People hold national flags and a sign reading "I love CICIG as they take part in a demonstration in demand of Guatemalan President Otto Perez's resignation, in Guatemala City, 22 August 2015. AFP PHOTO/Johan Ordonez

Report / Latin America & Caribbean 29 Enero 2016 5 minutes

¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

Resumen ejecutivo

Guatemala – uno de los países más violentos, desiguales y pobres de América Latina – tiene una oportunidad excepcional. Un nuevo presidente, Jimmy Morales, fortalecido por una victoria aplastante, ha asumido el poder ofreciendo poner fin a la corrupción. La vieja élite política es un caos. Los ciudadanos están presionando para que se lleven a cabo reformas que mejoren la eficacia de la justicia y la transparencia del gobierno. Detrás de estos cambios está un experimento único, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), cuyos investigadores trabajan junto a fiscales nacionales para desmantelar las redes criminales que han penetrado el Estado. Sin embargo, la CICIG no es una solución permanente. Guatemala perderá esta oportunidad si sus líderes no asumen como propia la lucha contra la impunidad, aprueban las reformas a la justicia y a la seguridad que se encuentran paralizadas y obtienen los recursos financieros necesarios para fortalecer sus instituciones.

La CICIG comenzó a funcionar en 2007, con la investigación de grupos de seguridad clandestinos que continuaron operando desde el interior del Estado tras los acuerdos de 1996 que pusieron fin a 36 años de conflicto armado. Estos grupos siguen perjudicando al Estado, aunque ahora su principal objetivo no es eliminar opositores políticos, sino obtener poder económico. El apoyo y financiamiento internacional garantizan la independencia de la comisión, si bien ésta opera bajo las leyes guatemaltecas. A diferencia de las iniciativas tradicionales, no sólo capacita, sino que además trabaja codo a codo con los fiscales y policías, proporcionándoles los conocimientos técnicos e independencia política necesarios para obligar a poderosos bajo sospecha a rendir cuentas ante la ley.

La CICIG ha impulsado y ayudado a implementar un programa de protección de testigos, endurecer el control de armas, establecer normas para las interceptaciones de comunicaciones y crear tribunales de alto riesgo para juzgar acusados especialmente peligrosos. Al mismo tiempo, ha llevado a cabo complejas investigaciones de alto perfil que han resultado en acusaciones de fraude contra un expresidente, por ejecuciones extrajudiciales contra un exministro y otros altos funcionarios de seguridad, y de fraude, asociación ilícita y homicidio contra docenas de funcionarios y presuntos narcotraficantes.

Sin embargo, la comisión ha sufrido importantes reveses y limitaciones. Algunos casos de alto perfil han sido sobreseídos. Ciertas reformas clave, como la ley de la carrera judicial, han quedado estancadas en el Congreso. Si bien ha ayudado a fortalecer ciertas unidades especializadas, el Ministerio Público sigue desbordado, incluso ausente, en gran parte del país. Otras instituciones fundamentales para combatir la impunidad – en particular la policía civil y el poder judicial – siguen siendo débiles, vulnerables a la corrupción, y por lo general impunes.

La CICIG asestó los golpes más espectaculares contra la impunidad en 2015, arrestando a casi 200 funcionarios por distintos casos de corrupción y desarticulando una trama preparada para defraudar millones de dólares al sistema aduanero. En colaboración con fiscales nacionales, la CICIG reunió y analizó una enorme cantidad de pruebas. Según los fiscales, esas evidencias los condujeron al presidente Otto Pérez Molina, quien renunció (aunque negó estar implicado en alguna actividad criminal) y actualmente se encuentra detenido en una prisión militar a la espera de juicio.

Gran parte del éxito reciente de la CICIG se debe a la tenacidad y persistencia de su actual comisionado, Iván Velásquez, un jurista conocido por revelar los vínculos entre políticos y estructuras paramilitares en Colombia, su país natal. Sin embargo la CICIG no podría funcionar sin la estrecha colaboración y el apoyo de los investigadores guatemaltecos. Fiscales generales muy diferentes entre sí – la ex activista de derechos humanos Claudia Paz y Paz y la experimentada jurista Thelma Aldana – han demostrado poseer la independencia y el coraje necesarios para perseguir casos complejos y controvertidos contra poderosos bajo sospecha.

Un ingrediente clave es el apoyo popular. Tanto la comisión como los fiscales gozan de amplia aprobación entre los ciudadanos cansados del crimen violento y la corrupción. Las investigaciones fortalecieron a un amplio movimiento cívico organizado alrededor de la reforma judicial y la transparencia gubernamental. En un país durante mucho tiempo polarizado por diferencias ideológicas, económicas y étnicas, la cruzada contra la corrupción ha unido, al menos por el momento, a grupos diversos, desde asociaciones empresariales a organizaciones sindicales, profesionales urbanos y líderes indígenas.

La indignación por la corrupción en el gobierno mantiene unido al movimiento, pero sin una clara agenda de cambio. Los líderes políticos de Guatemala deberían canalizar el descontento hacia un debate nacional sobre las reformas necesarias para fortalecer la justicia y fomentar la rendición de cuentas. Morales, un ex comediante de televisión, hizo campaña como un anti-político. Aún no ha propuesto un programa de reformas claro que incluya nueva legislación para garantizar la independencia de jueces y fiscales, endurecer las leyes de financiamiento de campañas electorales, y fortalecer la policía nacional civil en cuanto a su honestidad y su profesionalismo. Asimismo, el Estado – débil e insuficientemente financiado – debe implementar reformas tributarias a fin de proporcionar a sus instituciones judiciales los recursos necesarios para pagar buenos salarios, brindar condiciones de trabajo decentes y ampliar su cobertura a todo el país.

El mandato de la CICIG finaliza en septiembre de 2017, aunque, sabiamente, el presidente ha propuesto prorrogarlo. No obstante, la ayuda internacional no puede durar indefinidamente. La comisión es la mejor oportunidad que tiene Guatemala para implementar una verdadera reforma judicial, y esa oportunidad no debería ser desperdiciada. El gobierno debe comenzar a planificar su salida fortaleciendo su propia capacidad para combatir el crimen y la corrupción.

Recomendaciones

Para transformar las promesas de lucha contra la corrupción en planes de acción claros y prepararse para el momento en que ya no sea necesaria la CICIG

Al gobierno de Guatemala:

Promover, adoptar e implementar legislación y políticas para profundizar la profesionalización de fiscales y jueces, incluida la reforma del proceso de selección y reclutamiento, mandatos más largos para garantizar la independencia, y nuevos mecanismos para evaluar el desempeño y frenar la corrupción.
Reanudar los esfuerzos para transformar la policía civil en una fuerza profesional centrada en la prevención de la violencia y fortalecer su órgano de investigación para colaborar con los fiscales en la resolución de crímenes, incluida la transferencia de capacidades y conocimiento de la CICIG.
Proporcionar a la policía, fiscales y jueces mayores recursos para luchar contra el crimen y la impunidad mediante reformas tributarias, entre otras cosas demandando a los líderes del sector privado, especialistas económicos y la sociedad civil a que desarrollen propuestas para mejorar la eficacia, equidad y transparencia de los impuestos y el gasto.

Al Congreso de Guatemala:

Trabajar con todos los partidos, el presidente y la sociedad civil para desarrollar una estrategia, que incluya la reforma tributaria, para combatir la corrupción y fortalecer las instituciones de justicia y de seguridad.
Reformar la ley electoral y de partidos políticos para endurecer las normas aplicables al financiamiento de campañas electorales.
Reestablecer el trabajo de la mesa sobre reforma a la justicia que reúne a legisladores, la CICIG, jueces y la sociedad civil para proponer y debatir iniciativas para fortalecer la independencia y competencia del poder judicial, así como la posibilidad de restringir la inmunidad de los diputados y otros funcionarios públicos.

Al Poder Judicial de Guatemala:

Brindar capacitación adicional a jueces de todos los niveles sobre el uso del análisis criminal, pruebas científicas y nuevas herramientas fiscales, así como la negociación de penas con acusados, informantes y colaboradores.
Trabajar con el presidente, el Congreso y la sociedad civil en la ley de la carrera judicial y otras iniciativas para lograr que el poder judicial sea más independiente y profesional.

Al Ministerio Público (MP) de Guatemala y la CICIG:

Ampliar la cooperación para transferir competencias a fiscales especializados que estén trabajando en casos complejos, como aquellos que investigan el crimen organizado, el lavado de dinero y el tráfico de personas.
Fortalecer la oficina de asuntos internos del MP para identificar, sancionar o destituir a funcionarios por mala conducta.
Trabajar conjuntamente en una estrategia para desarrollar un cuerpo profesional de policía de investigación.
Fomentar la rendición de cuentas dentro del MP y la CICIG mediante el diseño de objetivos e indicadores medibles.

A los EE.UU., la Unión Europea y sus Estados miembros y otros Estados e instituciones donantes:

Continuar proporcionando a la CICIG los recursos necesarios para concluir su trabajo, incluidos fondos adicionales para el desarrollo de las capacidades de las instituciones judiciales.
Alentar a otros países que estén luchando contra la corrupción y la violencia a considerar la instalación de un mecanismo similar a la CICIG, mediante alianzas locales internacionales.

Ciudad de Guatemala/Bogotá/Bruselas, 29 de enero de 2016

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Executive Summary

Guatemala – one of Latin America’s most violent, unequal and impoverished countries – is enjoying a rare moment of opportunity. A new president, Jimmy Morales, bolstered by a landslide victory, has taken office promising to end corruption. The old political elite is in disarray. Emboldened citizens are pressing for reforms to make justice more effective and government more transparent. Behind these changes is a unique multilateral experiment, the UN-sponsored International Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG), whose investigators work with national prosecutors to dismantle criminal networks within the state. CICIG is not a permanent fix, however. Guatemala will lose its opportunity unless national leaders assume the fight against impunity as their own, approve stalled justice and security sector reforms and muster the financial resources to strengthen domestic institutions.

CICIG began operations in 2007 to investigate clandestine security groups that continued to operate within the state following the 1996 accords that ended 36 years of intermittent armed conflict. Such groups still undermine the state, though their main goal now is economic power, not elimination of political opponents. International support and financing guarantee the commission’s independence, though it operates under Guatemalan laws. Unlike traditional capacity-building efforts, it not only trains, but also works side by side with national prosecutors and police, providing them with the necessary technical expertise and political autonomy to hold powerful suspects accountable before the law.

CICIG has promoted and helped implement legislation to create a witness protection program, tighten gun controls, establish rules for court-ordered wiretaps and asset forfeiture and institute high-risk courts for the trial of particularly dangerous defendants. At the same time, it has carried out complex, high-profile probes that resulted in charges against a former president for embezzlement, an ex-minister and other top security officials for extrajudicial executions and dozens of additional officials and suspected drug traffickers for fraud, illicit association and homicide.

The commission has faced significant setbacks and limitations, however. Some high-profile cases have ended in acquittal. Key reforms, such as a judicial career law, have stalled in Congress. While it has helped strengthen certain specialised prosecutorial units, the public prosecutor’s office remains overstretched, even absent, in much of the country. Other institutions essential for combatting impunity – notably the civilian police and judiciary – are still weak, vulnerable to corruption and largely unaccountable.

The most dramatic blows it has delivered against impunity came in 2015 with the arrest of almost 200 officials for corruption, including a multi-million dollar scheme to defraud customs. Working with national prosecutors, CICIG collected and analysed massive amounts of evidence. The evidentiary trail, according to prosecutors, led to President Otto Pérez Molina, who resigned (though denying any criminal activity) and now awaits trial in a military prison.

Much of CICIG’s recent success is due to the determination and persistence of its current commissioner, Iván Velásquez, a jurist known for uncovering the links between politicians and paramilitary structures in his native Colombia. CICIG cannot function, however, without the close collaboration and support of Guatemalan prosecutors. Very different attorneys general – Claudia Paz y Paz, a former human rights activist, and Thelma Aldana, a veteran jurist – have shown the independence and courage to pursue complex, controversial cases against powerful suspects.

A crucial ingredient is popular support. Both the commission and public prosecutors enjoy wide approval among citizens exhausted by violent crime and corruption. The investigations spawned a broad civic movement for justice reform and government transparency. In a country long polarised by ideological, economic and ethnic differences, the anti-corruption crusade has at least temporarily united groups ranging from business associations to labour unions, urban professionals to indigenous leaders.

Anger over government fraud holds this movement together, rather than any clear agenda for change. Elected leaders should channel discontent into positive action by initiating a national debate on the reforms needed to strengthen justice and encourage accountability. Morales, a former television comedian, campaigned as the anti-politician. He has yet to put forward a clear reform program, including new legislation to guarantee the independence of judges and prosecutors, toughen campaign-financing laws and create honest, professional civilian police. Moreover, a weak, underfunded state needs to enact fiscal and tax reforms so that its justice institutions have the resources needed to pay good salaries, provide decent working conditions and extend their coverage across the country.

CICIG’s mandate ends in September 2017, though the president wisely has proposed extending it. International assistance cannot last indefinitely, however. The commission is Guatemala’s best opportunity for genuine justice reform, and it should not be wasted, but the government must start planning for its departure by fortifying its own capacity to fight crime and corruption.

Recommendations

To translate anticorruption promises into clear action plans and prepare for the time when CICIG is no longer needed

To the Guatemalan government:

Promote, adopt and implement legislation and policies to further professionalise prosecutors and judges, including reform of the selection and recruitment process, longer terms to guarantee independence and new mechanisms to evaluate performance and curb corruption.
Revive efforts to transform the civilian police into professional forces focused on preventing violence and to revamp its investigative body to work with prosecutors on resolving crimes, including the transfer of capacities and knowledge from CICIG.
Give police, prosecutors and judges more resources to fight crime and impunity by carrying through tax and fiscal reform, including by challenging private sector leaders, economic experts and civil society to devise proposals for making taxing and spending more efficient, equitable and transparent.

To the Guatemalan Congress:

Work across party lines and with the president and civil society to devise a strategy, including tax and fiscal reform, for combating corruption and strengthening justice and security institutions.
Schedule promptly a final vote on the bill to reform political parties and tighten campaign-financing rules.
Reconvene the working group on justice reform, bringing lawmakers together with CICIG, judges and civil society to propose and debate initiatives to strengthen judicial independence and competence, as well as whether or how to limit the prosecutorial immunity of members of Congress and other public officials.

To the Guatemalan judiciary:

Provide additional training for judges at all levels on use of criminal analysis, scientific evidence and new prosecutorial tools, such as plea-bargaining with defendant/informants.
Work with the president, Congress and civil society on the career law and other initiatives to make the judiciary more independent and professional.

To the Guatemalan Public Ministry (MP) and CICIG:

Expand cooperation to transfer capacities to specialised prosecutors working on complex cases, such as those investigating organised crime, money laundering and human trafficking.
Strengthen the MP’s internal affairs office to identify, sanction or remove officials guilty of misconduct.
Work jointly on a strategy to build a professional corps of investigative police.
Promote accountability within the MP and CICIG by devising measurable goals and benchmarks.

To the U.S., European Union and its member states and other donor states and institutions:

Continue to provide CICIG with the resources needed to conclude its work, including additional funds for capacity building.
Encourage other countries struggling with corruption and violence to consider an appropriate version of the CICIG international/national partnership model.

Guatemala City/Bogotá/Brussels, 29 January 2016

Use our interactive timeline to explore the developments leading to CICIG’s creation, its impact and the dramatic events of 2015.