Report / Latin America & Caribbean 20 Julio 2012 3 minutes

Reforma policial en Guatemala: obstáculos y oportunidades

Resumen ejecutivo

Los 25.000 miembros de la Policía Nacional Civil (PNC) están en la primera línea de la batalla contra el crimen en Guatemala. Sin embargo, con demasiada frecuencia los ciudadanos desconfían de la Policía –que es objeto de amplio rechazo por ineficiente, corrupta y abusiva– y le temen tanto como a los delincuentes. Mal dotada, mal adiestrada y a menudo mal armada, es frecuente que la Policía no sea capaz o no esté dispuesta a hacerle frente a la delincuencia y tampoco pueda ganarse la confianza pública necesaria para construir un estado de derecho. Los narcotraficantes, incluidos los carteles mexicanos, se movilizan a su antojo por las porosas fronteras, mientras las bandas criminales dominan muchas zonas urbanas. Apoyado económicamente por los Estados Unidos y otros países interesados en impedir que Guatemala se convierta en refugio del crimen organizado, el gobierno del Presidente Otto Pérez Molina debe reiniciar y revitalizar la reforma policial, como parte de un esfuerzo generalizado para fortalecer la justicia y el estado de derecho. Algo se ha progresado, pero los logros son frágiles y se revierten con facilidad.

Desde que los acuerdos de paz de 1996 pusieron fin a 36 años de conflicto armado, los donantes han invertido decenas de millones de dólares en la reforma policial y del sistema judicial. Pero a pesar de esos esfuerzos, Guatemala y sus vecinos del Triángulo Norte de América Central, aún están entre los países más violentos del mundo. Incluida la administración Pérez, que asumió el poder en enero de 2012, Gobiernos sucesivos han prometido repetidamente esta reforma. El nuevo presidente, un general retirado del Ejército, prometió en campaña que su Gobierno combatiría el crimen con “mano dura”. Desde entonces, desplegó tropas que ayudan a patrullar zonas de alta criminalidad, reforzó el Ejército en las fronteras para combatir el narcotráfico y declaró el estado de sitio para acallar una protesta local. También prometió fortalecer la Policía con el ingreso de miles de reclutas y la reanudación de los esfuerzos por reformar esa institución, hasta ahora infructuosos. La cuestión es si su Gobierno reunirá los recursos y la voluntad para reafirmar esa reforma institucional o, básicamente, se apoyará en operaciones militarizadas de lucha contra el crimen que producen resultados en el futuro inmediato, pero no una solución a largo plazo.

Ciertos proyectos pueden servir de modelo para un cambio institucional más integral. Algunas unidades investigativas han demostrado que –con recursos, capacitación y supervisión apropiados– la Policía puede resolver crímenes complejos. La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) auspiciada por las Naciones Unidas, capacita a policías y fiscales y también fomenta mejoras en el área de la acción policial preventiva y orientada a la comunidad. En dos municipios, Villa Nueva y Mixco, alcaldes activistas están tratando de combatir las pandillas y crear vínculos más fuertes entre las comunidades locales y los encargados de hacer cumplir la ley. En esas dos ciudades también están localizadas dos “comisarías modelo” sostenidas por el gobierno de los Estados Unidos, que financia la verificación de antecedentes y capacitación de la Policía, así como programas diseñados para fortalecer la colaboración entre la comunidad y la Policía.

Pero estos esfuerzos dependen de la ayuda económica y el respaldo político de los donantes. Las iniciativas de Villa Nueva y Mixco se apoyan en políticos locales cuyos sucesores podrían no compartir su compromiso; y no está claro si los esfuerzos reformistas cuentan con suficiente apoyo entre los altos mandos de la PNC para sobrevivir al largo plazo. Sin un respaldo fuerte y sistemático del Gobierno nacional, las empresas, la sociedad civil y la comunidad internacional; las lecciones aprendidas en estos proyectos piloto podrían perderse antes de que puedan ser perfeccionadas y reproducidas.

Las dificultades que enfrentan los reformistas se multiplican porque el cambio debe llevarse a cabo después de una década de creciente violencia, buena parte de ella incentivada por el crimen organizado del cual forman parte los carteles de droga mexicanos. Las altas tasas de criminalidad tienden a superar el progreso logrado, lo que dificulta la resistencia a las llamadas soluciones duras que se apoyan en una mayor fortaleza y disciplina del Ejército. Sin embargo, el uso del Ejército para combatir el crimen, desmoraliza y debilita aún más a la Policía, especialmente porque la misión de los primeros no está bien definida. A la larga, todo eso complica aún más la implementación de la fuerza civil competente que se necesita para hacer cumplir la ley bajo regímenes estables y democráticos.

No hay una fórmula única, ni infalible, para reestructurar una institución tan compleja como la Policía, que además no actúa de manera aislada. El cambio permanente solo puede ocurrir en el marco de esfuerzos más amplios en la batalla contra la corrupción y el favoritismo, presentes al interior del sistema de justicia en general. Sin embargo, existen medidas que el Gobierno debería tomar, con respaldo internacional, para garantizar que la PNC se convierta en una fuerza profesional capaz de investigar y prevenir el crimen que amenaza a la democracia guatemalteca.

Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 20 de julio de 2012

Download pdf to continue reading the full report

Executive Summary

The 25,000 members of the National Civil Police (PNC) are on the front lines of Guatemala’s battle against crime. But all too often citizens distrust and fear the police – widely dismissed as inefficient, corrupt and abusive – as much as the criminals. Underfunded, poorly trained and often outgunned, they are frequently incapable or unwilling to confront criminals and gain the public trust needed to build a state based on rule of law. Drug traffickers, including Mexican cartels, move at will across porous borders, while criminal gangs dominate many urban areas. The government of President Otto Pérez Molina must reboot and revitalise police reform, as part of an overall effort to strengthen justice and law enforcement, with financial support from the U.S. and other countries interested in preventing Guatemala from becoming a haven for organised crime. Progress has been made, but achievements are fragile and easily reversed.

Since the 1996 peace accords that ended 36 years of armed conflict, donors have poured tens of millions of dollars into police and justice sector reform. But despite these efforts, Guatemala, with its neighbours in the Northern Triangle of Central America, remains one of the most violent countries in the world. Governments have repeatedly promised reform, including the Pérez administration that took office in January 2012. The new president, a retired general, campaigned on the promise that his government would combat crime with an “iron fist”. Since then, he has deployed troops to help patrol high-crime areas, reinforced the military in border regions to fight drug trafficking and declared a state of siege to quell a local protest. He has also promised to strengthen the police by adding thousands of recruits, while restarting stalled efforts to overhaul the institution. The question is whether his government will be able to muster the resources and will to bolster institutional reform or will rely primarily on militarised crime-fighting operations that provide short-term gains without solving long-term problems.

Some projects may provide templates for broader institutional change. Certain investigative units have demonstrated that the police can – given the proper resources, training and supervision – solve complex crimes. The UN-sponsored Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG) is providing training to both police and prosecutors. There are also encouraging developments within the area of preventive or community-oriented policing. In two municipalities outside Guatemala City, Villa Nueva and Mixco, activist mayors are trying to combat gangs and create stronger ties between the local communities and law enforcement. Those cities are also the location of two “model precincts”, supported by the U.S. government, which finances the vetting and training of police and supports programs designed to strengthen police-community collaboration.

But these efforts are dependent on the financial aid and political backing of donors. The initiatives in Villa Nueva and Mixco rely on local politicians whose successors may not share their commitment. It is unclear whether reform efforts have enough support within the PNC hierarchy to survive over the long term. Without strong and consistent backing from the national government, business, civil society and the international community, the lessons learned from these pilot projects may be lost before they can be perfected and replicated.

Compounding the difficulties reformers face is that change must take place following a decade of rising violence, much of it fuelled by organised crime, including Mexican drug cartels. High crime rates tend to overwhelm incremental progress, making it harder to resist calls for tough solutions that rely on the superior strength and discipline of the army. Using the army to fight crime, however, further demoralises and weakens the police, especially when the military’s role is poorly defined. This makes it harder in the long run to build the competent civilian forces needed to enforce the law under stable, democratic regimes.

There is no single, fail-safe formula for reshaping an institution as complex as the police. Nor do police exist in a vacuum; permanent change can only take place within broader efforts to battle corruption and favouritism within the justice system as a whole. Nonetheless, there are steps that the government, with international backing, should undertake to ensure that the PNC becomes a professional force capable of investigating and preventing the crime that threatens Guatemalan democracy.

Guatemala City/Bogotá/Brussels, 20 July 2012