销制裁的机会可能已经错过了。这种机会目的在于进行更广泛的改革,例如三年前当《全面政治协议》(GPA)刚刚签署,具有包容性的政府刚刚成立的时候,这种机会可能还存在。但是,通过协调一致的方法区分制裁类型并将重点放在选举所需的具体改革上,从而推动进步并打破目前僵局的机会仍然存在,不容错失。

津巴布韦的政治局势十分脆弱。88岁的总统罗伯特·穆加贝的统治时期正不可避免地接近尾声,选举也日渐迫近,因此对国家可能正迈向新的镇压和冲突的担忧也与日俱增。穆加贝的津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线(ZANU-PF)宣称《全面政治协议》及随后商定的改革进程已照常进行,条件有利于自由和公正的选举投票。争取民主变革运动(MDC)阵营对此提出反对,但没有具体指出什么是他们认为必要的最小化改革。南非发展共同体和大多数国际观察家相信自由和平等选举的基础尚未奠定。尽管津巴布韦已经取得了一些经济和社会进步,但是依然缺乏条件或者僵局仍然存在,不利于施行核心的改革和一些已达成的协议。最为突出的是,津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线保留着对安全机构的全面控制,从而加剧了对选举可能重蹈2008年暴力和对人民的民主意愿不被接受的担心。

针对2001至2008年间与侵犯人权和与选举有关的权力滥用,美国和欧盟采取了一系列措施以推动改革。一些措施针对特定个人(如财产冻结和旅行禁令);其它的包括与国际金融机构(IFIs)有关的政策和政府与政府的关系(如对贷款、信用和发展援助以及武器禁运的限制)。虽然在这些制裁措施中存在诸多例外并且许多措施互相有别,包括出于人道主义援助和开展基本的发展合作方面的措施,本简报为简单起见以通用术语“制裁”加以统称,但也因为这是津巴布韦和南部非洲政治对话通常解释这一概念的方式。那些运用和保持这些制裁措施的组织并未有效地沟通这一概念,未能解释其与具体改革或为民主进行的更广泛战斗的联系,并且从来没有获得过南部非洲地区对于这一概念的支持。

津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线从政治上操纵这一问题,并且将其作为自己阻挠改革和动员人们反对所觉察到的对国家主权的内部和外部威胁的努力的一部分进行宣传。它认为取消制裁是改革的前提,并指责由总理摩根·茨万吉拉伊领导的争取民主变革运动(MDC-T)派系违背了《全面政治协议》对此的承诺。争取民主变革运动—茨万吉拉伊派则反驳道,自己对制裁没有控制权,如果停止违背《全面政治协议》并且津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线不阻碍改革,撤销制裁将具有一个更坚实的基础。穆加贝政党将各种对津巴布韦的制裁政策进行整合考量——其中包括来自多边机构的限制,指出“制裁”是导致糟糕经济的核心原因。争取民主变革运动—茨万吉拉伊坚决认为这些制裁措施针对面相对狭窄并且具有目的性,相反,是津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线破坏了经济。

南非发展共同体仍坚持认为制裁会加剧现有困境;对建设性解决办法毫无贡献;而撤销制裁可以承认已取得的进展,并且成为一个重要的信心重建措施。然而,各方没有就取消制裁如何能解决谈判僵局和促进有效地实施协议达成一致的衡量指标,更不用说对此作出保证了。争取民主变革运动—茨万吉拉伊不再参与谈判,而津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线则采取了专制主义的立场,共同拖垮了建设性协定达成的前景。《全面政治协议》签署方不太可能将完全撤销制裁与改革进程结合起来达成现实的解决办法,特别是因为他们在起草选举路线图方面陷入僵局。此外,南非发展共同体也不太可能强加这样一个提议。这反过来也使欧盟或美国不可能越过国内政治,单方面解除所有制裁。

只有大胆行动才有机会打破僵局,但问题不应独立于改革进程去解决,特别是当其与快速临近的、可能带来灾难的选举季有关时,问题也不应作为一件不全则无的事去解决。任何方法必须基于可为向前迈进提供更具实质性和细致的基础而出发——目前这一基础仍缺失。实施制裁的欧盟、美国和其他各方应该明确区分各类制裁措施。他们特别应该:

  • 对目标措施及其影响进行全面审视;公开将具体个人或实体包括在措施目标内的额外的详细原因;并且,酌情考虑延伸这些制裁措施以将成年家庭成员包括在内(如一些措施已经包括的那样);
  • 在给目标个人机会申请公务旅行签证方面显示更大的灵活性,从而化解那些认为对津巴布韦政府的合法活动进行阻挠的批评;
  • 维持武器禁运,但做出更大努力与津巴布韦安全部门沟通,以促进探讨其在民主秩序中所承担责任的对话,以及关于提供最终专业培训的条件的对话;
  • 发起关于对政府与政府间发展合作限制的全面研究,寻求与南非发展共同体进行谈判,制定战略来(a)暂停与关键的选举相关改革的实施相联系的禁令,以及(b)在商定时间内,更有力地促进南非发展共同体。

《全面政治协议》签署方和协调人——南非发展共同体以及特别是牵头国南非——也必须采取行动:

  • 津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线应该停止专制姿态,而争取民主变革运动组织(特别是争取民主变革运动—茨万吉拉伊),作为包容性政府中的各党和参与者,应该为缓解制裁并最终解除制裁提出一个团结一致的行动计划。
  • 如选举路线图草案中所规划的,津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线和争取民主变革运动组织,应与协调人一起将现实的各种选择置于台面,把缓解制裁并最终解除制裁与一个现实的具有时限的改革议程联系起来;协定必须有监督下的实施框架作为支持。
  • 协调人应该更积极地参与进来,以最终确定选举路线图及其实施框架,包括通过向阻碍改革并违反现有规定的《全面政治协议》签署方施加更多压力。
  • 南非发展共同体应该帮助津巴布韦和国际金融机构就解决债务问题找到共同点和可持续的解决办法,以重新获得信贷额度和预算支持;

约翰内斯堡/布鲁塞尔,2012年2月6日

 
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