Pacto en Barbados: la ruta sinuosa de Venezuela hacia comicios competitivos

Cinco años después de las desacreditadas elecciones presidenciales de 2018, el gobierno del presidente Nicolás Maduro y un grupo de partidos de la oposición, conocido como la Plataforma Unitaria, acordaron el 17 de octubre comenzar a nivelar las condiciones electorales de cara a los comicios de 2024. El acuerdo retoma el camino de las negociaciones formales entre las partes y genera cierta esperanza de que las próximas elecciones puedan ser realmente competitivas. Para Venezuela, hay mucho en juego. Si Estados Unidos, la Unión Europea y la mayoría de los gobiernos latinoamericanos reconocen los resultados de esas elecciones, marcaría el final de la campaña de “máxima presión” que EE. UU. lideró en 2019 para tratar de derrocar a Maduro, un enfoque que ha exacerbado la peor emergencia humanitaria de Sudamérica, provocando un éxodo de migrantes. Pero el acuerdo aún no se ha implementado, y su verdadero valor dependerá de hasta dónde esté dispuesto a llegar Maduro para cumplirlo, incluso hasta el punto de tener que enfrentarse a las consecuencias de ser derrotado en las urnas, una eventualidad a la que él y el movimiento chavista que lo respalda parecen dispuestos a resistir.

Aunque EE. UU. no forma parte del acuerdo, un día después de su anuncio, el Departamento de Estado emitió una declaración de apoyo decisivo al mismo. Igualmente, notificó que  levantaría una serie de sanciones impuestas a Caracas, aunque de forma temporal. Washington ha emitido una amplia autorización para transacciones relacionadas con los sectores petrolero, gasífero y aurífero de Venezuela. También eliminó una prohibición sobre el intercambio secundario de ciertos bonos soberanos venezolanos, así como de deuda emitida por Petróleos de Venezuela, la estatal petrolera. La licencia que levanta las sanciones a los sectores del petróleo y el gas expira a los seis meses, con la advertencia del Departamento de Estado de que sólo se renovará si el gobierno de Maduro cumple con el acuerdo electoral y libera a los presos políticos estadounidenses y venezolanos. Como una primera retribución, Caracas liberó a cinco presos políticos venezolanos en las últimas horas del 18 de octubre. Al menos 268 presos políticos venezolanos y tres ciudadanos estadounidenses siguen injustamente detenidos.

Las partes firmaron dos acuerdos en Barbados. Además del acuerdo que sienta las bases para importantes mejoras en las condiciones electorales, un segundo acuerdo compromete tanto al gobierno como a la oposición a respaldar la posición de Venezuela en su conflicto territorial con Guyana. Esta disputa está siendo analizada por la Corte Internacional de Justicia. El segundo acuerdo también implica a ambas partes a buscar la protección de los activos venezolanos en el extranjero, muchos de los cuales corren el riesgo de ser embargados y ejecutados por los acreedores debido a las deudas pendientes del país, estimadas en unos 160 000 millones de dólares.

Las mejoras acordadas

Incluso antes de culminar en un acuerdo, la reunión en Barbados representó un importante avance. Que el gobierno y la oposición volvieran a sentarse en la mesa de negociaciones, cara a cara, en un entorno formal y rodeados de representantes de gobiernos extranjeros, supuso un progreso significativo tras meses de estancamiento. El particular proceso de negociación, que Noruega facilita y México acogió antes que Barbados, comenzó hace dos años. A pesar de largas pausas, estas conversaciones han generado una oportunidad de avanzar, pero las condiciones en las que deben celebrarse las futuras elecciones siempre han resultado ser un escollo. La Plataforma Unitaria había situado la celebración de elecciones libres y justas en el centro de sus objetivos, pero el gobierno se había negado a aflojar su control sobre el sistema electoral alegando que el perjuicio económico causado por las sanciones estadounidenses impedía sus posibilidades de ganar.

Los acuerdos de Barbados fueron el resultado de una serie de esfuerzos diplomáticos en 2023. Altos funcionarios estadounidenses mantuvieron varias reuniones presenciales con representantes del gobierno de Maduro en Doha, la capital de Catar, aparentemente para discutir las posibles condiciones de un alivio de las sanciones. Washington trabajó conjuntamente con gobiernos de América Latina y Europa para respaldar una salida negociada y apoyar canales informales de comunicación entre el gobierno y la oposición en Caracas.

El nuevo acuerdo electoral ofrece una ruta sinuosa para que la Plataforma Unitaria pueda alcanzar sus objetivos. Establece la necesidad de un conjunto de garantías electorales antes de la votación presidencial, al tiempo que fija la fecha de los comicios en el segundo semestre de 2024, como era la preferencia de la oposición. Los pasos acordados por ambas partes incluyen una actualización exhaustiva del registro electoral, incluyendo esfuerzos para inscribir al menos a una parte de la numerosa diáspora venezolana. Especialistas electorales consideran que estas mejoras son vitales, dado que, dentro de Venezuela, más de tres millones de personas en edad de votar aún no se han inscrito. El acuerdo de Barbados también prevé que el Consejo Nacional Electoral invite a misiones internacionales de observación para supervisar los comicios, entre ellas delegaciones de la UE, la ONU, la Unión Africana y el Centro Carter. Estas misiones pueden contribuir a desalentar las malas prácticas y el fraude electoral, así como a detectar cualquier irregularidad en torno al día de las elecciones. Esta faceta del acuerdo de Barbados se basa en los avances logrados en las elecciones regionales y locales de 2021 en Venezuela, en las que por primera vez en quince años estuvieron presentes observadores de la UE.

En cuanto a otras disposiciones, el gobierno también acordó apoyar la igualdad en el acceso a los medios de comunicación, mientras que el acuerdo prevé la eliminación de medidas que pudieran poner en peligro la seguridad de los candidatos y otras figuras políticas. Esta última cláusula puede interpretarse como una referencia a la recompensa de 15 millones de dólares que el Departamento de Estado de Estados Unidos sigue ofreciendo por información que conduzca a la detención o condena del presidente Maduro por cargos de corrupción y narcotráfico.

La mano amiga de Washington

Como se ha señalado, el gobierno de Biden no es signatario de los acuerdos, pero EE. UU. hizo posible que el gobierno y la oposición venezolana llegaran a éstos. Reconociendo la estrategia fallida de “máxima presión" del expresidente Donald Trump para tratar de derrocar al presidente Maduro al marginar a Venezuela de los circuitos comerciales y negarle reconocimiento internacional, altos funcionarios estadounidenses retomaron por primera vez el contacto con Caracas tras la invasión rusa contra Ucrania en 2022. Funcionarios de la administración Biden establecieron comunicación directa con el gobierno de Maduro ese mes de marzo. Desde entonces, Washington ha dejado claro en repetidas ocasiones que estaría dispuesta a aliviar las sanciones a cambio de avances significativos en las conversaciones entre el gobierno y la Plataforma Unitaria.

Una señal importante de la disposición de EE. UU. para impulsar un acuerdo se produjo en noviembre de 2022, cuando el gobierno venezolano y la oposición acordaron la creación de un fondo humanitario gestionado por la ONU, utilizando los activos venezolanos incautados en el extranjero. El fondo se ha enfrentado a obstáculos para entrar en funcionamiento, pero el acuerdo representó, no obstante, un avance. EE. UU. respondió emitiendo una licencia que permite a la petrolera Chevron extraer petróleo venezolano para exportarlo a territorio estadounidense (unos 145 000 barriles al día), un acuerdo que ha inyectado más de 1200 millones de dólares en el país en el primer semestre de 2023, manteniendo a flote una economía destrozada por un colapso de una década que ha mermado en más del 70% del PIB del país.

La perseverancia del gobierno de Biden en la búsqueda de un acuerdo electoral que justifique al menos un alivio parcial de las sanciones se ha visto alimentada por el aumento de la migración a lo largo de la frontera sur estadounidense, una tendencia que podría afectar a las perspectivas de reelección del presidente en 2024. Durante el mes de septiembre, aproximadamente 50 000 migrantes venezolanos cruzaron irregularmente la frontera estadounidense, la cifra más alta registrada desde Venezuela, según el Departamento de Seguridad Nacional de EE. UU. Mientras tanto, los venezolanos son predominantes entre los flujos masivos de migración indocumentada a través del Tapón del Darién entre Colombia y Panamá: constituyeron el 78% de las personas que atravesaron la selva en septiembre. El 5 de octubre, el gobierno estadounidense anunció que reanudaría los vuelos de deportación directa a Venezuela tras un acuerdo al que llegó con el gobierno de Maduro (el primer vuelo de este tipo aterrizó en Venezuela el 18 de octubre). En palabras de un funcionario estadounidense, “si Maduro coopera en materia de migración, es más fácil que la Casa Blanca acepte un acuerdo”.

Del lado venezolano, las presiones económicas han atenuado la tradicional reticencia del gobierno de Maduro a tomar medidas que pudieran amenazar su permanencia en el poder. En pocas palabras, el gobierno necesita aumentar los ingresos, especialmente de las exportaciones de petróleo, en previsión de la campaña electoral de 2024. Incluso en un sistema que se inclina fuertemente en favor del gobierno, están enfrentando la creciente presión de los miembros de su coalición. Los trabajadores del sector público, que tradicionalmente han abrazado el chavismo, la ideología defendida por el fallecido presidente Hugo Chávez y su sucesor Maduro, están sufriendo debido a salarios extremadamente bajos en bolívares en una economía cada vez más dolarizada, lo que los ha llevado a encabezar numerosas protestas en el último año. Aparte de varios meses de crecimiento respetable en 2022, la economía venezolana no ha sido capaz de sostener las tasas de recuperación que necesita: según la estimación de un experto, necesitará crecer al 6% durante 21 años para restablecer el PIB de 2014. Ahora que el gobierno estadounidense ha proporcionado un amplio alivio de las sanciones a los sectores del petróleo y el gas, una preocupación clave para el gobierno es si será suficiente para producir un auge económico preelectoral que pueda apuntalar el apoyo al gobierno después de 24 años en el poder. 

Por su parte, la oposición venezolana ansía desde hace tiempo un acuerdo que le permita competir en mejores condiciones con el gobierno en unas elecciones. Por una buena razón: la última contienda celebrada en condiciones relativamente justas —a saber, las elecciones legislativas de 2015— supusieron la peor derrota del chavismo desde que tomó el poder en 1999. El acuerdo de Barbados se produjo pocos días antes del 22 de octubre, cuando la Plataforma Unitaria celebrará primarias que permitirán a sus partidarios en Venezuela y en varias ciudades del extranjero elegir a alguien que se enfrente al candidato del gobierno en 2024, que muy probablemente será Maduro. Tras meses de amenazas veladas y abiertas por parte de altos cargos chavistas de prohibir la realización de las primarias, el acuerdo reconoce claramente el derecho de cada parte a elegir a su candidato según el mecanismo de su preferencia.

Terreno incierto

Sin embargo, es probable que estas mismas primarias planteen un desafío inmediato al acuerdo firmado en Barbados. Se espera que gane María Corina Machado, una opositora de línea dura que a principios de 2023 declaró a Crisis Group que algunos sectores moderados de la oposición “carecían de coraje”. Pero en junio la Contraloría General de la República reafirmó una prohibición que le impide presentarse como candidata. Es una de los cientos de figuras políticas que se enfrentan a prohibiciones similares, incluidos los principales miembros del ya desmantelado “gobierno interino” de Juan Guaidó. Altos cargos chavistas reiteran que no se levantarán las proscripciones contra algunos de estos candidatos, especialmente aquellos a los que consideran traidores a la patria por su apoyo a una intervención extranjera. El 18 de octubre, Machado reaccionó al acuerdo electoral destacando la importancia de su “estricto cumplimiento” de acuerdo con la Constitución.

Las consecuencias de una victoria de Machado son inciertas. El acuerdo de Barbados establece que las partes promoverán la “habilitación” de todos los candidatos presidenciales y partidos políticos “siempre que cumplan con los requisitos establecidos para participar en la elección presidencial,  consistentes con los procedimientos establecidos en la ley venezolana”. En una rueda de prensa posterior a la firma del acuerdo, Jorge Rodríguez —presidente de la Asamblea Nacional de Venezuela y jefe negociador del gobierno—interpretó la cláusula en el sentido de que un candidato inhabilitado no podría presentarse. Tales inhabilitaciones, sin embargo, han sido condenadas rotundamente por el gobierno estadounidense. Si el gobierno de Maduro no revisa estas prohibiciones, el interés de Washington por levantar nuevas sanciones se desvanecerá, y EE. UU podría dar marcha atrás en las medidas de alivio que ha puesto en marcha. El secretario de Estado de EE. UU., Antony Blinken, dijo en un comunicado que Washington había insistido en un calendario y un proceso para la reincorporación de “todos los candidatos” (subrayado en el comunicado del Departamento de Estado) para finales de noviembre, añadiendo que la “liberación de todos los ciudadanos estadounidenses y presos políticos venezolanos detenidos injustamente” también debería haber comenzado para entonces.

La cuestión de los candidatos inhabilitados es típica de las incertidumbres y ambigüedades que envuelven el acuerdo y que aún podrían poner en peligro la validez de los comicios de 2024. Es probable que diversos grupos políticos de EE. UU. y América Latina rechacen una elección en la que se niegue a los principales candidatos el derecho a presentarse. En caso de que Machado sea proclamada vencedora en las primarias de la oposición y persista la prohibición de que se presente a las elecciones, sus partidarios y aliados extranjeros podrían sentirse obligados a denunciar unas elecciones amañadas y pedir que se retome la campaña de máxima presión sobre Caracas. La mayoría de los principales partidos de la Plataforma Unitaria, por otra parte, ahora se inclinan por participar en las elecciones presidenciales aunque haya que sustituir al ganador de las primarias. El daño que esta dinámica causaría a la unidad de la oposición y a la cohesión entre sus aliados extranjeros sería grave.

El gobierno, por su parte, puede encontrar muy de su agrado un resultado de desunión de la oposición, siempre que sus propios avances no estén en peligro. Las elecciones presidenciales venezolanas no prevén una segunda vuelta. Por tanto, si la oposición está dividida, es posible que el candidato gubernamental gane con mucho menos del 50% de los votos. La apuesta de Maduro es que, a pesar de su baja popularidad, será capaz de derrotar a una oposición fraccionada, con muchos de los opositores prefiriendo abstenerse de votar en las elecciones. Pero la inflexible determinación del gobierno para tratar de garantizar su victoria podría resultar rápidamente incompatible con el espíritu y los términos de un acuerdo destinado a restaurar su legitimidad internacional y poner fin a las sanciones procurando una libre competencia política. Varios chavistas de alto nivel creen que la estrategia del gobierno es permitir sólo el número de garantías democráticas que le permita estar seguro de su victoria.

Aunque estas consideraciones no restan valor al logro que representa el nuevo acuerdo y la posible continuación de las negociaciones lideradas por Noruega, sí ponen de relieve las preocupaciones que los partidarios del acuerdo deben tener en cuenta. EE. UU., la UE y los Estados latinoamericanos deben seguir presionando para que se retiren las prohibiciones a los candidatos, idealmente a través de un proceso de revisión independiente que habría que crear, y estar preparados para levantar más sanciones si el gobierno accede. Como mínimo, es esencial que todos los políticos puedan hacer campaña en Venezuela y que se respete la eventual designación por parte de la oposición de un candidato sustituto en caso de que su candidato electo siga proscrito.

Más allá de la cuestión de los candidatos inhabilitados, el control que sigue ejerciendo el gobierno de Maduro sobre el Consejo Nacional Electoral y la totalidad de los sistemas judicial y de seguridad siguen siendo evidentes obstáculos potenciales para la aplicación del nuevo acuerdo y la celebración de elecciones competitivas. Tanto el gobierno como la oposición deben hacer todos los esfuerzos posibles para garantizar que el mecanismo de supervisión y verificación mencionado en el acuerdo funcione efectivamente. De lo contrario, este acuerdo podría correr la misma suerte que los anteriores, que no lograron resultados materiales, le sirvieron al gobierno para ganar tiempo y desalentaron a las filas de la oposición.

Más allá de Barbados

Ahora que las negociaciones parecen haberse reanudado y que EE. UU. ha dado su bendición condicional, las partes deben trabajar para avanzar en otras cuestiones que figuran en el memorando de entendimiento que las partes acordaron en 2021, al inicio de las conversaciones en México. Entre ellas se incluye la reconstrucción de las instituciones para que funcionen correctamente y la reparación a las víctimas de la violencia. Ambas partes también deberían considerar si pueden llegar a un acuerdo sobre posibles cambios en el sistema político venezolano que modifiquen su configuración de “el ganador se lo lleva todo” y protejan los derechos políticos del bando perdedor, reduciendo así una fuente de polarización en el fracturado sistema político del país. A largo plazo, es poco probable que la crisis venezolana se resuelva si los acuerdos se centran únicamente en cuestiones electorales; también deben buscar establecer las condiciones de una coexistencia política pacífica.

A todo evento, el apoyo internacional seguirá siendo esencial. EE. UU. y otros actores internacionales deben responder a cualquier avance en la negociación con un alivio proporcional de las sanciones. Los socios extranjeros deben seguir utilizando su influencia y recursos para incitar a las partes venezolanas a negociar avances significativos hacia la reforma institucional, incluyendo concesiones difíciles que podrían permitir un eventual retorno a la estabilidad política y económica. EE. UU., la UE y los gobiernos latinoamericanos deben utilizar los canales de comunicación con Caracas y la oposición para resolver futuros estancamientos y abordar casos de retrocesos en la implementación del acuerdo. Con tantos escollos posibles por delante, los próximos pasos del proceso serán decisivos para su éxito.